exit
search
27 липня 2017

Чи відповідає регламент Громадської ради доброчесності європейським стандартам?

Чи відповідає регламент Громадської ради доброчесності європейським стандартам?

23 листопада минулого року відбулося перше засідання Громадської ради доброчесності – унікального у світовій практиці інструменту участі громадськості у формуванні суддівського корпусу. Це було установче засідання, де ми затвердили свій регламент, призначили координаторів, сформували колегії.

І хоч регламент – це наші внутрішні правила процедури, якими ми погодилися керуватися, все ж ми вирішили звернутися до офісу Ради Європи у Києві з проханням провести експертизу регламенту на відповідність його європейським стандартам.

Нам важливо було звіритися з європейськими інституціями, щоб організувати свою роботу найкращим чином. Звісно, це був ризиковий крок, адже ми могли отримати відповідь, що утворення Громадської ради доброчесності взагалі не корелюється з європейськими стандартами, бо аналогів в Європі немає.

Що думає про наш регламент експерт Ради Європи?

У березні цього року експерт, залучений проектом Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні», Діана Ковачева надала нам робочий варіант свого висновку. Тоді ж автор обговорила його з членами Громадської ради доброчесності і Вищої кваліфікаційної комісії суддів. У квітні висновок був фіналізований й у червні представлений на публічному заході у Києві.

На думку Ковачевої, «Регламент Громадської ради доброчесності бере до уваги стандарти Ради Європи», а «зауваження і пропозиції спрямовані на поглиблення відповідності Регламенту цим стандартам».

І хоч висновок і викладений на 24 сторінках, але фактично він містить 12 зауважень і рекомендацій:

1)      адвокати не можуть брати участь у процесі оцінювання суддів;

2)      регламент не охоплює питання щодо процедури висунення та відбору власне представників громадських організацій в Раді, така процедура має бути відкритою, наприклад, через публічне заслуховування їхніх мотивів або концепції роботи; було б добре, якби запитання могли ставити відбіркова комісія, НГО та експерти;

3)      запровадити процедуру публічного формування особового складу колегій Ради, наприклад, випадковий «розподіл» осіб по колегіях;

4)      запровадити принцип випадкового розподілу між відповідними колегіями справ (чи досьє) з метою оцінювання;

5)      уточнити, що Рада має не лише аналізувати інформацію, а й перевіряти її;

6)      Рада не повинна повертати висновок колегії «для доопрацювання» з тим, щоб колегія змінила своє початкове рішення;

7)      розробити та опублікувати методологію оцінювання суддів і кандидатів на посаду судді; така методологія, окрім або на додаток до Регламенту, може встановлювати об’єктивні критерії оцінювання з боку Ради;

8)      Рада може надавати висновок лише щодо професійної етики та доброчесності судді, а не обґрунтованості його/її рішень або дій; репутація судді не може бути основним та єдиним джерелом інформації, водночас під час проведення оцінювання не можна ігнорувати негативну репутацію судді або кандидата на посаду судді, але її слід перевіряти за об’єктивними критеріями;

9)      суддя (кандидат на посаду судді), якого оцінюють, має бути сповіщений про особи оцінювачів та користуватися правом вимагати заміни будь-якого оцінювача, котрий об’єктивно може сприйматися як упереджений;

10)  під час перевірки інформації та до винесення Радою кінцевого висновку тим, хто проходить оцінювання, слід надавати право захищати себе та надавати пояснення, додаткові документи й докази;

11)  регламент не згадує про обов’язок Ради давати вмотивований висновок; бажано привести цю статтю у відповідність до закону, де підкреслюється, що Рада надає висновок «за наявності відповідних підстав»;

12)  щодо регулярного оцінювання суддів, то процес і його результати мають залишатися конфіденційними та не підлягають розголошенню, а оцінювання кандидата з метою призначення на посаду судді має бути відкритим та прозорим, а результати такого оцінювання мають оприлюднюватися, щоб обґрунтувати підсумки конкурсу.

Як ми врахували рекомендації експерта Ради Європи?

Більшість рекомендацій ми врахували ще 21 березня – як тільки-но вивчили і обговорили першу редакцію висновку. Ми поспішали – оскільки вже в квітні Рада почала затверджувати перші висновки щодо кандидатів до нового Верховного Суду.

