Висновок щодо відповідності Конституції України та євроінтеграційному курсу України проєкту Закону «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” (щодо порядку направлення у відрядження суддів для здійснення правосуддя у Верховному Суді та уточнення повноважень Верховного Суду)» (реєстр. №9323)

Юлія Кириченко, Роман Смалюк

1. Даний висновок присвячений аналізу відповідності проєкту Закону «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” (щодо порядку направлення у відрядження суддів для здійснення правосуддя у Верховному Суді та уточнення повноважень Верховного Суду)» (реєстр. №9323) положенням Конституції України (конституційності).

• Законопроєкт був переданий на розгляд Комітету 26 травня 2023 року та наданий для ознайомлення 29 травня 2023 року.

2. Законопроєкт передбачає внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в частині способу формування персонального складу Верховного Суду, шляхом запровадження «спеціальної процедури відрядження судді для здійснення правосуддя у Верховному Суді». За цією процедурою, Верховний Суд формуватиметься за таким механізмом:

(1) прийняття з’їздом суддів рішення про відрядження судді (тобто, адвокати та науковці суддями Верховного Суду стати не зможуть – прим. ЦППР) для здійснення правосуддя у Верховному Суді;

(2) проведення ВККС конкурсу (за процедурою кваліфікаційного оцінювання) з-поміж суддів щодо яких прийняте рішення про відрядження та внесення рекомендації ВРП;

(3) розгляд рекомендації та внесення ВРП подання Президентові про затвердження рішення з’їзду суддів та відрядження судді для здійснення правосуддя у Верховному Суді;

(4) затвердження Президентом рішення з’їзду суддів про відрядження.

Суддя відряджається до Верховного Суду на п’ять років, з можливістю «перевідрядження», але не більше двох строків поспіль.

Згідно з п. 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Законопроєкту № 9323 чинний склад Верховного Суду здійснює свої повноваження протягом року, після чого звільняється за несумісництвом. Після припинення повноважень судді Верховного Суду за особою зберігається статус судді того суду, в якому вона обіймала посаду судді до призначення, а у разі реорганізації такого суду, особа призначається на вакантну посаду судді обраного нею апеляційного суду поза конкурсом. Крім того, запропоновано надати Верховному Суду повноваження звертатися до суб’єктів законодавчої ініціативи із проєктами законів щодо унормувань сталої судової практики.

3. Дослідивши положення Законопроєкту № 9323 на предмет відповідності Конституції України, експерти Центру політико-правових реформ вважають за доцільне викласти такі міркування.

Щодо процедури спеціального відрядження судді для здійснення правосуддя у Верховному Суді

3.1. Одним із ключових суб’єктів, від якого залежатиме кінцеве рішення щодо персонального складу Верховного Суду, в Законопроєкті № 9323 визначено Президента, який затверджує рішення з’їзду суддів України про відрядження судді для здійснення правосуддя у Верховному Суді.

Згідно з усталеною позицією Конституційного Суду України, перелік повноважень Президента, визначений в Конституції України, є вичерпним і не може бути розширений законами або іншими нормативно-правовими актами (пп.2.2 п.2 Рішення від 28 серпня 2020 року №9-р/2020, пп.2.3 п.2 Рішення від 16 вересня 2020 року №11-р/2020). Тобто, наділення Президента повноваженнями не передбаченими безпосередньо Конституцією України, а саме – затверджувати рішення з’їзду суддів України про відрядження судді, згідно з позиціями Конституційного Суду України суперечить ч.4 ст.5, ст.6, ч.2 ст.8, ч.2 ст.19, п.31 ч.1 ст.106 Конституції України.

Також слід відзначити, що в законопроєкті не визначено (1) форму такого «затвердження» (указ, розпорядження, подання, підпис), (2) строк, протягом якого Президент повинен розглянути подання ВРП, (3) юридичні наслідки вказаного подання для Президента (зокрема, чи може Президент відмовити у задоволенні подання або повернути його без розгляду), що породжує правову невизначеність та створює ризики для незалежності найвищого суду у системі судоустрою України.

3.2. Законопроєкт №9323 пропонує доповнити ст.38 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» новою частиною, яка передбачає, що суддя Верховного Суду є суддею зі спеціальним статусом, який перебуває у тимчасовому відрядженні. Проте, Конституція України не передбачає жодного розмежування правового статусу суддів в залежності від місцезнаходження, спеціалізації чи інстанції суду. В п.3.2 Рішення від 4 грудня 2018 року №11-р/2018 Конституційний Суд зазначив, що Конституція України закріплює однаковий юридичний статус суддів, який обумовлений, зокрема, наявністю єдиного порядку набуття статусу судді, сукупністю прав та обов’язків судді, єдністю юридичних гарантій, які надають суддям можливість бути неупередженими, об’єктивними, безсторонніми та незалежними.

Водночас, для формування персонального складу Верховного Суду, законопроєктом пропонується особлива процедура, яка повністю відмінна від порядку зайняття посади судді, який визначений в Конституції України та законах.

