Щотижневий аналіз 19 – 25 червня 2024 року

Верховна Рада прийняла Закон про вдосконалення роботи Бюро економічної безпеки

Подія

20 червня Верховна Рада прийняла в цілому проєкт Закону “Про внесення змін до Закону України “Про Бюро економічної безпеки України” щодо удосконалення роботи Бюро” (реєст. №10439 від 29.01.2024).

Наразі проєкт Закону перебуває на підписі у Голови Верховної Ради України, а остаточного тексту немає, тож нижче наведено короткий аналіз ключових положень, ґрунтуючись на порівняльній таблиці до ІІ-читання (608 сторінок) та інформації від народних депутатів щодо підтриманих пропозицій під час голосування.

Проєкт Закону №10439 передбачає такі зміни до Закону України “Про Бюро економічної безпеки”:

– нового директора БЕБ буде обирати конкурсна комісія, яка складається з 6 членів (3 від Кабміну; 3 на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які надають міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції та/або у сфері реформування органів правопорядку). При цьому право вирішального голосу належить міжнародним експертам – рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше 4 членів комісії (2 з яких міжнародні), а у разі однакової кількості голосів при повторному голосуванні 3 голосами (2 з яких міжнародні) (зміни до ч. 3-5 ст. 15 Закону);

– Конкурсна комісія подає на розгляд Прем’єр-міністру України не більше двох відібраних з числа учасників конкурсу кандидатур. Кабінет Міністрів України протягом 10 днів з дня отримання подання конкурсної комісії з інформацією про відібраних за результатами конкурсу кандидатів (кандидата) призначає Директора Бюро;

– серед вимог до Директора Бюро зʼявляється “доброчесність та компетентність”;

– з дня набрання чинності цим Законом розпочинається формування конкурсної комісії для проведення конкурсного відбору на зайняття посади Директора БЕБ і проводиться конкурсний відбір на зайняття цієї посади;

– проводиться одноразова атестація (переатестація) чинних працівників БЕБ, крім Директора БЕБ, його першого заступника і заступників. Атестація розпочнеться на підставі наказу Директора БЕБ та завершується протягом 18 місяців. В першу чергу атестацію проходять керівники підрозділів центрального апарату та їх заступників, керівників територіальних управлінь та їх заступників, в другу чергу – інші працівників БЕБ;

– конкурс на посади в БЕБ та переатестація чинних працівників БЕБ буде проводитися комісією, в якій 6 представників будуть від новообраного директора БЕБ і 6 – від міжнародних та іноземних організацій, але за пропозицією українського бізнес середовища;

– три наступні роки будуть працювати кадрові комісії: шість від БЕБ, шість від партнерів за пропозицією українського бізнесу;

– повноваження Ради громадського контролю припиняються достроково;

– інші зміни щодо уточнення підстав для звільнення з Бюро, проведення зовнішнього незалежного оцінювання (аудиту) тощо.

Оцінка ЦППР

Експерти ЦППР неодноразово в аналітичних поінтсах висвітлювали проблеми з ухваленням пропозицій щодо вдосконалення діяльності Бюро економічної безпеки раніше – у січні та лютому цього року.

Як неодноразово зазначалось реформа БЕБ необхідна для реалізації фіскальних структурних реформ, передбачених Меморандумом про економічну та фінансову політику від 24 березня 2023 року та від 19 червня 2023 року, з метою удосконалення правових засад діяльності БЕБ. Згідно з оновленою програмою розширеного фінансування Extended Fund Facility (EFF), обсягом $17,5 млрд, відповідна законодавча ініціатива під назвою «перезавантаження БЕБ» мала бути ухвалена до кінця червня 2024 року. Крім того План для Ukraine Facility, підготовлений Україною для ЄС передбачав ухвалення Закону “про перезавантаження БЕБ” у ІІ кварталі 2024 року.

Водночас питання реформування БЕБ стояло на порядку денному останній рік, а проблеми захисту підприємців від незаконного тиску з боку органів правопорядку настільки гострим, що було введено в дію Рішення РНБО від 23.01.2024 «Про невідкладні заходи із забезпечення економічної безпеки на період дії правового режиму воєнного стану» (Указ Президента України від 23 січня 2024 року № 21/2024).

У Звіті Європейської комісії про політику розширення (EU Enlargement Report) від 8 листопада 2023 року зазначається, що Україна повинна запровадити законодавство, яке дозволить провести конкурентний, прозорий відбір нового керівника та інших співробітників Бюро економічної безпеки, включно з надійною перевіркою їхньої доброчесності.

