Вибори Президента: порівняння передвиборних програм

Критерії відбору кандидатів для дослідження

У межах цього дослідження проаналізовано передвиборні програми шести кандидатів на посаду Президента України – П. Порошенка, Ю. Тимошенко, А. Гриценка, А. Садового, О. Ляшка і В. Зеленського (дослідження проводилося ще до оголошення А. Садовим про своє рішення знятися з виборів).

Критерієм відбору саме цих кандидатів є достатня відомість і підтримка партії чи особистості кандидата в суспільстві на старті виборчої кампанії, що полягає в представництві партії фракцією у Парламенті (це значить, що на попередніх виборах вона отримала «вотум довіри» суспільства, подолавши 5% бар’єр) або підтримка за соціологічними опитуваннями на рівні, вищому за тих же 5% для представників позапарламентських політичних сил.

Формально цьому критерію відповідає також Ю. Бойко. Проте до нього є питання. Так, він і в Парламенті, і рейтинг має, але у 2014 році він створив та очолював партію, яку назвав «ОПОЗИЦІЙНИЙ блок», а коли його звідти виключили в 2018 році, створив партію «ОПОЗИЦІЙНА платформа». Ну, не хоче чоловік до влади, хоче бути перманентно в опозиції. Причому інколи складається враження, що в опозиції не до влади, а до Української держави загалом. Так для чого тоді висуватися на президентських виборах? Для чого аналізувати його програму? Ми вирішили його БОЙКОтувати.

 

Яким критеріям повинна відповідати програма кандидата на посаду Президента України?

Необхідність подання кандидатом у Президенти передвиборної програми до Центральної виборчої комісії закріплена в п. 3 ч. 2 ст. 51 Закону України «Про вибори Президента України». Закон містить досить обмежені вимоги до програм:

• обсяг не повинен перевищувати дванадцять тисяч друкованих знаків;
• має бути написана державною мовою;
• не повинна містити положень, спрямованих на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення (п. 2 ч. 1 ст. 52 Закону).

Окрім формально-юридичних вимог до програм майбутнього президента держави існують не менш значимі політичні та загальносуспільні вимоги.

Передвиборна програма є важливим документом у будь-якій виборчій кампанії. Завдяки ній виборець отримує інформацію про погляди кандидата, його бачення ключових проблем країни та методів їх вирішення. Виборець і суспільство загалом очікує від кандидати в президенти чіткого бачення підходів до вирішення конкретних проблем. Таким чином, передвиборна програма кандидата в Президенти насамперед служить для забезпечення проведення свідомих виборів, тобто програма – це один із законодавчих інструментів, який спрямований на створення можливості виборцю зробити свідомий, раціональний і обґрунтований вибір.

Звичайно, кожен політик, пишучи передвиборну програму буде зважати на очікування і запити виборців, буде намагатися, щоб його програма сподобалася якомога більшій кількості виборців, очікуючи, що це дасть йому більшу кількість голосів. Проте чесний політик має прагнути перемоги на виборах завдяки свідомій підтримці запропонованої ним майбутньої державної політики, бо тільки такий вибір створює умови для реалізації задекларованих реформ і перетворень, а також збереження при цьому високого рівня підтримки і довіри суспільства до нього вже як Президента. Популісти ж прагнуть перемогти на виборах будь-яким чином, у тому числі завдяки маніпуляціям з програмою, насамперед вдаючись до популістських обіцянок у ній, що не підкріплені реальними конституційними повноваженнями глави держави в Україні чи економічними можливостями країни.

Виходячи з цього, можна виділити низку критеріїв, яким повинна відповідати передвиборна програма чесного кандидата в Президенти. До них належать:

Конституційність. Цей критерій означає, що у своїх обіцянках кандидати повинні виходити з наявних, прописаних у Конституції повноважень, а не обумовлювати виконання своїх обіцянок своїм баченням зміни Конституції. Тому програма чесного кандидата мала б здебільшого бути присвячена реалізації конституційних повноважень Президента. Звісно, у програмі кандидат може запропонувати внести зміни до Конституції, але а) він має робити це, виходячи з конституційних повноважень Президента щодо зміни Конституції (лише можливості внести відповідний законопроект до Парламенту), політичних можливостей конкретного кандидата та б) не пропонувати зміни, що передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або що спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (ст. 157 Конституції України);

Чіткість та ясність формулювання, цілісність і несуперечливість програми. Положення програми повинні бути сформульовані чітко й однозначно, вони не повинні допускати суперечливих інтерпретацій. Кандидати мають утримуватися від положень, які не дозволяють чітко зрозуміти ставлення кандидата до предмета висловлювання і його наміри щодо цього предмета. Бажано утриматися в програмі від декларативних тверджень. Програма повинна бути цілісним системним документом, у якому окремі положення узгоджуються з кількома ключовими ідеями кандидата. Програма не повинна містити взаємовиключних положень.

Відповідність можливостям. Обіцянки кандидатів мають бути реалістичними, базуватися на зваженій, раціональній оцінці ресурсів і спроможностей держави, на тверезому прорахунку наслідків реалізації тих чи інших обіцянок, враховувати геополітичну ситуацію нашої країни.

