Щотижневий аналіз 06 – 12 травня 2025 року

Закон про Військового омбудсмана і права військовослужбовців

Подія

8 травня у Верховній Раді зареєстровано ініційовані Президентом України законопроєкти № 13266 «Про Військового омбудсмана» (далі – проєкт Закону-1) і № 13267 «Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо діяльності Військового омбудсмана» (далі – проєкт Закону-2).

Ними запропоновано визначити правовий статус Військового омбудсмана, його завдання та організаційні засади діяльності. Передбачено, що Військовий омбудсман – посадова особа, через яку Президент України відповідно до статті 106 Конституції України та статей 4 і 5 Закону України «Про національну безпеку України» здійснюватиме демократичний цивільний контроль за сектором безпеки та оборони з питань забезпечення дотримання органами військового управління та військовим командуванням прав військовослужбовців.

Оцінка ЦППР

Насамперед слід звернути увагу на ризик неконституційності проєкту Закону-1. Адже повноваження Президента України, зокрема і з кадрових питань, вичерпно визначені Конституцією України (на що неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України) і серед них немає повноваження призначати і звільняти Військового омбудсмана.

Терміновість потреби визначити завдання Військового омбудсмана, його повноваження та інструменти їх реалізації в умовах воєнного стану вказує на те, що менш ризиковано у правовому контексті і більш ефективно це можна було б зробити без прийняття спеціального Закону, а шляхом детального визначення статусу, завдань, обов’язків Уповноваженого Президента України з питань захисту прав військовослужбовців та членів їх сімей і способів їх виконання у відповідному Положенні, що затверджується Указом Президента України. 

Іншим способом посилення захисту прав і свобод військовослужбовців може бути визначення інституту Військового омбудсмана як частини вже діючого ефективного механізму, а саме в Законі “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” – як одного із представників Уповноваженого, можливо, з певними особливими галузевими повноваженнями.

Згідно із проєктом Закону-1, діяльність Військового омбудсмана щодо захисту прав військовослужбовців доповнюватиме існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина. Тобто, військовослужбовці можуть і надалі звертатися для захисту своїх прав, свобод і законних інтересів до суду, інших відповідних державних органів та інших суб’єктів, зокрема в порядку, передбаченому Цивільним процесуальним, Кримінальним процесуальними кодексами, Кодексом адміністративного судочинства України, Законом «Про звернення громадян» та Дисциплінарним статутом Збройних Сил України (далі – ДСЗСУ).

Основними завданнями Військового омбудсмана є:

• здійснення демократичного цивільного контролю з питань забезпечення дотримання органами військового управління та військовим командуванням прав військовослужбовців;
• виявлення причин та умов, що призводять до порушення прав військовослужбовців, і напрацювання пропозицій щодо мінімізації та усунення цих причин і умов;
• складання відповідних аналітичних висновків та рекомендацій.

Результати виконання другого і третього із зазначених завдань можуть бути отримані лише у відносно віддаленій перспективі. Для виконання ж першого – щодо здійснення демократичного цивільного контролю, пропонується надати Військовому омбудсману повноваження щодо розгляду скарг (розділ IV) і проведення перевірок (розділ V проєкту Закону-1). Ці активності за певних умов могли би реально допомогти військовослужбовцям у відстоюванні їхніх прав.

Проте, на заваді виконанню цього завдання можуть стати такі проблеми.

1. Згідно з пунктами 110-111 ДСЗСУ військовослужбовці мають право надсилати скарги до посадових осіб, органів військового управління, органів управління Служби правопорядку, органів, які проводять досудове слідство, та інших державних органів у разі:

• прийняття незаконних рішень, дій (бездіяльності) стосовно них командирами (начальниками) або іншими військовослужбовцями, порушення їх прав, законних інтересів та свобод;
• незаконного покладення на них обов’язків, незаконного притягнення до відповідальності.

Скарга з інших питань службової діяльності подається безпосередньому командирові (начальникові) тієї особи, дії якої він оскаржує, а в разі, якщо особа, яка подає скаргу, не знає, з чиєї вини порушено її права, – в порядку підпорядкованості.

Таким чином, проєктом Закону-1 недостатньо чітко визначено, в яких саме випадках військовослужбовцям слід звертатися зі скаргою в порядку, передбаченому цим Законом, а в яких – в порядку, передбаченому ДСЗСУ. Або, якщо сформулювати питання інакше, порушення яких саме прав військовослужбовців є підставами для призначення перевірок в розумінні ч. 2 ст. 15 проєкту Закону-1.

Тому, можливо, в усіх положеннях проєкту Закону-1 слід акцентувати на порушенні виключно тих прав, свобод і законних інтересів військовослужбовців, які допущені стосовно них їхніми прямими командирами (начальниками), коли оскарження в порядку, передбаченому ДСЗСУ, є очевидно безглуздим.

