Щотижневий аналіз 15 – 21 липня 2025 року

Закон 4555 суперечить одразу кільком міжнародним договорам та національним законам

Подія

22 липня 2025 року ухвалено Закон № 4555 «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану» (проєкт Закону був зареєстрований 16.01.2025 за № 12414, і проголосований Верховною Радою 22.07.2025, далі – Закон 4555).

Як зазначено у назві акту, він вносить деякі зміни до Кримінального процесуального кодексу (КПК), а також до Закону «Про прокуратуру»:

1. Послаблення ролі САП.

Керівник САП за обсягом повноважень стає декоративною фігурою та фактично нічим не відрізняється від інших заступників Генерального прокурора. Він більше не є керівником прокуратури для прокурорів САП і не здійснює повноваження керівника органу прокуратури, передбачені КПК, у кримінальних провадженнях, підслідних НАБУ. Він більше не може визначати прокурора – процесуального керівника у конкретному кримінальному провадженні, створювати групу прокурорів, визначати старшого прокурора такої групи.

Керівник САП, як і його перший заступник та заступники, тепер не може доповнювати, змінювати або відмовлятись від апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, що внесені ними, керівниками, заступниками керівників підрозділів чи прокурорами САП, а також не має повноважень продовжувати строк досудового розслідування після повідомлення особі про підозру у вчиненні корупційного кримінального правопорушення.

Обмежуються можливості прокурорів САП укладати угоди про визнання винуватості з підозрюваним чи обвинуваченим у відповідних кримінальних провадженнях, підслідних НАБУ. Їх укладення стане практично неможливим без погодження Генеральним прокурором, якщо той цього вимагатиме.

2. Розширення повноважень Генерального прокурора.

Відповідно до змін, внесених Законом 4555, Генеральний прокурор:

– має нове виключне повноваження повідомляти про підозру керівнику Офісу Президента України та його заступникам, а також Прем’єр-міністру України, члену Кабінету Міністрів України, першому заступнику та заступнику міністра, Директору Державного бюро розслідувань, його першому заступнику та заступнику, Директору Бюро економічної безпеки України, його першому заступнику та заступнику, державному службовцю, посада якого належить до категорії «А»;

– може давати обов’язкову для виконання письмову вказівку керівнику НАБУ щодо надання йому матеріалів досудового розслідування, а після отримання доступу до цих матеріалів – повноваження доручити іншому прокурору здійснити перевірку додержання законів під час проведення досудового розслідування. Це створює небезпеку для таємниці досудового розслідування;

– доручає іншому органу досудового розслідування здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності НАБУ, «у разі неефективного досудового розслідування або за наявності об’єктивних обставин, що унеможливлюють функціонування відповідного органу досудового розслідування чи здійснення ним досудового розслідування в умовах воєнного стану»;

– відносить провадження у кримінальних правопорушеннях, передбачених статтями 369 і 369-2 КК (давання неправомірної вигоди службовій особі і зловживання впливом), вчинених топ-посадовцями, до підслідності детективів НАБУ, якщо кримінальним правопорушенням було заподіяно або могло бути заподіяно тяжкі наслідки охоронюваним законом свободам та інтересам фізичної або юридичної особи, а також державним чи суспільним інтересам (зокрема реалізації конституційних прав, свобод і обов’язків трьох і більше осіб);

– вирішує спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності НАБУ.

3. Зміна кадрових процедур в органах прокуратури

Закон 4555 змінює процедуру добору прокурорів усіх рівнів на період дії воєнного стану. Тепер фактично будь-який прокурор місцевої прокуратури або людина, яка ні дня не працювала в органах прокуратури, може бути призначена до Офісу Генерального прокурора без будь-яких конкурсних процедур. Для цього прокурору достатньо буде подати лише заяву, а особі, яка раніше не була прокурором, – документи, передбачені для кандидата на посаду прокурора, як от заява, медична довідка, сертифікат на знання державної мови, копія диплома про юридичну освіту тощо.

Нова редакція ст. 60 Закону «Про прокуратуру» після змін, внесених Законом 4555, передбачає можливість звільнити прокурора у разі, якщо він не надав згоду на призначення на вакантну або тимчасово вакантну посаду чи переведення на таку посаду до іншого органу прокуратури протягом 30 днів з дати повідомлення його про наявність вакантних посад.