6 липня – вже після розгляду всіх кандидатур – ми внесли ще дві зміни для кращого врахування рекомендацій експерта Ради Європи.

Усі зміни відображено у порівняльній таблиці. Розглянемо їх докладно.

Процедура публічного формування особового складу колегій Ради нами була дотримана ще на першому засіданні Громадської ради доброчесності. Оскільки наші засідання зазвичай відкриті, то й затвердження складу колегій теж було відкритим. Єдине – ми не робили розподіл по колегіях «випадковим», а розподілили членів Ради у такий спосіб, щоб у різних колегіях були рівномірно представлені члени, кандидатури яких висунули різні організації; щоб адвокати, науковці, правозахисники і журналісти також рівномірно входити до різних колегій, адже вони можуть підсилити один одного, ну й намагалися дотриматися гендерного балансу.

Принцип випадкового розподілу між відповідними колегіями справ (чи досьє) з метою оцінювання також був врахований на практиці. Ми не наважилися його відразу закріпити у регламенті, оскільки не були впевнені, що зможемо вчасно розробити комп’ютерну програму. Однак все виявилося простішим, – коли було оприлюднено список кандидатів, кожний член поставив позначку біля тих прізвищ, щодо яких мав підстави відвестися. Після цього кандидати були розподілені за допомогою сайту Random.org між колегіями і членами Ради. При цьому, якщо у якогось члена колегії був самовідвід, то відповідний кандидат потрапляв до іншої колегії. Якщо ж у кожній колегії щодо певного кандидата хтось заявив самовідвід, то обов’язок перевіряти інформацію покладався на колегію, де кількість самовідводів була найменшою, при цьому враховувалися самовідводи щодо кандидата. У подальшому ми закріпили цю практику у регламенті: Рада визначає особу (осіб) відповідальних за проведення автоматизованого розподілу завдань щодо збору, перевірки та аналізу інформації про суддів (кандидатів на посаду судді) між колегіями і членами Ради з урахуванням самовідводів членів Ради

Аналіз і перевірка інформації. Ми погодилися з експертом Ради Європи, що положення, за якими Громадська рада доброчесності аналізує і (або) перевіряє інформацію про суддів (кандидатів на посаду судді), не узгоджується з формулюванням закону, де немає «або». Тож сполучник «або» ми вилучили. Хоча на зміст нашої діяльності ця технічна правка жодним чином не вплинула. Ми й так робимо все, що в наших силах, для перевірки інформації. Хоча дані з державних реєстрів зазвичай не перевіряли, виходячи з презумпції достовірності цих даних.

Небажаність повернення Громадською радою доброчесності висновку колегії «для доопрацювання» експерт Ради Європи мотивувала тим, щоб запобігти нав’язуванню певної думки усім складом Громадської ради доброчесності окремій колегії. Ми залишили таку опцію для випадків, коли потрібно посилити аргументацію висновку або додатково дослідити якусь інформацію. На випадок, якщо Рада усупереч думці відповідної колегії не погоджується з висновком, то для його доопрацювання ми розширили можливості Ради – і тепер вона може також скерувати висновок іншій колегії Ради чи окремому члену Ради. Нагадаю, що за регламентом висновки приймають колегії Ради, але після цього їх має затвердити Рада у повному складі. На практиці у нас не було жодного конфлікту між окремою колегією й усім складом Ради. Більше того, ми частіше намагалися вирішувати усі проблемні питання на рівні усієї Ради, щоб не було суперечностей між колегіями.

Необхідність розроблення та опублікування методології оцінювання із критеріями оцінювання – ця пропозиція потребує додаткової дискусії. З одного боку, ми не є органом, який здійснює оцінку, бо таким органом є Вища кваліфікаційна комісія суддів. За законом ми лише сприяємо в оцінюванні за двома критеріями –доброчесність і професійна етика. І це чітко підкреслено у висновку Ковачевої. А тому ми спираємося у своїй діяльності на методологію Вищої кваліфікаційної комісії суддів і на правила професійної етики, передусім на Бангалорські принципи діяльності судді та Кодекс суддівської етики. З іншого боку, ми відкриті до будь-яких зовнішніх пропозицій щодо проекту такої методології – головне, щоб ці пропозиції не йшли урозріз із наведеними документами.

