Висновок Центру політико-правових реформ щодо законопроєкту № 9081 «Про внесення змін до деяких законів України (щодо обмеження участі осіб, пов’язаних з політичними партіями, діяльність яких заборонена, в управлінні державою)»

+1

Юлія Кириченко, Андрій Магера, Ольга Івасюк

Законопроєкт № 9081 (далі — законопроєкт) спрямований на створення законодавчого регулювання щодо позбавлення права бути кандитатом на виборах особи, яка була обрана народним депутатом України, депутатом місцевої ради або сільським, селищним, міським головою від політичної партії, діяльність якої заборонена. Строк дії для позбавлення пасивного виборчого права передбачено у 10 років після припинення чинного воєнного стану в Україні та поширюється на усі види загальнонаціональних та місцевих виборів, окрім виборів Президента України. Крім того, законопроєктом розширено перелік документів для реєстрації кандидата на виборах, а також закріплено додаткову підставу відмови в реєстрації чи її скасування у разі встановлення факту обрання відповідного кандидата в минулому від політичної партії, діяльність якої заборонена.

За результатами аналізу, слід звернути увагу на наступні зауваження та застереження.

Частини друга та третя статті 76 Конституції України містить вичерпний перелік вимог до кандидатів у народні депутати України, який не може бути розширено законами України. Зміна конституційних вимог може бути здійснена лише у порядку, встановленому Розділом ХІІІ Основного Закону.

Разом з тим, Конституція України безпосередньо не передбачає вимог для балотування кандидатів на місцевих виборах. Зазначене питання віднесене до відання законодавця. Видається обґрунтованим, що встановлені в статті 71 Конституції України принципи загального, рівного, прямого, вільного виборчого права та таємного голосування є спільними для всіх типів виборів, в тому числі для місцевих виборів. Відтак, вбачається, що умови реалізації гарантованого частиною першою статті 38 Конституції України права громадянина бути обраним до представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування базуються на однакових принципах.

Окремо варто відзначити, що не всі депутати місцевих рад обиралися за пропорційною виборчою системою, а в самих місцевих радах депутати входили не до фракцій політичних партій, а до фракцій місцевих організацій політичних партій. Особливості реалізації громадянином пасивного виборчого права на місцевих виборах мають випливати з питань забезпечення національної безпеки, а саме ризику ймовірного вчинення правопорушень проти її основ. Також ці особливості мають обґрунтовано обумовлюватися специфікою правової природи місцевого самоврядування та відповідати принципу юридичної визначеності.

Звертаючи увагу на міжнародні виборчі стандарти, відповідно до Керівних принципів щодо виборів (CDL-AD (2002)023rev), ухвалених Венеційською комісією, підстави позбавлення права бути обраним на відміну від права голосу можуть бути більш суворими, адже йдеться про обіймання публічної посади, тож заборона її обіймати особам, діяльність котрих на ній могла б зашкодити вагомішим інтересам суспільства, може виявитися цілком законною. Однак, такі обмеження пасивного виборчого права мають бути передбачені в законі, відповідати загальноправовим принципам та здійснюватися на правових і, зокрема, конституційних засадах.

Європейський суд з прав людини, розглядаючи справи, що стосуються обмеження пасивного виборчого права, оцінює конкретний оспорюваний захід, виходячи з легітимності поставленої мети та співмірності (пропорційності) засобів, які використовуються для її досягнення (справа Podkolzina v. Latvia). При визначенні пропорційності заходу, що обмежує здійснення прав, гарантованих статтею 3 Протоколу № 1, враховується історично-політичний контекст держави, що обумовило застосовуваність обмежувального заходу на противагу загрозі для демократії, молодого демократичного порядку, тощо (справи Herri Batasuna and Batasuna v. Spain, Ždanoka v. Latvia). Важливу роль також відіграє наявність часового обмеження заходу та можливості його перегляду (справа Paksas v. Lithuania). 

