Щотижневий аналіз 02 – 08 вересня 2025 року

Законопроєкт № 13150 відхилено

Подія 

4 вересня Верховна Рада України відхилила та зняла з розгляду законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» (реєстр. № 13150 від 03.04.2025 р.). Днем раніше розгляд цього законопроєкту було перенесено. Він належав до переліку євроінтеграційних законопроєктів та розглядався як пріоритетний.

Оцінка ЦППР 

Провал голосування став наслідком численних маніпуляцій навколо законодавчих ініціатив, спрямованих на реформування діяльності місцевих державних адміністрацій.

Законопроєкт № 13150 був не досить вдалим «двійником» законопроєкту № 4298 про реформування місцевих державних адміністрацій в органи префектурного типу. Одним із завдань Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої Кабінетом Міністрів України у 2014 році, визначалося наближення місцевих державних адміністрацій до органів префектурного типу. З цією метою ще в 2020 році і був розроблений законопроєкт № 4298, який був ухвалений у першому читанні у 2021 році.

Однак подальша робота над законопроєктом № 4298 супроводжувалася спробами змінити початкову логіку документу. Це «унікальний» випадок, коли законопроєкт мав п’ять редакцій до другого читання. В усіх, окрім перших двох, до тексту додавали положення, які суперечили європейській практиці та не відповідали завданням реформування місцевих державних адміністрацій.

Важливим елементом законопроєкту № 4298 було запровадження адміністративного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування. Це мало стати запобіжником проти децентралізації корупції разом із повноваженнями та фінансами. Таке завдання було також включено до програми Ukraine Facility, яка зобов’язувала Україну до березня 2025 року створити ефективний механізм нагляду.

Натомість влада зупинила розгляд законопроєкту № 4298 і підготувала законопроєкт № 13150, яким намагалася формально виконати вимоги перед ЄС.

Спроба запровадити механізм здійснення нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування була єдиним плюсом законопроєкту № 13150. Але цей законопроєкт пропонував лише умовний нагляд на рівні обласних державних адміністрацій, що не відповідало декларованим цілям реформи та не забезпечувало прозорості чи ефективності управління.

При цьому цей законопроєкт не виконував ключове завдання – «переформатувати» місцеві державні адміністрації з органів загальної компетенції в органи префектурного типу Замість цього він розширював повноваження місцевих державних адміністрацій за рахунок доповнення наявних галузевих повноважень новими повноваженнями з нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування. Це призвело б до посилення тиску на місцеве самоврядування з боку держави.

Не містив законопроєкт № 13150 і важливих норм про повернення статусу державних службовців головам та заступникам голів місцевих державних адміністрацій.

Варто згадати і альтернативні законопроєкти № 13150-1 та № 13150-2, які теж були відхилені. При цьому заслуговував на увагу, на нашу думку, саме альтернативний законопроєкт № 13150-2.

На думку експертів ЦППР, відхилення та зняття з розгляду законопроєкту № 13150 запобігло загрозливому розширенню повноважень місцевих державних адміністрацій. Але така частина реформи децентралізації, як реформа місцевих державних адміністрацій, і далі залишається без руху. Як і залишаються невиконаними євроінтеграційні правові зобов’язання України в цій частині.

Відхилення законопроєкту стало сигналом, що для виконання зобов’язань перед ЄС необхідно повернутися до змістовних змін у сфері місцевого самоврядування та територіальної організації влади, які відповідатимуть європейським стандартам і зобов’язанням України. Пропонуємо парламентарям відновити розгляд комплексного законопроєкту № 4298, який в цілому підтримується експертним середовищем, доопрацювавши його деякі дискусійні положення.

Український інститут національної пам’яті отримав спеціальний статус

Подія 

Законом України «Про засади державної політики національної пам’яті Українського народу» від 21 серпня 2025 року № 4579-IX були внесені зміни, зокрема, до законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади». Зміни стосуються правового статусу Українського інституту національної пам’яті.

Український інститут національної пам’яті став одним із видів інших центральних органів виконавчої влади (далі – ЦОВВ), а також отримав спеціальний статус. Закріплена норма, яка визначає, що являє собою цей новий вид інших ЦОВВ: у разі якщо завданням ЦОВВ є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері національної пам’яті Українського народу, ЦОВВ утворюється як Український інститут національної пам’яті. У зв’язку з набуттям інститутом спеціального статусу, питання його діяльності в Кабінеті Міністрів України представлятиме його Голова.

До внесення змін до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Український інститут національної пам’яті відносився до інших ЦОВВ без конкретизації виду. Його діяльність спрямовувалася та координувалася Кабінетом Міністрів України через Міністра культури та стратегічних комунікацій.

Також змінами до Закон України «Про Кабінет Міністрів України» одне із завдань Уряду доповнене забезпеченням проведення політики національної пам’яті Українського народу.

Оцінка ЦППР 

Законодавчі новели не викликають заперечень лише в частині доповнення завдань Кабінету Міністрів України питанням політики національної пам’яті Українського народу.

Щодо змін до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», то, на нашу думку, вони суперечать засадам побудови системи ЦОВВ, а також засадам реформи міністерств, які закріплені в Стратегії реформування державного управління в Україні на 2022-2025 роки. Це пояснюється наступним:

1. Хибним є віднесення Українського інституту національної пам’яті до видів інших ЦОВВ. Наразі видами інших ЦОВВ є служби, агентства, інспекції, комісії, бюро. Вони розмежовуються залежно від функцій, які на них покладені законом. Український інститут національної пам’яті є інституцією, а не окремим видом інших ЦОВВ. Виходячи зі змісту покладених на нього функцій, може скластися помилкове враження про можливість утворення декількох таких інституцій у межах нового виду інших ЦОВВ.

2. Подвійна видова належність Українського інституту національної пам’яті створюватиме складнощі у визначенні особливостей його правового статусу та вноситиме додатковий дисбаланс у чистоту видової класифікації інших ЦОВВ (адже такий випадок, на жаль, не перший).

3. Збільшення кількості ЦОВВ зі спеціальним статусом не є доцільним, адже фактично це органи-винятки із загального підходу до побудови системи органів виконавчої влади України. Вони мають особливості призначення та звільнення керівників, особливості своєї діяльності. Їх кількість має бути мінімальною, а підстави для надання такого статусу – вагомими та аргументованими. До того ж наше законодавство не містить чітких критеріїв та підстав утворення таких органів, чим не варто зловживати на практиці.

У випадку з Українським інститутом національної пам’яті надання йому такого статусу не вбачається доцільним. Особлива важливість для нашої держави політики національної пам’яті Українського народу, що ми жодним чином не ставимо під сумнів, не є аргументом на користь наділення цього ЦОВВ спеціальним статусом.

4. Державну політику повинні формувати міністерства. Політика національної пам’яті – це кроссекторальна політика, яка має формуватися і реалізовуватися в кількох секторах державної політики: в освіті та науці, в культурі, в регіональній політиці та інших. А Український інститут національної пам’яті повинен займатися дослідженнями та реалізацією державної політики національної пам’яті.

Тобто, має місце відхід від реформи міністерств у частині розмежування повноважень між міністерствами та іншими ЦОВВ, позбавлення інших ЦОВВ невластивих їм політичних функцій.

Крім цього, зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» створили колізію норм: у разі якщо завданням ЦОВВ є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері національної пам’яті Українського народу, ЦОВВ утворюється як Український інститут національної пам’яті (абз. 6 ч. 2 ст. 17); міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші ЦОВВ виконують окремі функції з реалізації державної політики (азб. 1 ч. 2 ст. 1).