Відповідно, у п. 110 ДСЗСУ слід визначити, що скарга військовослужбовцем не подається в порядку, передбаченому цим Статутом, коли її змістом є оскарження дії (бездіяльності) чи рішення його прямого командира (начальника), якщо є обґрунтовані підстави вважати, що об’єктивне чи неупереджене вирішення цієї скарги іншим командиром (начальником) в порядку підпорядкованості є неможливим. У цих випадках військовослужбовцю слід подавати скаргу Військовому омбудсмену, до суду або заяву органу правопорядку чи прокурору.

2. Згідно зі ст. 13 проєкту Закону-1, на розгляд скарг, поданих до Військового омбудсмана, вимоги Закону України «Про звернення громадян» не поширюються. Водночас Законом України «Про адміністративну процедуру» передбачено (ст. 1), що його дія не поширюється на відносини, що виникають під час військової служби.

Проте, на жаль, проєктом Закону-1 не пропонується визначити:

• строк подання скарги та наслідки його порушення;
• права особи при розгляді її скарги і чого саме може вимагати особа у своїй скарзі;
• порядок реєстрації скарги і порядку її проходження;
• обов’язки Військового омбудсмана та уповноважених ним осіб при розгляді скарги;
• відшкодування збитків у зв’язку з порушенням вимог Закону при розгляді скарги,
• інші питання (за аналогією), які детально визначаються у статтях 16-19, 25 Закону України «Про звернення громадян» і статтях 78-85 Закону України «Про адміністративну процедуру».

3. Проєктом Закону-1 передбачено, що діяльність Військового омбудсмана, зокрема і щодо розгляду скарг, не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.

Але не визначено (крім випадків, коли вимоги скарги є предметом судового провадження), як саме Військовому омбудсману необхідно приймати рішення за скаргами у тих випадках, коли військовослужбовець звертатиметься для захисту свого порушеного права одночасно в порядку, передбаченому, наприклад, і ДСЗСУ, і цим Законом, й іншими актами законодавства.

4. Відповідно до проєкту Закону-1 процедура розгляду скарги, проведення перевірки по ній, підготовка висновку і його розгляд командиром можуть тривати чотири місяці (10 робочих днів розгляд скарги + 60 робочих днів проведення перевірки + 30 робочих днів розгляд висновку) або й більше, з урахуванням вихідних днів та часу пересилання документів.

Тому очевидно, що просто «наявність обґрунтованих підстав» (ч. 1 ст. 16), як і «обґрунтоване клопотання» (ч. 4 ст. 18), є недостатніми для продовження відповідного строку. У проєкті Закону-1 мають бути визначені конкретні обставини, за яких відповідні строки може бути продовжено, а також випадки, в яких ці строки повинні бути скороченими.

Особливо надто тривалим зазначений загальний строк видається у порівнянні зі строком розслідування у кримінальних провадженнях (у разі повідомлення особі про підозру у вчиненні кримінального проступку – 72 години, а у випадках, якщо підозрюваний не визнає вину або необхідно провести додаткові слідчі (розшукові) дії, – 20 діб, у разі повідомлення особі про підозру у вчиненні злочину – 2 місяці).

5. У ч. 4 ст. 14 проєкту Закону-1 визначено, що у разі виявлення у скарзі ознак кримінального правопорушення про це повідомляються відповідні правоохоронні органи. Проте, це не означає, що особу, яка ймовірно вчинила вказане кримінальне правопорушення, не може бути притягнуто і до дисциплінарної відповідальності, оскільки остання, відповідно до ст. 61 Конституції України, не виключає кримінальну, і навпаки. Тому слід прибрати двозначність: з проєкту прямо не випливає, що повідомлення правоохоронних органів відбувається паралельно з розглядом скарги і, за потреби, проведенням перевірки.

6. Згідно із ст. 21 проєкту Закону-1 щорічний звіт Військового омбудсмана повинен містити, зокрема, дані щодо наданих роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги. Проте, статтями проєкту, які визначають повноваження Військового омбудсмана, не передбачено надання ним таких роз’яснень і допомоги. Більше того, згідно з ч. 3 ст. 14, не підлягають розгляду скарги, якщо вони стосуються надання правової позиції або тлумачення норм законодавства України.

7. Згідно зі статтями 17, 19 проєкту Закону-1 не лише Військовий омбудсман, а й його заступники та інші уповноважені ним особи під час проведення перевірки мають право, зокрема, отримувати письмові пояснення від осіб, запитувати та отримувати певну інформацію, проводити огляд. Але проєктом Закону-2 пропонується встановити відповідальність за невиконання законних вимог лише Військового омбудсмана або перешкоджання здійсненню лише ним своїх повноважень. Це значно знижує правовий статус його заступників та інших уповноважених осіб.