Відповідність актуальним державним завданням. Програми кандидатів мають визначати найбільш важливі і актуальні проблеми України і пропонувати шляхи їх вирішення.

Обмеження чітким терміном (окреслення плану виконання декларованих намірів). Кандидати мають продемонструвати, як вони збираються виконувати свої обіцянки в межах конституційного строку президентських повноважень.

Вимірюваність (критерії оцінки ступеню досягнення обіцяних результатів). Положення програми мають бути сформульовані так, щоб їх виконання чи невиконання можна було перевірити. Наприклад, обіцянка «підвищити міжнародний престиж України» не відповідає цьому критерію, адже об‘єктивно виміряти показник «престижу» неможливо.

З огляду на встановлену в Конституції форму правління та роль Президента в керуванні державою програма чесного кандидата в Президенти мала б бути здебільшого присвячена тому, як він планує виконати свою роль гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції) через реалізацію своїх конституційних повноважень.

Президент як глава держави мав би окреслити пропоновані кроки з національної консолідації, бачення кандидатом розвитку мовної політики та політики щодо етнічних меншин – конкретні шляхи і методи вирішення наявних проблем, у тому числі у сфері культури та освіти; політики протидії дискримінації, у тому числі у сфері гендерної ідентичності; політики миротворення у перспективі формування єдиної помісної церкви; ефективних державних інструментів для розвитку спільної, загальнонаціональної культури в умовах децентралізації; гуманітарної політики в умовах перспективи реінтеграції окупованих територій.

У програмах кандидати повинні насамперед детально викласти наміри у сфері своєї відповідальності, тобто у сфері зовнішньої політики та національної безпеки і оборони. Це саме ті сфери, у яких Президент за Конституцією має вирішальний вплив і в яких може ухвалювати рішення одноосібно.

Що стосується кадрових повноважень, то завдяки ним Президент може опосередковано впливати на ухвалення рішень у відповідних сферах. Проте слід підкреслити, що у випадку Генерального прокурора, Голови СБУ, голів ФДМ та АМКУ потрібне схвалення Верховної Ради. Окрім того, безпосередній вплив Президента обмежується лише етапом призначень, він не має конституційних важелів впливу на діяльність відповідних органів.

Статус Президента як глави держави і гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина означає, що Президент має право і обов‘язок виступати з широкого кола питань розвитку держави, включно з економічними, соціальними, культурними, гуманітарними тощо. Проте у всіх цих сферах можливості Президента обмежені лише внесенням відповідних законопроектів до Верховної Ради та правом вето. Тож Президент може, наприклад, сприяти відновленню довіри до судової гілки влади лише шляхом внесення відповідного законопроекту до Верховної Ради, яка вже й ухвалює рішення про його підтримку або відхилення.

 

Як кандидати обіцяють реалізовувати та гарантувати Конституцію України?

На жаль, українська конституційна практика (як президентсько-парламентської, так і парламентсько-президентської моделей) окреслює тенденцію до виходу Президента за межі своїх повноважень або навіть узурпації влади у випадку режиму Януковича.

Більшість кандидатів у Президенти (звісно, окрім людини, що займає пост Президента) звинувачують президентів у порушенні Конституції. Водночас цікаво побачити, як імовірні майбутні президенти планують не лише діяти в межах Конституції, а гарантувати дотримання Конституції всіма в державі.

Нагадаємо, що відповідно до статті 102 Конституції Президент є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина.

Саме тому ми окремо зупиняємося на питанні гарантування Конституції у програмах кандидатів у Президенти, а також реалізації обіцянок лише в межах своїх конституційних повноважень.

Не припустимо, на наш погляд, виписувати програму дій на підставі свого бачення нової Конституції з ігноруванням чинної Конституції. Виборець обирає Президента відповідно до конституційної ролі Президента в чинній Конституції. У випадку, якщо кандидат бачить необхідність зміни Конституції, він насамперед має показати виборцю, як у межах процедури зміни Конституції і своїх конституційних повноважень планує досягти цього та, звісно, окреслити своє бачення конституційних змін.

Нагадаємо, що повноваження Президента України, закріплені в Конституції України, є вичерпними. Таким чином, Президент не може виходити за їх межі, здійснювати повноваження, непередбачені Конституцією України.

Порушення Конституції України навіть з добрими намірами досягнути певного загального блага є використанням Конституції на користь тимчасової політичної доцільності, що вкрай негативно впливає на стан врядування в державі, підриває правовий порядок. Також варто розуміти, що порушення Президентом Конституції є нехтуванням її положеннями гарантом її додержання. Останнє, на нашу думку, є найбільш критичним, оскільки, по-перше, у довгостроковій перспективі підриває такі характеристики конституційних положень, як пряма дія та загальнообов’язковість, а по-друге, порушення Конституції Президентом призводить до руйнації його ролі арбітра, що на рівні ідеї закладена в положення чинної Конституції, оскільки арбітр не може самостійно порушувати норми щодо яких оцінює діяльність інших суб’єктів.