Тим не менш, співмірність запропонованого законопроєктом обмеження пасивного виборчого права легітимній меті, а саме забезпеченню національної безпеки, підлягає критичній оцінці та пошуку альтернативних, менш обтяжливих заходів для її досягнення. Невиправданим видається занадто широке коло субʼєктів, до яких мають застосовуватись положення законопроєкту. За таких обставин будь-яке обмеження виборчих прав повинно здійснюватися на основі індивідуального підходу, з урахуванням фактичної поведінки окремої особи. Необхідність такого підходу в кожному конкретному випадку у подальшому з плином часу стає все більш важливим (справа Ādamsons V. Latvia). 

Як зазначив Європейський суд з прав людини у справі Etxeberria and Others v. Spain розпуск політичних партій був би безглуздим, якби вони могли продовжувати де-факто свою діяльність через бувших членів чи виборчі об’єднання. Натомість можна виокремити альтернативні засоби досягнення легітимної цілі, поставленої законопроєктом. Відтак, Розділом І Особливої частини Кримінального кодексу України передбачено склади кримінальних правопорушень проти основ національної безпеки України. Видається цілком обґрунтованим обмежити пасивне виборче право осіб, які були засуджені за будь-яке кримінальне правопорушення, передбачене Розділом І Особливої частини Кримінального кодексу України «Злочини проти основ національної безпеки України». Разом з тим, обмеження пасивного виборчого права може виступати одним з видів додаткового покарання за кримінальні правопорушення. Також варіантом є введення ще додаткового кримінального покарання у вигляді заборони бути засновниками (членами) нових політичних партій протягом певного періоду.

Питання реалізації окремими особами пасивного виборчого права і забезпечення національної безпеки, співвідносяться між собою в контексті вчинення дій чи бездіяльності, що становлять відповідні склади кримінальних правопорушень проти основ національної безпеки України. 

Додатковим заходом також може бути зобовʼязання подавати для реєстрації у кандидати заяву про членство особи у забороненій партії у минулому, балотування від такої партії чи обрання від неї на загальнонаціональних або місцевих виборах. Відповідна інформація має міститись на інформаційних плакатах (інформаційних буклетах) кандидатів, розміщених у приміщенні для голосування, для ознайомлення виборців. 

Доцільним є зазначення такої інформації і в агітаційних матеріалах. Субʼєктів виборчого процесу (політичну партію, місцеву організацію політичної партії та кандидата) можливо зобовʼязати робити примітки в агітаційних матеріалах про особу-кандидата, яка у минулому була членом забороненої партії чи балотувалась/була обрана від неї, якщо такі матеріали містять фото, зображення чи інформацію про такого кандидата.

Як наслідок, такі заходи не обмежують пасивне виборче право, однак заподіюють значні репутаційні ризики, зменшуючи шанси отримання голосів. Широке інформування суспільства прямо чи опосередковано сприяє досягненню легітимної мети –  забезпечення національної безпеки держави. 

Разом з тим, аналізований законопроєкт обмежує пасивне виборче право лише тих осіб, що були обраними від заборонених партій, не беручи до уваги їх членів та осіб, які були кандидатами на виборах від таких партій. Даний підхід є дискусійним з огляду на те, що всі вищезазначені субʼєкти можуть нести загрозу для забезпечення національної безпеки, будучи прихильниками відповідної політичної сили. 

Загальний висновок: Центр не підтримує ухвалення законодавчих змін, запропонованих аналізованим законопроєктом № 9081, як таких, що містять ознаки неконституційності, зокрема, не відповідають частинам другій та третій статті 76 Конституції України, а також не відповідають євроінтеграційному курсу України.

Висновок підготовлений експертами Центру політико-правових реформ Юлією Кириченко, Ольгою Івасюк та Андрієм Магерою.   

Цей матеріал став можливими завдяки щедрій підтримці американського народу через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Зміст матеріалу не обов’язково відображає погляди USAID чи уряду Сполучених Штатів. Видання матеріалу здійснене в рамках Програми USAID «РАДА: наступне покоління», яка є п’ятирічною ініціативою (2021-2026), що впроваджується ГО «Інтерньюз-Україна».