Питання про звільнення прокурора з таких підстав розглядає орган, що здійснює дисциплінарне провадження. Повторна неявка прокурора на засідання, незалежно від причини такої неявки, не перешкоджає розгляду питання за його відсутності. На практиці це означатиме, що прокурору обласної прокуратури можуть запропонувати суттєво менш привабливе місце роботи, а в разі незгоди на таке переведення його буде звільнено.

4. Інші зміни

Закон 4555 вносить зміни до частини третьої статті 233: «слідчий, дізнавач, прокурор має право до постановлення ухвали слідчого судді увійти до житла чи іншого володіння особи лише у невідкладних випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей, запобіганням безпосередній загрозі їхньому здоров’ю, статевій свободі чи особистій безпеці або з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, передбачених статтями 112, 115–119, 121, 122, 124, 127, 129, 135, 136, 146, 147, 149, 152–156-1, 258, 258-1, 259 Кримінального кодексу України, або у разі необхідності невідкладного вилучення чи збереження доказів, що стосуються таких злочинів». Ідеться про деякі кримінальні правопорушення, що посягають на життя та здоров’я, волю, честь, гідність людини, її статеву свободу і статеву недоторканість, а також громадську безпеку (тероризм).

Оцінка ЦППР

Відповідно до Конституції Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, де визнається і діє принцип верховенства права.

Однією з причин затвердження Загальної декларації з прав людини стало те, що зневажання і нехтування правами людини призвели до варварських актів, які обурюють совість людства, і що створення такого світу, в якому люди будуть мати свободу слова і переконань і будуть вільні від страху і нужди, проголошено як високе прагнення людей.

Стаття 17 Європейської конвенції з прав людини передбачає, що жодне з положень цієї Конвенції не може тлумачитись як таке, що надає будь-якій державі, групі чи особі право займатися будь-якою діяльністю або вчиняти будь-яку дію, спрямовану на скасування будь-яких прав і свобод, визнаних цією Конвенцією, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж це передбачено в Конвенції.

Відповідно до ст. 6 Конвенції ООН проти корупції кожна держава-учасниця забезпечує органу або органам, які здійснюються запобігання корупції, необхідну незалежність, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, з метою надання такому органу або органам можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу.

Ефективне функціонування антикорупційних органів було однією з передумов надання Україні статусу держави-члена на вступ в ЄС, оцінкам їх діяльності присвячений окремий підрозділ Дорожньої карти щодо вступу в Євросоюз у розділі «Основи» щодо забезпечення верховенства права, про необхідність їх подальшої незалежної роботи згадується у кожному звіті Єврокомісії.

Антикорупційна стратегія на 2021–2025 роки одним з очікуваних стратегічних результатів передбачає, що гарантії інституційної та операційної незалежності Національного антикорупційного бюро України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури мають бути належно визначені та втілені на практиці.

Проте, після внесених Законом 4555 змін керівник САП позбавляється ключових процесуальних повноважень, його роль переважно зводиться до представницьких та адміністративних функцій, у процесуальному аспекті на перший план виходить Генеральний прокурор, а сама Спеціалізована антикорупційна прокуратура матиме особливий статус відокремленого структурного підрозділу прокуратури лише номінально. Усі важелі впливу щодо антикорупційних розслідувань переходять до Генерального прокурора, якого призначає Верховна Рада за поданням Президента без конкурсу, без перевірки на доброчесність, без оцінки професійних якостей.

Спрощені процедури призначення на посаду прокурора та підстави для звільнення з цієї посади, що можуть бути створені штучно, закладають можливість для розправи над прокурорами, які сумлінно й доброчесно виконують свої обов’язки. Якщо раніше політично залежним був лише Генеральний прокурор, то Закон 4555 руйнує незалежність усіх прокурорів.

Відновлюється надмірна «єдність і централізація» системи органів прокуратури, що було демонтовано у 2014 році з прийняттям нового Закону «Про прокуратуру». Після внесення у 2016 році змін до Конституції України прокуратуру виведено із так званої четвертої «контрольно-наглядової» гілки державної влади і включено до системи правосуддя. А після закріплення у преамбулі Основного Закону європейського та євроатлантичного курсу функціонування прокуратури має відповідати європейським стандартам, тобто тим самим засадам, що й судова влада – зокрема засаді незалежності (внутрішньої і зовнішньої). Зміни, внесені до КПК Законом 4555, фактично підривають ці засади, що суперечить Конституції України та євроінтеграційним зобов’язанням.