З того часу реформа БЕБ все частіше зʼявляється в документах у сфері державної політики та є предметом обговорення з міжнародними партнерами України щодо структурних реформ. Прикладами цього є Матриця Реформ, підготовлена Урядом України у співпраці із Світовим Банком, в якій в частині приділена основна реформи органів правопорядку центральне місце відведено реформі БЕБ та Службі безпеки України. “Перезавантаження БЕБ” також передбачене Планом для Ukraine Facility, який підготувала Україна для Європейського Союзу з метою відстеження прогресу в реформуванні країни.

Бюро економічної безпеки – відносно новий орган досудового розслідування, який запрацював у 2021 отримав негативну репутацію серед парламентарів, експертного середовища та громадянського суспільства. Попри наміри реформувати податкову міліцію, посилити ефективність протидії фінансовим та економічним кримінальним правопорушенням та перейти від «силових» методів розслідування до «аналітичних», зокрема з метою зменшення тиску на бізнес, цілі цієї реформи не було досягнуто.

У лютому 2023 року Комітет Верховної Ради з питань фінансів, податкової та митної політики визнав роботу керівництва Бюро економічної безпеки незадовільною та рекомендував Уряду «перезавантажити» керівництво Бюро, уточнити порядок проведення конкурсів на посади в ньому та атестувати працівників цього органу.

29 січня 2024 року Кабінет Міністрів України зареєстрував вже згаданий проєкт Закону №10439 від 29.01.2024, який було ухвалено 20 червня. Після довгих консультацій з міжнародними партнерами, громадянським суспільством, зокрема бізнес-асоціаціями, було віднайдено компромісний варіант, який відповідає очікуванням щодо “перезавантаження БЕБ”, тобто підвищення ефективності його діяльності шляхом кадрового оновлення цього органу правопорядку.

Посли країн G7 привітали ухвалення проєкту Закону № 10439, зазначивши, що він «дозволить провести повну реструктуризацію та перезавантаження Бюро та його керівництва за значної участі міжнародних партнерів. Ця важлива подія сприятиме зміцненню довіри та впевненості в бізнес-середовищі України».

З іншого боку 16 бізнес-асоціацій випустили спільну заяву з критикою ухваленої редакцією законопроєкту, зазначивши, що в Урядовому законопроєкті відсутні:

– чітка процедура переатестації всіх кадрів, яка б містила ключові запобіжники, зокрема щодо унеможливлення поновлення судами працівників, які не пройшли таку переатестацію;

– включення міжнародних експертів до кадрової комісії з переатестації всіх поточних співробітників БЕБ та комісії з відбору нових працівників БЕБ;

– посилення аналітичної функції Бюро шляхом надання безоплатного доступу для БЕБ до існуючих державних інформаційних систем;

– встановлення критеріїв ефективності роботи оновленого Бюро економічної безпеки та їх постійного контролю;

– надання права кадровій комісії під час переатестації кадрів керуватися обґрунтованим сумнівом, який базується на фактах, документах тощо – під час перевірки доброчесності кандидата.

З свого боку, зазначимо, що ухвалені зміни до законодавства лише частково вирішують питання ефективної роботи БЕБ. Адже кадрова реформа є лише частиною поряд з іншими факторами, що впливають на ефективність цього органу. Навіть за умови обрання найкращого з можливих Директорів БЕБ та успішної атестації усіх працівників без подальшого поновлення в судах (що видається малореалістичним з огляду на попередній досвід атестацій, особливо в умовах, де комісії самостійно визначають критерії оцінювання), цього недостатньо для того, щоб якісно змінити підходи до розслідування кримінальних правопорушень в економічній сфері.

Як мінімум наступними складовими реформування БЕБ мають стати:

– усунення конкуренції між економічними та фінансовими складами кримінальних правопорушень, що перебувають у підслідності БЕБ, Нацполіції та НАБУ;

– посилення процесуального керівництва за діяльністю БЕБ в органах прокуратури, насамперед утворення Спеціалізованої економічної прокуратури за аналогією з САП, Спеціалізованою екологічною прокуратурою та Спеціалізованою прокуратурою у сфері оборони;

– розвиток аналітичних підходів в діяльності БЕБ, зокрема впровадження профайлів детективів-аналітиків, використання інструментів кримінального аналізу та інтеграція з базами (банками) даних європейських та інших іноземних країн;

– розвиток альтернативних заходів вирішення кримінально-правових конфліктів (наприклад, світовий досвід transactions), що застосовуватимуться на досудовій стадії кримінального провадження під час розслідування окремих видів кримінальних правопорушень, насамперед фінансового характеру;

– впровадження зовнішньої та внутрішньої системи оцінювання БЕБ та працівників БЕБ, зокрема єдині KPI з іншими органами правопорядку з урахуванням спеціалізації цього органу;

– створення єдиних засад етичної поведінки, критеріїв доброчесності з іншими органами правопорядку, розвиток підрозділів внутрішнього контролю БЕБ.