Щотижневий аналіз 13 – 19 грудня 2023 року

Верховна Рада планує узаконити доброчесне лобіювання

Подія

Відповідно до Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки, Державної антикорупційної програми з її виконання, Плану заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом особами, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархами), затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.11.2021 № 1582-р, рекомендацій GRECO та Єврокомісії, Угоди про асоціацію з ЄС 13 грудня у Верховній Раді зареєстрований урядовий законопроєкт «Про доброчесне лобіювання» (реєстр. № 10337).

Як зазначається у пояснювальній записці, він має на меті забезпечити правові засади лобіювання в Україні відповідно до міжнародних практик і стандартів, нормативно-правове регулювання взаємодії посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування із заінтересованими сторонами та суб’єктами лобіювання, встановити прозорі механізми забезпечення діяльності суб’єктів лобіювання, посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування, механізмів контролю за лобістською діяльністю.

Оцінка експертів ЦППР

Робота над цим законопроєктом уже кілька місяців перебуває під увагою громадськості, зокрема й експертів Центру політико-правових реформ. Головне зауваження громадськості полягало в тому, що ця робота відбувалася у закритому форматі, а напрацьовані Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) законодавчі пропозиції створювали ризики для адвокації та реалізації громадянами своїх конституційних прав і свобод.

Провівши два громадських обговорення, які носили дещо формальний характер, НАЗК направило на погодження Уряду законопроєкт «Про доброчесне лобіювання та адвокацію». Однак, після консультацій Віце-прем’єр-міністерки із громадськістю текст законопрєкту був суттєво покращений і з нього виключені найбільш дискусійні положення. Зокрема, у поданому до Парламенту тексті документа чітко зазначається, що лобіювання та адвокація – відмінні поняття й останнє не буде регулюватися положеннями цього закону.

Утім, законопроєкт і досі містить деякі недоліки. Передовсім ідеться про визначення термінів, що вживаються у тексті законопроєкту. Так, поняття «суб’єкти адвокації» є надмірно широким і таким, що передбачає неоднозначне тлумачення, особливо у зіставленні з поняттям «суб’єкт лобіювання».

Суб’єктами адвокації згідно із законопроєктом визнаються громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які законно перебувають на території України, а також непідприємницькі товариства, які відповідно до закону є неприбутковими організаціями, громадські організації, що не мають статусу юридичної особи.

Суб’єктами лобіювання можуть бути фізична або юридична особа, її працівники, які здійснюють лобіювання в інтересах клієнта на підставі договору про надання послуг з лобіювання або у власних інтересах, та відомості про яких внесено до реєстру прозорості.

Відповідно до ст. 24 Цивільного кодексу України (ЦК України) фізичною особою є людина як учасник цивільних відносин. Таким чином, фізичною особою може виступати і громадянин України, й іноземець, і особа без громадянства. Визначення поняття суб’єкта лобіювання передбачає, що лобіювання може здійснюватися як в інтересах клієнта, так і у власних інтересах. Отже, у тих випадках, коли фізична особа як суб’єкт лобіювання діє у власних інтересах, єдиною відмінністю між суб’єктом адвокації та суб’єктом лобіювання буде наявність відомостей у реєстрі щодо другого. Зважаючи на те, що законопроєктом передбачається відповідальність за порушення законодавства у сфері лобіювання, ці визначення й досі містять ризик переслідувань громадських активістів.

Ще більше плутанини може виникнути у зв’язку з тим, що в українському законодавстві відсутнє визначення поняття непідприємницького товариства, яке є неприбутковою організацією.

Відповідно до ст. 85 ЦК України непідприємницькими товариствами є товариства, які не мають на меті одержання прибутку для його наступного розподілу між учасниками. Однак, як випливає із положень ст. 86 цього Кодексу, такі товариства можуть здійснювати підприємницьку діяльність, якщо інше не встановлено законом і якщо ця діяльність відповідає меті, для якої вони були створені, та сприяє її досягненню.