Позбавлення процесуальної незалежності прокурорів САП у поєднанні з можливістю інших прокурорів отримувати за дорученням Генерального прокурора доступ до матеріалів кримінального провадження фактично зводять нанівець саму доцільність існування спеціалізованих антикорупційних органів. Крім того, Генеральний прокурор наділений правом на власний розсуд визнавати будь-яке провадження НАБУ неефективним і передавати справу до ДБР чи Національної поліції, що зробить протидію корупції інструментом міжвідомчого протистояння та перетворить її на фікцію.

Щодо розширення підстав, які надають право до постановлення ухвали слідчого судді увійти до житла чи іншого володіння особи, то ці зміни визначають випадки, у яких гарантія недоторканості житла може бути порушена без дозволу суду, якщо ідеться про злочини, які несуть найбільшу суспільну загрозу. Але, з іншого боку, стаття 30 Конституції України гарантує недоторканість житла чи іншого володіння особи й чітко закріплює, що інший, встановлений законом, порядок проникнення, проведення в них огляду і обшуку, можливий у невідкладних випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину. Отже, Закон 4555 усупереч Конституції необґрунтовано розширює перелік невідкладних випадків, за яких представники органів досудового розслідування мають право входити до житла чи іншого володіння особи без ухвали слідчого судді.

Таким чином, Закон 4555 несе серйозну загрозу основоположним правам громадян, захисту від свавільного втручання у приватне життя, перекреслює досягнення України у сфері боротьби з корупцією, суперечить одразу кільком фундаментальним актам міжнародного та національного права, підриває основи демократії, створює додаткові можливості для уникнення відповідальності корупціонерами і ставить під сумнів подальше виконання Україною євроінтеграційних вимог та Антикорупційної стратегії.

Законопроєкт щодо відновлення проведення конкурсів на посади держслужби: швидко не буде, чи буде якісно – поки так не виглядає.

Подія

15 липня у Верховній Раді України зареєстровано урядовий законопроєкт «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів та удосконалення порядку вступу, проходження, припинення державної служби» (https://itd.rada.gov.ua/billinfo/Bills/Card/56801), внесений за підписом Прем’єр-міністра Д. Шмигаля (реєстр. № 13478). Його ухвалення у ІІІ кварталі 2025 року визначене одним з індикаторів виконання Плану для Ukraine Facility від ЄС.

Оцінка ЦППР.

Щодо процедури цікавим є той факт, що згідно з § 105  Регламенту Верховної Ради України законопроект, внесений Кабінетом Міністрів України, вважається відкликаним, якщо до його прийняття в першому читанні за основу повноваження Кабінету Міністрів України були припинені (відставка Уряду відбулась 16 липня). Такий законопроєкт знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в єдиній автоматизованій системі.

За § 121 Регламенту Уряду якщо законопроєкт не втратив актуальності, він подається у місячний строк після набуття повноважень новосформованим Кабінетом Міністрів (новий склад сформовано 17 липня).

Тому питання доцільності внесення цього урядового законопроєкту напередодні, а точніше за день до відставки Кабміну, залишається відкритим. Часу для цього було майже 5 місяців, адже лютому 2025 року НАДС як розробником проводилось громадське обговорення законопроєкту, щоправда переважна більшість пропозицій неурядового сектору ним не була врахована (звіт про це міститься в рубриці за лінком: https://nads.gov.ua/konsultaciyi-z-gromadskistyu/zviti). 

Щодо суті цей проєкт Закону передбачає низку позитивних аспектів, які частково перенесені із відкликаного Урядом з невідомих причин законопроєкту реєстр. № 6496 (зареєстрований 31.12.2021 та знаходився на розгляді Парламенту до 03.09.2024).