Рада має давати висновок лише щодо професійної етики та доброчесності судді, а не обґрунтованості його/її рішень або дій. Репутація судді не може бути основним та єдиним джерелом інформації. Ці дві пропозиції не мали текстуального закріплення у регламенті. Але в регламенті було положення, яке Ковачева поставила під сумнів з огляду на ці рекомендації. Йдеться про положення, за яким Рада могла надавати Вищій кваліфікаційній комісії суддів інформацію, що «свідчить про позитивну репутацію судді (кандидата на посаду судді), рішення і вчинки викликають довіру до його діяльності». Ми вилучили це положення у березні цього року. А в липні вирішили додатково імплементувати ці рекомендації у такій формулі: «Негативна репутація судді або кандидата на посаду судді, недобросовісність можуть згадуватися у висновку, якщо твердження про це обґрунтовується відповідними обставинами».

Це випливає із положення висновку Ковачевої про те, що «(н)егативна репутація судді або кандидата на посаду судді може згадуватися в остаточному висновку, але, за відсутності конкретних доказів, вона не може становити собою аргумент для висновку». А щодо недобросовісності, то це за § 23 Висновку Консультативної ради європейських суддів № 18, на який посилається Ковачева, є тією обставиною, що знімає із судді імунітет від відповідальності за зміст своїх рішень. У деяких інших документах Ради Європи недобросовісність розшифровується як злий умисел (свавілля) або груба недбалість. Тому в контексті конкурсу ми в деяких своїх висновках обґрунтовували таку недобросовісність кандидата посиланням на судові рішення, де очевидними були ознаки свавілля чи грубої недбалості.

Право судді (кандидата на посаду судді) вимагати відводу оцінювача, котрий об’єктивно може сприйматися як упереджений, на практиці було забезпечено через надсилання запитальника, де було зокрема питання про наявність чи відсутність конфлікту інтересів з кимось із членів Громадської ради доброчесності.

Право судді (кандидата на посаду судді) захищати себе і надавати пояснення було забезпечено за допомогою запитальника, а також запрошенням кожного кандидата до подання будь-якої інформації, яку він вважав потрібною, через портал Громадської ради доброчесності. Також у кандидата був час до співбесіди, щоб надати заперечення на висновок через портал, щоправда, уже після оприлюднення висновку. У деяких випадках ми скасували ще до співбесіди свої висновки, якщо заперечення містили переконливі аргументи. Ми враховували не лише заперечення, які надійшли на портал, а й пояснення, які кандидат подавав до Вищої кваліфікаційної комісії суддів і вона їх публікувала.

У липні цього року ми внесли зміни до регламенту, якими дозволили члену Громадської ради доброчесності письмово або в електронній формі звертатися до судді (кандидата на посаду судді) з пропозицією надати, пояснити чи спростувати певну інформацію. У такий спосіб суддя чи кандидат зможе надати пояснення щодо інформації ще до того, як вона буде відображена у висновку та оприлюднена.

Обов’язок Ради давати вмотивований висновок відпочатку закріплено у ч. 1 ст. 19 регламенту: «За результатами аналізу та перевірки інформації щодо судді (кандидата на посаду судді) Рада … приймає вмотивований висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності…». Вимога мотивувати висновок також закріплена у ч. 3 ст. 22 регламенту, де йдеться про вимоги до проекту висновку. Тому рекомендація Ковачевої записати в регламенті про необхідність саме вмотивованого висновку, можливо, пов’язана із вадами перекладу тексту регламенту або з чимось іншим, але аж ніяк не з відсутністю цього положення у регламенті.

Необхідність нерозголошення результатів регулярного оцінювання суддів, а також оприлюднення результатів оцінювання з метою конкурсу. Наш регламент містить вимогу про обов’язкове оприлюднення наших висновків та рішень стосовно суддів чи кандидатів на посаду судді. Ми вважаємо себе підзвітними суспільству і не можемо приховувати результати своєї діяльності. Більше того, закон відмежовує кваліфікаційне оцінювання від регулярного оцінювання, – Громадська рада доброчесності не має відношення до останнього.