3.3. Запропоноване періодичне (щоп’ять років) «відрядження» суддів до Верховного Суду породжує істотні ризики погіршення гарантованого ст.55 Конституції України права на доступ до правосуддя. У випадку прийняття Законопроєкту №9323, через рік після набуття ним чинності, будуть звільнені/припиняться повноваження всіх діючих суддів Верховного Суду, а отже і зупиниться розгляд ними справ. В подальшому, якщо вдасться сформувати новий склад Верховного Суду, розгляд всіх справ почнеться спочатку, що негативно вплине на строки судового провадження. Оскільки нові судді будуть відряджені приблизно в один і той же час, через п’ять років діяльність найвищого суду у системі судоустрою знову опиниться під загрозою повного зупинення.

Враховуючи викладене вище, запропонована Законопроєктом №9323 процедура формування персонального складу Верховного Суду шляхом тимчасового відрядження суддів суперечить ч.4 ст.5, ст.6, ч.2 ст.8, ч.2 ст.19, п.31 ч.1 ст.106, ч.1, 2 ст.126 Конституції України та створює загрози погіршення доступу до правосуддя.

Щодо звільнення (припинення повноважень) чинного складу Верховного Суду

3.4. Частина 5 ст.126 Конституції України визначає, що суддя обіймає посаду безстроково. В п.3.2 рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року №4-р/2020 міститься згадка про додаток до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки від 17 листопада 2010 № (2010) 12,  п.49, 52 якого передбачено, що забезпечення терміну перебування на посаді та незмінюваності суддів – ключові елементи принципу їх незалежності; відповідно судді повинні мати гарантований термін перебування на посаді до часу обов’язкового виходу у відставку, якщо такий існує; суддя не може отримати нове призначення або бути переведеним на іншу судову посаду без його згоди, крім випадків, коли щодо нього застосовуються дисциплінарні санкції або здійснюється реформування в організації судової системи.

Виходячи з системного тлумачення положень Конституції України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів», на думку експертів Центру політико-правових реформ, складовими елементами поняття «посада судді» є статус судді та суд, в якому такий суддя здійснює правосуддя (тобто, займає посаду). В правозастосовчій практиці за часи Незалежності України не було жодного випадку, коли особа була призначена на посаду судді без зазначення суду, в якому вона має здійснювати правосуддя.

Таким чином, Конституція України, як важливу складову гарантії незалежності судді, визначає безстроковість як статусу судді, так і зайняття ним посади в конкретно визначеному суді (гарантія незмінюваності), в який він був обраний/призначений для здійснення правосуддя.

Слід відзначити, що виходячи зі змісту п.5 ч.6 ст.126 Конституції України, суддя не за власною ініціативою може бути переведений до іншого суду лише у випадках ліквідації чи реорганізації суду, в якому обіймає посаду. Крім того, без згоди, суддя може бути переведений до іншого суду у порядку дисциплінарного стягнення (ч.2 ст.53 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), що відповідає європейським стандартам.

Законопроєкт №9323 не передбачає реорганізацію/ліквідацію Верховного Суду, для якої встановлений особливий порядок законотворчого процесу (виключно законом, проект якого вносить до Верховної Ради Президент після консультацій з ВРП,  ). Також Верховна Рада України не має повноважень притягувати суддів до дисциплінарної відповідальності або приймати рішення про їх переведення. Водночас, п.2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Законопроєкту №9323 по суті встановлює примусове переведення діючих суддів Верховного Суду до тих судів, в яких вони обіймали посади до призначення, що суперечить таким складовим конституційної гарантії незалежності суддів як безстроковість перебування на посаді та незмінюваність (ч.5 ст.126 Конституції України, ст.53 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

3.5. Згаданий п.2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» передбачає, що особа, призначена на посаду судді Верховного Суду до набрання чинності цим Законом, після спливу одного року, звільняється за несумісництвом. В наступному реченні цього ж пункту, вказано що повноваження такої особи як судді Верховного Суду припиняються і за нею зберігається статус судді того суду, в якому вона обіймала посаду до призначення.

По-перше, Конституція України розмежовує та встановлює вичерпний перелік підстав для звільнення судді (ч.6 ст.126) та припинення його повноважень (ч.7 ст.126). За своєю суттю це різні правові інститути, з різними механізмами реалізації. Зокрема, звільнення судді з посади відбувається шляхом прийняття рішення ВРП (п.4 ч.1 ст.131 Конституції України), а припинення повноважень – у зв’язку з настанням відповідного факту, визначеного в ч.7 ст.126 Конституції України та не вимагає прийняття окремого рішення ВРП.

По-друге, Конституція України не передбачає можливість звільнення/припинення повноважень судді виключно як судді конкретного суду із збереженням правового статусу судді. Як обґрунтовувалося в п.4.4 цього висновку, статус судді та посада, яку він займає в конкретному суді, в якому здійснює правосуддя, є нерозривними складовими суддівської посади.