Такими нормами в законопроєкті є: запровадження резерву для кандидатів, які пройшли конкурс і можуть бути в подальшому упродовж року призначеними на посаду, можливість внутрішньої кар’єри для держслужбовців, переважного права для кандидатів з числа ветеранів та молоді за умов рівної професійної компетентності бути призначеними та деякі інші. Водночас, проєкт Закону містить низку суттєвих недоліків:

1) надто затягнуті строки відновлення конкурсів: на посади державної служби категорії «А» – з 1 червня 2026 року з граничним строком оголошення таких конкурсів 12 місяців; на посади державної служби категорії «Б» – з 1 липня 2026 року з граничним строком оголошення 12 місяців; на посади державної служби категорії «В» та на посади в органах місцевого самоврядування – з 1 вересня 2026 року з граничним строком 18 місяців для оголошення конкурсу;

2) продовжувана політизація складу Комісії з питань вищого корпусу державної служби (більшість, а саме 4 з 7 представників визначаються Верховною Радою, Президентом та Урядом);

3) нерівні умови для інших громадян та значна дискреція керівників на продовження проходження служби без проведення конкурсу особами, яких вони призначили без відповідних процедур під час дії воєнного стану;

4) не містить норм щодо повернення сталості проходження державної служби та обмежень свавільних звільнень.

Важливо зазначити, що станом сьогодні проєкт Закону від 15.07.2025 реєстр. № 13478  відкликано Урядом, проте залишається альтернативний законопроєкт від 16.07.2025 за реєстр. № 13478-1 (н.д. О. Корнієнко, В. Безгін), тотожний за змістом, окрім одного уточнення про відповідний досвід для членства в Комісії вищого корпусу (зниження до 5 років від запропонованих 10).

Водночас, за правилом, визначеним § 110 Регламенту, Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти одночасно з основним законопроектом. Тобто основного законопроєкту, внесеного в установленому порядку, все ж доведеться зачекати знову за умов дотримання такого правила.

При цьому, якщо новий Уряд подаватиме новий законопроєкт, бажаною була б зміна наявних і поява нових положень, що відповідали б очікуванням громадян України як мінімум у частині більш реалістичних строків відновлення конкурсів і припинення звільнень за формальними причинами, що є серед аспектів, на які Європейська Комісія звертала увагу у своєму Звіті раніше.

Інакше такі суттєві недоліки можна виправити лише в процесі підготовки законопроєкту до другого читання за умов відкритості цього процесу для неурядових інститутів, а не знову ввімкнення так званого «турборежиму» щоб формально виконати індикатор Плану для Ukraine Facility, як це було із законопроєктом щодо єдиних підходів в оплаті праці (реєстр. № 8222), що в результаті містив численні винятки для низки державних органів.

Незалежність НАБУ і САП відновлюються, але…

Подія

Після набрання чинності Законом № 4555 «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану», який суттєво послабив незалежність спеціалізованих антикорупційних органів та розширив повноваження Генерального прокурора, тисячі людей по всій Україні вийшли на мітинги з вимогою повернути незалежність НАБУ і САП.

24 липня народні депутати і Президент зареєстрували у Верховній Раді три законопроєкти: №№ 13531, 13531-1, 13533. По суті, вони спрямовані на відновлення статусу-кво антикорупційного бюро й антикорупційної прокуратури. 

Оцінка ЦППР

Депутатські законопроєкти №№ 13531 і 13531-1 є майже ідентичними й пропонують повернення до редакцій Кримінального процесуального кодексу (КПК) та Закону «Про прокуратуру», що були чинними до ухвалення Закону 4555. Єдина відмінність полягає у тому, що № 13531-1 пропонує положення, відповідно до якого працівники НАБУ зобов’язані пройти атестацію в порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України. У разі відмови від проходження цієї процедури або її непроходження такий працівник звільняється. Доцільність і мета її проведення ad hoc лишається незрозумілою, адже у НАБУ діє Управління внутрішнього контролю, яке, зокрема, уповноважене проводити службові розслідування, моніторинг способу життя працівників НАБУ, а також перевіряти обставини, пов’язані з порушенням ними стандартів та принципів етичної поведінки.