Черговий законопроєкт про СЗЧ, що не вирішує проблему СЗЧ

Подія

5 травня у Верховній Раді зареєстровано розроблений Міністерством оборони України законопроєкт № 13260 «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо відповідальності за скоєння кримінальних правопорушень, пов’язаних із самовільним залишенням в умовах воєнного стану військової частини або місця служби» (далі – проєкт Закону). Ним запропоновано:

• виключити частину 5 ст. 401 Кримінального кодексу України (далі – КК), згідно з якою військовослужбовця наразі може бути звільнено від кримінальної відповідальності за вперше вчинене під час дії воєнного стану правопорушення, передбачене статтями 407 і 408 КК, за умови, що: а) він добровільно звернувся із клопотанням до слідчого, прокурора, суду про намір повернутися до місця служби для продовження проходження військової служби, б) є письмова згода командира (начальника) військової частини (установи) (далі – командир) на продовження проходження ним військової служби [цю частину включено до ст. 401 згідно із Законом від 20 серпня 2024 року];
• доповнити Прикінцеві та Перехідні положення КК новим пунктом 24, яким визначити схожу підставу звільнення від кримінальної відповідальності за вперше вчинене таке саме правопорушення, за умови, що військовослужбовець: а) добровільно повернувся до відповідного місця служби, б) продовжив виконання обов’язків військової служби не менше трьох місяців (у разі скасування чи припинення воєнного стану або звільнення з військової служби за станом здоров’я – незалежно від терміну). Ця підстава має діяти до набрання чинності цим Законом у разі його прийняття.

Оцінка ЦППР

Цей проєкт Закону не вирішує проблеми самовільного залишення військовослужбовцями військової частини чи іншого місця служби та дезертирства (далі – СЗЧ).

По-перше, проєкт Закону має тимчасовий характер. Якщо уявити, що його буде швидко прийнято і він набере чинності, наприклад, 1 липня 2025 року, то його дія не буде поширюватися на військовослужбовців, які вчинять СЗЧ після цієї дати, а тому доведеться розробляти та приймати інший закон, якщо випадки СЗЧ будуть і надалі масовими, а тому притягнути до кримінальної відповідальності усіх винних виявиться нереальним. Нагадаємо, що лише протягом січня-квітня 2025 року органами прокуратури обліковано понад 70 тисяч кримінальних правопорушень за статтями 407 і 408 КК (протягом 2024 року їх було обліковано майже 90 тисяч).

Виходячи з цього, доцільно було б доповнити КК постійною статтею (наприклад, ст. 49-1), яка б передбачила можливість звільнення від кримінальної відповідальності особи за вперше вчинене самовільне залишення місця служби (ст. 407 КК), дезертирство (ст. 408 КК), ухилення від виконання обов’язків військової служби іншим способом (ст. 409 КК), а також ухилення від призову на військову службу під час мобілізації, на особливий період (ст. 336 КК), якщо вона: а) до вручення їй письмового повідомлення про підозру добровільно з’явилася для виконання відповідного обов’язку до місця проходження служби або територіального органу військового управління, або до органу правопорядку чи прокурора і б) невідкладно почала або продовжила виконання обов’язків військової служби не менше, скажімо, двох або трьох місяців, що офіційно підтверджено відповідним командиром військової частини (начальником установи).

По-друге, на відміну від чинного КК проєкт Закону ані пропонує зміни до КК, які визначають умовою звільнення від кримінальної відповідальності згоду командира про можливість продовження проходження військової служби відповідним підозрюваним або обвинуваченим, ані містить відповідної відсилки до Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК). При цьому зміни до Перехідних положень КПК визначають, що така згода командира є обов’язковою. Цим створюється колізія між законами, яка на практиці може заблокувати виконання положень КК. Адже якщо командир не надасть згоди, то виконати положення абзацу 1 п. 24 Прикінцевих та Перехідних положень КК виявиться неможливим.

По-третє, проєкт Закону не враховує наявність непоодиноких випадків, коли військовослужбовців, що вчинили СЗЧ, ніхто не розшукує, а за обліком особового складу вони вважаються такими, що продовжують проходити військову службу. Зокрема, ця схема використовується відповідними командирами для незаконного заволодіння грошовою винагородою та іншими видами забезпечення військовослужбовців. Наявність такої схеми безумовно виключає зацікавленість командирів у наданні зазначеної вище згоди.

Проєкт Закону містить й інші колізії.