Згідно з п. 133.4.6 ст. 133 Податкового кодексу України до неприбуткових організацій можуть бути віднесені:

– бюджетні установи;

– громадські об’єднання, політичні партії, творчі спілки, релігійні організації, благодійні організації, пенсійні фонди;

– спілки, асоціації та інші об’єднання юридичних осіб;

– житлово-будівельні кооперативи, дачні (дачно-будівельні), садівничі та гаражні (гаражно-будівельні) кооперативи (товариства);

– об’єднання співвласників багатоквартирного будинку, асоціації власників жилих будинків;

– професійні спілки, їх об’єднання та організації профспілок, а також організації роботодавців та їх об’єднання;

– сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи, кооперативні об’єднання сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів;

– інші юридичні особи, діяльність яких відповідає вимогам п. 133.4 цього кодексу.

Як видно з цього переліку, неприбутковими можуть вважатися, наприклад, бізнес-асоціації, які на практиці як раз часто виступають суб’єктами лобіювання. Отже, визначення суб’єкта адвокації через таке широке і розмите поняття як непідприємницьке товариство, яке є неприбутковою організацією, містить потенційні законодавчі лазівки для суб’єктів лобіювання уникати як обов’язку подання відомостей до реєстру прозорості, так і відповідальності.

Законопроєкт має й інші недоліки та прогалини, які потребують детального аналізу й подальшого доопрацювання. Втім, головне у процесі роботи над текстом майбутнього Закону – зберегти позитивні положення, що були внесенні Урядом у взаємодії з громадськістю, і знайти баланс між оптимальним регулюванням лобіювання та зниженням рівня політичної корупції.

Експерти ЦППР пропонують в інклюзивний спосіб доопрацювати законопроєкт і включити до складу відповідної робочої групи представників громадянського суспільства та міжнародних організацій.

Також звертаємо увагу, що в заяві громадських організацій про належне врегулювання лобіювання міститься заклик ухвалити Закон «Про публічні консультації» (реєстр. № 4254 від 23 жовтня 2020 р.), який би передбачав обов’язкове проведення публічних консультацій щодо законопроєктів, внесених народними депутатами України.

Міжнародна фінансова допомога: посилити контроль чи заблокувати?

Подія

13 грудня поряд із законопроєктом про доброчесне лобіювання у Верховній Раді зареєстрована ще одна урядова ініціатива, яка викликала не менше занепокоєння громадськості, ніж спроби врегулювати адвокаційну діяльність. Проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо звітування в рамках залучення міжнародної допомоги» (реєстр. № 10339) покликаний забезпечити ефективне та прозоре використання коштів фінансової допомоги, отриманої від міжнародних фінансових організацій, донорських установ та держав-партнерів для підтримки процесу відновлення та реконструкції в Україні. Він передбачає внесення змін до законів «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність» і «Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни».

Зокрема пропонується:

– встановити обов’язкову фінансову й аудиторську звітність для юридичних осіб, які прямо чи опосередковано мають у розпорядженні, отримують та використовують кошти міжнародної допомоги;

– передбачити створення Міністерством фінансів України (Мінфін) автоматизованої інформаційної системи для прийняття такої звітності;

– наділити Мінфін повноваженнями встановлювати критерії до суб’єктів аудиторської діяльності, які мають право проводити аудит фінансової звітності юридичних осіб, що прямо чи опосередковано мають у розпорядженні, отримують та використовують кошти міжнародної допомоги.

Оцінка експертів ЦППР

Фінансова допомога, що надається Україні міжнародними організаціями, донорськими установами і державами-партнерами для відновлення, потребує належного контролю й аудиту. Така необхідність зумовлена тим, що в Україні досі ще формується ефективна система запобігання корупції і тривають реформи усіх гілок державної влади та органів місцевого самоврядування. Закритість публічної інформації в умовах воєнного стану також створює перешкоди для залученості громадськості у здійснення такого контролю.

Однак, законопроєкт № 10339 не формує систему належного контролю, а лише створює додатковий адміністративний тягар як на бізнес, так і на громадський сектор. У тексті законопроєкту вживається надмірно широке поняття юридичної особи, під яке підпадають буквально усі підприємства, заклади, установи, організації, формування – будь-який учасник цивільних правовідносин, який має статус юридичної особи.