Президентський законопроєкт 13533 хоча й повертає незалежність НАБУ і САП, але залишає широкі повноваження Генерального прокурора: надавати обов’язкову для виконання письмову вказівку керівнику будь-якого органу досудового розслідування, щоб отримати матеріали кримінального провадження, зокрема й від Бюро економічної безпеки (БЕБ). Якщо керівник органу досудового розслідування або слідчий не виконає вказівку прокурора, то це дає підстави для передання провадження іншому органу. Щоправда, це правило не поширюється на НАБУ. Це повноваження впроваджує (а по суті відновлює з пострадянських часів) наглядову функцію Генерального прокурора за будь-якими кримінальними провадженнями, посилює централізацію в органах прокуратури.

Також Президент пропонує, щоб спори про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності БЕБ, вирішував Генеральний прокурор (особа, яка виконує його обов’язки). Ця норма може бути дещо збалансована у випадку призначення незалежного очільника БЕБ.

Крім того, у разі ухвалення законопроєкту 13533, у Законі «Про прокуратуру» можуть залишитися спрощені процедури призначення на посаду прокурора на час дії воєнного стану, а також можливість звільнити прокурора у разі, якщо він не надав згоду на призначення на вакантну або тимчасово вакантну посаду чи переведення на таку посаду до іншого органу прокуратури протягом 30 днів з дати повідомлення його про наявність вакантних посад. Ми вже вказували на недоліки цих положень, вони створюють умови для наповнення органів прокуратури менш професійними, але більш лояльними до влади прокурорами і не виключають корупційну складову.

Втім, варто наголосити, що вони матимуть негативний вплив як на органи прокуратури загалом, так і на САП, оскільки спрощені процедури призначення на посади (без досвіду роботи та конкурсів) та підстави для звільнення, які по суті є інструментом тиску на прокурорів, поширюватимуться і на антикорупційний підрозділ. 

Як ми зазначали раніше, сумарні зміни до Закону «Про прокуратуру», впроваджені Законом № 4555, фактично закріпили ручне управління прокуратурою, послабили незалежність прокурорів, частково знівелювали результат реформи прокуратури, якого вдалося досягти.

Також у президентському законопроєкті є положення, які пропонують проведення поліграфологічних досліджень працівників НАБУ, САП, БЕБ, Офісу Генпрокурора, Державного бюро розслідування, Нацполу, які мають допуск до державної таємниці, на предмет зв’язку з державою-агресором. Така процедура має низку недоліків, зокрема – не є науково доведеною і може порушувати право на повагу до гідності, яке передбачає неможливість проведення медичних, наукових чи будь-яких інших дослідів щодо людини без її вільної згоди (ч. 3 ст. 28 Конституції України).

Сумнівною видається і пропозиція Президента заборонити усім працівникам НАБУ виїжджати за кордон, крім випадків службових відряджень. Наразі це обмеження поширюється лише на працівників, які заброньовані на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади. Це може створити умови для додаткового контролю над працівниками антикорупційного органу та ускладнити їх роботу в межах міжнародної правової допомоги, а також порушити їх права, наприклад, у випадках необхідності отримання лікування за кордоном. 

Законопроєкти №№ 13531, 13531-1, 13533 пропонують виключити з КПК додаткову підставу для несанкціонованих обшуків, яка суперечила Конституції та надавала можливість прокурорам, дізнавачам і слідчим невідкладно вилучати докази у приміщеннях без ухвали суду. Однак це положення як у первинній редакції, так і в редакціях, пропонованих законопроєктами, потребує коректив, оскільки Конституцією передбачено, що гарантія недоторканності житла без ухвали суду може бути порушена лише у невідкладних випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину. Але КПК замість терміну «злочин» послуговується терміном «кримінальне правопорушення», який охоплює також кримінальні проступки (найменш тяжкі кримінальні правопорушення).

Таким чином, усі три законопроєкти, безперечно, сприятимуть відновленню незалежності НАБУ і САП, проте законопроєкти 13531-1 та 13533 потребують доопрацювання, особливо законопроєкт 13533 в частині положень, що можуть використовуватися як інструменти тиску на інші органи досудового розслідування та прокурорів. З огляду на це, очевидно, до них будуть зауваження, наявність яких виключає можливість прийняття законопроєкту в один день за основу і в цілому (ч. 4 ст. 102 і ч. 2 ст. 114 Регламенту Верховної Ради України). Відповідно, перевагу слід надати законопроєкту 13531.