Так, по-четверте, згідно з пропонованими змінами до пункту 20-10 Перехідних положень КПК (останній абзац), у разі закриття судом кримінального провадження та звільнення підозрюваного, обвинуваченого від кримінальної відповідальності у порядку, передбаченому абзацом 1 пункту 24 розділу II Прикінцевих та перехідних положень КК, суд своєю ухвалою зобов’язує звільнену особу не пізніше 72 годин, з дня набрання такою ухвалою законної сили, прибути до відповідної військової частини або місця служби, а командира – поновити таку особу на військовій службі в день її прибуття.

Це положення явно суперечить визначеній абзацом 1 п. 24 Прикінцевих та Перехідних положень КК умові звільнення від кримінальної відповідальності, згідно з якою військовослужбовець вже виконує обов’язки військової служби, причому не менше трьох місяців (у разі скасування чи припинення воєнного стану або звільнення з військової служби за станом здоров’я – інший строк).

По-п’яте, згідно з пропонованими змінами до пункту 20-10 Перехідних положень КПК, прокурор або суд повинен отримати два документи: 1) письмову згоду командира про можливість продовження проходження особою військової служби (абзац 2); 2) документ, яким командир підтверджує дату і час добровільного повернення особи до місця проходження служби та тривалість проходження нею служби після повернення (абзац 4).

Проте, згідно з абзацом 5 цього ж пункту прокурор до свого клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності повинен додати лише один із названих документів. При цьому не вказано, на вибір самого прокурора, на вибір командира чи за рішенням суду.

Очевидно, що зазначені колізії можуть створити на практиці значні бюрократичні складнощі і використовуватися з корупційною метою.

Законопроєкт № 13150 – невдалий «двійник» законопроєкту № 4298

Подія

13 травня 2025 року Верховна Рада України прийняла за основу законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» (реєстр. № 13150 від 3 квітня 2025 року). Він є намаганням замінити законопроєкт № 4298 та пришвидшити виконання індикатору «Набрання чинності законодавством щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» реформи 1 «Просування реформи децентралізації» розділу «Децентралізація та регіональна політика» Плану для Ukraine Facility 2024 – 2027.

Робота над законопроєктом № 4298, яким передбачається реформування місцевих державних адміністрацій в органи префектурного типу, перебувала на завершальному етапі. Планувалося, що він буде ухвалений у 1-му кварталі поточного року. Але цього не сталося. Розгляд чергової редакції цього законопроєкту у профільному комітеті парламенту так і не відбувся через відсутність рішень щодо низки важливих питань та критичні зауваження стейкхолдерів.

Щоб не ухвалювати законопроєкт № 4298, народні депутати підготували декілька його невдалих «двійників»: законопроєкти № 13124, № 13150, № 13150-1. Вартим підтримки, на нашу думку, був лише законопроєкт № 13150-2, який був розроблений на основі № 4298 та враховував його важливі концептуальні підходи. Однак, народні обранці вирішили підтримати № 13150.

Оцінка ЦППР 

Законопроєкт № 13150 сприймається як спрощене, поверхове та не завжди правильне використання низки підходів законопроєкту № 4298. Ключовий його недолік полягає в тому, що в ньому закладене посилення впливу місцевих державних адміністрацій на органи місцевого самоврядування. Це в результаті призведе до втрати органами місцевого самоврядування своєї суб’єктності. Забезпечення законності буде здійснюватися шляхом державного контролю. Вважаємо, що для цих відносин недоречно говорити про «контроль» замість «нагляду».

Ще однією вадою законопроєкту № 13150 є те, що він не відносить до органів забезпечення законності районні державні адміністрації. Ці повноваження будуть сконцентровані в обласних державних адміністраціях, що загрозливо посилить їх роль серед органів місцевої влади.

Наступний недолік – закріплення можливості прийняття органами місцевого самоврядування актів, які містять інформацію з обмеженим доступом. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не дозволяє цього та не містить подібних норм.

Запропоновані в законопроєкті № 13150 повноваження місцевих державних адміністрацій у частині забезпечення законності в діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади свідчать про намагання закріпити «галузевість» місцевих державних адміністрацій, а не сприяти їх переформатуванню на органи префектурного типу.

Загалом законопроєкт № 13150 не забезпечить реформування місцевих державних адміністрацій в органи префектурного типу. Хоча реформа місцевих державних адміністрацій не зводиться виключно до забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування, інші питання цієї реформи ним не вирішуються.

Експерти ЦППР пропонують під час підготовки законопроєкту № 13150 до другого читання замінити термін «контроль» на термін «нагляд» в частині забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування. А також наділити районні державні адміністрації повноваженнями органу із забезпечення законності щодо актів сільських, селищних, міських, районних у місті рад та їх виконавчих органів.