Важливою ознакою об’єктів регулювання цього законопроєкту є пряме чи опосередковане розпорядження, отримання та використання міжнародної допомоги. При цьому, під міжнародною допомогою пропонується розуміти допомогу, що надається міжнародними фінансовими організаціями, іноземними державами та іноземними донорами у вигляді коштів (крім міжнародної технічної та гуманітарної допомоги). Тобто будь-яка юридична особа, що отримує та використовує зазначені кошти зобов’язана буде подавати до Мінфіну фінансову звітність та/або іншу звітну інформацію разом зі звітом аудитора.

Наприклад, якщо заклад вищої освіти отримує від іноземного донора грант на проведення дослідження, то він стає об’єктом, на який поширюється дія цих положень. Крім того, сферою їх дії охоплюються усі провідні громадські та правозахисні організації, що співпрацюють із міжнародними та іноземними партнерами. При цьому, автори законопроєкту не беруть до уваги, що міжнародні організації, держави, донори і так проводять досить ретельну перевірку діяльності організацій на всіх етапах надання та використання коштів, тому не потребують додаткового державного втручання.

Отже, законопроєкт має бути доопрацьований, зокрема в частині уточнення:

– категорії юридичних осіб, у яких виникатиме обов’язок подання фінансової звітності та проходження аудиторських перевірок у зв’язку з отриманням міжнародної допомоги;

– поняття опосередкованого розпорядження, отримання чи використання міжнародної допомоги;

– цільового призначення міжнародної допомоги, щодо якої виникає обов’язок подавати фінансову звітність і проходити аудиторську перевірку (регулюванням має охоплюватися лише допомога на відбудову).

Історичне рішення щодо відкриття переговорів про вступ України до ЄС: процес та потенційні виклики

Подія

14-15 грудня в Брюсселі відбулося засідання Європейської Ради на якому глави країн-членів ЄС прийняли рішення про відкриття переговорів щодо вступу України та Молдови, а також надання статусу країни-кандидата Грузії. Європейська Рада попри всі виклики прийняла історичне рішення та розпочала новий етап відносин з Україною.

Оцінка експертів ЦППР

Безумовно цей етап є реальним відображенням політичної волі ЄС щодо розширення на схід, а також визнанням права та можливості України  стати частиною ЄС. Проте, варто розуміти, що за своєю суттю переговорний процес включає як і політичний, так і технічний аспекти. Ефективність та результат переговорного процесу перш за все залежать від зусиль України в процесі реалізації реформ. 

Переговорний процес щодо вступу є досить структурованим та передбачає поділ на кластери та розділи. Кластер фундаментальних реформ наразі є найбільшим викликом для України, але має стати найвагомішим досягненням на шляху до ЄС.  

Оскільки цей кластер відкривається для переговорів першим, а закривається останнім, то має вплив на реалізацію інших секторальних реформ, а також на темпи переговорного процесу в цілому. Реформи, включені до цього кластеру, зокрема, реформа державного управління, судова реформа, реформа органів правопорядку та антикорупційна реформа, залишаються найбільш комплексними та складним. 

Іншою відмінністю цього кластеру від інших є і той факт, що ці реформи більшою мірою ґрунтуються на міжнародних стандартах і впроваджуються в усіх країнах з урахуванням особливостей правової системи, в той час, як інші на конкретних актах ЄС. Саме тому наступним важливим для України етапом є формування переговорної рамки та подальший бенчмаркінг фундаментальних реформ. Досвід деяких країн-кандидатів на цьому етапі демонструє необхідність удосконалення підходів в організації цього процесу. Зокрема, необхідно уникнути надмірного узагальнення у формулюваннях рекомендацій до реформ. Такі рекомендації мають бути чіткими для їх успішної імплементації. 

Також важливим фактором для ефективності процесу є його відкритість та прозорість. Громадянське суспільство здатне ефективно підтримати обидві сторони цього процесу, зокрема надавши глибинну експертизу під час формування переговорної рамки та рекомендацій, але і здійснювати моніторинг стану реалізації реформ. 

На думку експертів більша залученість громадянського суспільства та удосконалена методологія розширення значно спростять реалізацію завдань для кожної сторони, а саме: 

– Європейська Комісія зможе ефективніше організувати процес моніторингу виконання Україною зобов’язань;
– Уряд України буде чітко орієнтуватися, які саме кроки повинен здійснити задля отримання належного результату;
– Громадянське суспільство України зможе ефективніше здійснювати моніторинг реформ, реагувати на виклики та надавати експертну підтримку Уряду саме в тих сферах, які є найбільш актуальними для європейської інтеграції на різних етапах. 