По-третє, встановлення факту порушення суддею вимог щодо несумісності та ухвалення відповідного рішення (звільнення судді «за несумісництвом» як зазначено у згаданому п.2) є виключним повноваженням ВРП (п.2 ч.6 ст.126, п.2, 4 ч.1 ст.131 Конституції України), тобто Парламент не може законом ні встановлювати цей факт, ні приймати рішення про звільнення. Виходячи зі змісту запропонованих змін, йдеться про порушення вимог щодо несумісності, оскільки Законопроєкт №9323 передбачає доповнення ст.54 «Вимоги щодо несумісності» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» новою частиною щодо строкового характеру здійснення правосуддя суддею у Верховному Суді.

По-четверте, законопроєкт не враховує, що за результатами двох конкурсів (2017 та 2019 років) до складу Верховного Суду були призначені особи, які на момент призначення не були суддями. Зокрема, за даними звіту «Верховний Суд у цифрах і фактах за 2019 рік» (с.8) зі 192 суддів Верховного Суду понад 50 суддів – професіонали не з суддівського середовища (35 науковців, 13 адвокатів та 4 особи, що мають сукупний стаж). Тобто, для них передбачений в законопроєкті механізм буде означати «повне» звільнення з посади судді. При цьому, конституційні та правові підстави для такого звільнення відсутні, що є істотним втручанням у суддівську незалежність.

Враховуючи викладене вище, запропоноване Законопроєктом №9323 звільнення/припинення повноважень діючих суддів Верховного Суду з наступним поверненням частини з них до судів, де вони на момент призначення здійснювали правосуддя, а частини – з «повним» звільненням, становить дискримінацію за професійною ознакою та суперечить ч.5, п.2 ч.6, ч.7 ст.126, п.2, 4 ч.1 ст.131 Конституції України та породжує істотні ризики для незалежності суддів.

4. Дослідивши положення Законопроєкту №9323 на предмет відповідності євроінтеграційному курсу України експерти Центру політико-правових реформ вважають доцільним викласти такі міркування.

В контексті аналізу за цим критерієм, слід звернути увагу на позиції, висловлені Венеційською комісією у справі щодо спроби у 2019 році зменшити законом вдвічі штатну чисельність суддів Верховного Суду.

У висновку від 9 грудня 2019 року №969/2019 Венеційська комісія відзначила, що:

• незмінність суддів та безпека їх перебування на посаді є найважливішим елементом незалежності суддів. Судді повинні призначатися на постійній основі до виходу на пенсію. … Не існує нічого більш небезпечного для незалежності суддів, ніж створення враження в суддів та широкої громадськості, що новообрані політичні органи держави матимуть повноваження вирішувати, чи залишати суддів на їх посадах, чи ні (п. 36);
• переведення проти волі судді може бути дозволеним лише у виняткових випадках. Незмінюваність суддів також гарантується статтею 126 Конституції України, яка дозволяє переведення судді до іншого суду лише у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому суддя обіймає посаду. Винятками з цього принципу може бути лише «реформа організації судової системи» (п.38);
• Верховний Суд всебічно реформувався на основі законодавства, прийнятого попередньою Верховною Радою. Повторення цього після виборів надсилає повідомлення як суддям, так і широкій громадськості, що від волі відповідної більшості в парламенті залежить те, чи можуть судді вищого суду залишатися на посаді чи ні. Це є очевидною загрозою для їх незалежності та ролі судової влади у світлі статті 6 ЄКПЛ (п.83).

Крім того, в п. 41, 52 висновку Венеційська комісія відзначила, що існуюча модель відбору суддів Верховного Суду в Україні відповідає європейським стандартам добору судді.

У п. 57 спільного висновку від 9 жовтня 2020 року №999/2020 Венеційської комісії і Генерального директорату з прав людини і верховенства права Ради Європи щодо законопроєкту №3711 було вчергове наголошено, що відповідно до європейських стандартів скорочення кількості суддів Верховного Суду в будь-якому випадку не може призвести до припинення строку повноважень діючих суддів Верховного Суду за винятком тих випадків, коли існує підстава для дострокового припинення, яка відповідає Конституції. Для будь-якої реорганізації Верховного Суду необхідно дотримуватись основних принципів, що стосуються незмінюваності суддів.

Тобто, Венеційська комісія послідовно відстоює позицію щодо необхідності забезпечення принципу незмінюваності, як однієї з важливих гарантій незалежності суддів. Як зазначалося вище, запропоновані законопроєктом зміни цей принцип порушують.

Враховуючи викладене вище, Законопроєкт №9323:

– викликає сумніви щодо його відповідності Конституції України, зокрема ч.4 ст.5, ст.6, ч.2 ст.8, ч.2 ст.19, п.31 ч.1 ст.106, ч.1, 2, 5, п.2 ч.6, ч.7 ст.126, п.2, 4 ч.1 ст.131 Конституції України, створює ризики погіршення доступу до правосуддя та породжує істотні загрози для незалежності судової гілки влади.

– не відповідає рекомендаціям та позиціям Венеційської комісії, які викладені у висновках від 9 грудня 2019 року №969/2019 та 9 жовтня 2020 року №999/2020.