Кваліфікаційне оцінювання, згідно із законом, проводиться у двох випадках:

1)      первинне оцінювання – запроваджене як разовий надзвичайний захід для усіх діючих суддів з  метою перевірки їх відповідності займе ній посаді;

2)      оцінювання з метою участі у конкурсі на посаду судді в суді вищого рівня.

Ні один, ні другий випадок не мають ознак регулярного оцінювання, тож про конфіденційність результатів кваліфікаційного оцінювання немає підстав говорити. Можливо, експерт Ради Європи не була достатньо поінформована про особливості українського законодавства.

Що ж до відкритості процедури і результатів конкурсу, то наші засідання щодо розгляду кандидатур були відкритими, а висновки і рішення оприлюднені на нашому порталі. Представники ЗМІ були присутніми на таких засіданнях. На жаль, не завжди нам вдавалося організувати онлайн трансляцію засідань, бо ресурсів для цього у Ради немає.

Водночас положення висновку експерта Ради Європи цілком актуальні для Вищої кваліфікаційної комісії суддів, яка забезпечила трансляцію співбесід, але не оприлюднила рішень щодо кандидатів. Згідно з висновком, «(у) разі проведення конкурсу на посаду судді, результати оцінювання кандидатів на таку посаду мають оприлюднюватися, щоб обґрунтувати підсумки конкурсу. … Оцінювання кандидата на посаду судді становить частину процесу ранжування кандидатів і має згадуватися в мотивувальній частині остаточного рішення про те, рекомендувати судовій раді призначити кандидата чи ні».

Що ми не змогли врахувати у регламенті?

Два зауваження (щодо участі адвокатів у складі Громадської ради доброчесності і щодо порядку її формування) фактично стосуються положень закону, а не регламенту.

Стосовно участі адвокатів в діяльності Ради, то саме Закон «Про судоустрій і статус суддів» надав право адвокатам увійти до її складу поряд із правозахисниками, науковцями та журналістами. А на випадок участі адвоката у розгляді справи суддею, який проходить кваліфікаційне оцінювання, такий адвокат-член Ради має утриматися від участі у розгляді питання щодо судді. Власне, на практиці саме у такий спосіб долався конфлікт інтересів.

Ми можемо змінити регламент, але не можемо змінити закон. Однак якщо на рівні закону вимагати від адвокатів-членів Ради на два роки зупинити свою адвокатську діяльність, то треба передбачити відповідну компенсацію за виконання такої роботи. Адже на сьогодні робота в Раді фактично є волонтерською і не оплачується. Кожен член Ради жертвує величезну кількість часу заради очищення і оновлення суддівського корпусу. За таких умов було б несправедливо і небезпечно позбавити адвокатів-членів Громадської ради доброчесності права на професію і на отримання доходу від свого основного виду діяльності.

Щодо рекомендацій Ковачевої врегулювати процес висування та відбору самих членів Громадської ради доброчесності у межах відкритої процедури, то саме так і відбувалося формування цього складу Громадської ради доброчесності. За законом збори представників громадських об’єднань для призначення членів Громадської ради доброчесності проводяться відкрито, а порядок проведення таких зборів визначається рішенням самих зборів, а не Громадської ради доброчесності (ч. 17-18 ст. 87 Закон «Про судоустрій і статус суддів»). Збори представників громадських об’єднань були анонсовані на сайті Вищої кваліфікаційної комісії суддів; мотиваційні листи, автобіографії і майнові декларації кандидатів у члени Громадської ради доброчесності завчасно оприлюднені. На зборах, що відбулися 11 листопада минулого року, були присутні представники Вищої кваліфікаційної комісії суддів, ЗМІ, міжнародних організацій і донорів, громадських організацій. Кандидати розповідали свої мотиви до роботи в Громадській раді доброчесності, відповідали на запитання учасників зборів та присутніх осіб. Велася онлайн трансляція зборів.

Таким чином, Громадська рада доброчесності врахувала у своєму регламенті або на практиці дев’ять рекомендацій експерта Ради Європи, одна рекомендація (щодо методології оцінювання) потребує додаткового обговорення. Дві рекомендації експерта фактично стосувалися положень закону, які Громадська рада доброчесності не має можливості доповнити.

 

Роман Куйбіда,

член Громадської ради доброчесності

Довідково. Роман Куйбіда був висунутий до Громадської ради доброчесності Центром політико-правових реформ.