Окрім того, переговорний процес з використанням такого підходу буде більш ефективним та знизить вірогідність політичних маневрів під час відкриття та/або закриття переговорних розділів. Оскільки, політична складова переговорного процесу найбільш активно проявляється на цих етапах, адже рішення щодо цього приймається саме на засіданнях Європейської Ради. 

На думку експертів відкриття переговорного процесу надає переваги та можливості для кожної сторони – Україна отримує ще більшу підтримку ЄС та додатковий поштовх до реформування, ЄС своєю чергою зміцнює роль геополітичного лідера. Проте, існують об’єктивні ризики, які можуть негативно впливати як і на хід та темпи переговорного процесу, так і на його кінцевий результат. Зокрема, варто відзначити наступні:

– Імітація впровадження реформ в Україні. Аналіз реформування в Україні демонструє, що однією з основних загроз на шляху до ЄС є відсутність реального бажання та волі політиків до здійснення реформування. Неодноразово нам доводилося споглядати, як ініціативи направлені на реальне реформування зазнавали невдачі саме через відсутність політичної волі та лідерства. В таких випадках більше можна говорити про створення образу реформи, яка не направлена на досягнення реальних результатів, а лише на формальну демонстрацію  активності політиків в цьому напрямку чи формування враження у міжнародних партнерів щодо успіхів реформ.  На етапі переговорного процесу надзвичайно важливо розуміти, що результати реформ безпосередньо впливають на результати наближення законодавства України до aquis ЄС, а отже і європейську інтеграцію України в цілому.

– Пошук балансу між зобов’язаннями та національними інтересами в переговорному процесі. Під час переговорного процесу майже неминучим буде протистояння інтересів України та інтересів окремих країн-членів. Варто розуміти, що спротиву можна очікувати як і від країн, що демонструють стале протистояння Україні, так і від дружніх для нас країн. Переговори щодо кожного розділу можуть містити виклики для національних інтересів України. Такі виклики можуть стосуватися кластеру фундаментальних реформ, як на прикладі питань національних меншин. Також потенційними викликами є окремі сектори економіки та загальний темп розвитку відносин України та ЄС. Деякі країни-члени можуть здійснювати спротив у зв’язку з власними економічними інтересами або ж відстоювати інтереси та темпи вступу інших країн-кандидатів. Звичайно уникнути компромісу у деяких випадках буде неможливо, проте надзвичайно важливо щоб переговорні групи з боку України мали сталі позиції та червоні лінії у контексті інтересів держави та громадян. 

– Викривлене розуміння європейських експертів стану реформування в Україні та некоректні аналогії з іншими країнами-кандидатами. Правові системи кожної країни мають свої особливості та відмінності й механізми реформування, що є ефективними в одній можуть містити загрози в іншій. Так само і з моніторингом та результатами фундаментальних реформ. В більшості випадків немає одного правильного рішення для всіх без виключення країн. Саме тому важливо розуміти, що іноді позиції та/або рекомендації європейських експертів не є застосовними для України. Безумовно Україні необхідно брати до уваги досвід країн-членів та країн-кандидатів в процесі реформування, проте надзвичайно важливо проводити оцінку механізмів та інструментів, а також адаптувати такі інструменти чи знаходити унікальні рішення для України.  

Безсумнівно відкриття перегорів щодо вступу демонструє вже реальну можливість України стати частиною ЄС. Проте, варто розуміти, що процес не буде легким з огляду на технічну та геополітичну складові. В європейських столицях активно точаться дискусії щодо необхідності реформи ЄС та її  співвідношення з прийняттям нових країн. Тому Уряду необхідно працювати задля забезпечення сталого та постійного прогресу в фундаментальних реформах, а також вибудовувати чітку комунікацію з громадянами щодо етапів та результатів реалізації завдань європейської інтеграції. Адже на цьому етапі важливо не допустити фрустрації в реформуванні та зниженні переконань громадян щодо необхідності вступу України до ЄС.