Отже, якщо кандидат у Президент орієнтується на побудову демократичної правової держави, його програма має будуватися, виходячи з таких підходів:

• Президент мусить неухильно дотримуватися обмежень, передбачених Конституцією;
• Президент може здійснювати лише ті повноваження, що прямо передбачені Конституцією України. Здійснення інших повноважень, непередбачених у тексті Конституції, навіть у випадку невіднесення їх до сфери компетенції жодного іншого суб’єкта, не повинно здійснюватися Президентом.
• Президент, навіть за умови формування Верховною Радою політики, що не може вважатися «позитивною», може реагувати на неї лише в межах, передбачених Конституцією (право вето, подання до КСУ тощо). Відповідно, при реалізації Урядом «негативної» політики Верховної Ради Президент так само може реагувати лише в конституційних межах (зупиняти акти Уряду лише у випадку невідповідності Конституції тощо).

Запропонований підхід фактично зменшить вплив Президента на формування та реалізацію політики в державі. Водночас стратегічно він є єдино правильним, оскільки Президент, самостійно дотримуючись Конституції, має достатньо важелів для стимулювання інших до такого дотримання. Таким чином, фактор політичної доцільності в поточному порядку денному буде кардинально зменшено, наслідком чого стане дотримання законності в діяльності всіх політичних гравців. Формування нової конституційної практики є важливим для довгострокової перспективи держави, що разом з іншими необхідними факторами призведе до формування сильних інституції та зменшить наслідки будь-яких електоральних результатів для держави.

 

Що ж пропонують кандидати для гарантування дотримання Конституції?

Програма жодного кандидата не містить положень, які розкривають бачення кандидатом своїх дій на посаді Президента щодо гарантування дотримання Конституції. Варто відмітити, що кандидати й не дають обіцянок діяти в межах Конституції.

Програми деяких кандидатів містять положення, які спрямовані проти неконституційної практики, яка склалася на сьогодні в Україні. Ми це розглядаємо в аспекті повернення до конституційного порядку, гарантування додержання Конституції.

Так, А. Гриценко обіцяє на посаді Президент не гальмувати роботу антикорупційних органів, водночас буде підтримувати зусилля НАБУ, САП, НАЗК, ДБР й Вищого антикорупційного суду (не зрозуміло в межах яких своїх повноважень).

Ляшко для унеможливлення узурпації влади – «доб'юся ухвалення законів про імпічмент та Тимчасові слідчі комісії, які стануть запобіжником від нових януковичів».

В інших кандидатів ми не знайшли положень, спрямованих на дотримання Конституції, проти неконституційної практики насамперед Президента та інших вищих державних органів.

Натомість В. Зеленський буде «гарантом кожному великому інвестору, який прийде в Україну» та декларує наміри порушити принцип найвищої сили Конституції (стаття 8 КУ) – врегулювати питання відкликання народних депутатів, формування політики через референдуми тощо на рівні законів.

Ю. Тимошенко пропонує надати «беззаперечне право змінювати центральну та місцеву владу в будь-який момент через справжній референдум за народною ініціативою», що можна розглядати як скасування виборчих прав. Це неможливо зробити за чинною Конституцією, оскільки зміни Конституції не можуть обмежувати або скасовувати права і свободи людини і громадянина.

 

Обіцянки та напрямки реформування Конституції в програмах кандидатів.

Єдиний кандидат, який не пропонує будь-яких конституційних змін, – це чинний Президент П. Порошенко.

Двоє кандидатів у Президенти (Ю. Тимошенко, О. Ляшко) фактично пропонують нову форму правління (нову редакцію Конституції), ще двоє кандидатів (А. Гриценко, А. Садовий) – суттєву конституційну реформу владного трикутника. Кандидат В. Зеленський пропонує фактично змінити конституційне регулювання шляхом ухвалення законів: «Про народовладдя» (закріпити механізм, за яким тільки Народ України буде формувати основні завдання для влади через референдуми та інші форми прямої демократії), «Про зняття недоторканності з Президента України, народних депутатів і суддів»; «Про імпічмент Президента України»; «Про відкликання народного депутата України». Це неконституційний шлях – Конституція має найвищу юридичну силу, закони приймаються на основі Конституції і повинні їй відповідати (ст. 8 Конституції).

Програма Юлії Тимошенка містить такі конституційні новели:

• Недоторканість усіх високопосадовців – президента, суддів, депутатів – буде повністю ліквідовано.
• Буде зменшено кількість народних депутатів – з 450 до 350.
• Громадяни отримають беззаперечне право змінювати центральну та місцеву владу в будь-який момент через справжній референдум за народною ініціативою.
• Всі контролюючі органи будуть призначатися незалежно від політиків, депутатів, виконавчих та судових органів влади.
• Мирових суддів та суддів місцевих судів буде обирати народ без політичної реклами.
• Громадянам буде надано право на законодавчу ініціативу у формі петицій.
• Парламентську опозицію буде наділено всіма правами парламентського контролю.
• Буде надано сильні права та можливості місцевим громадам. Вони будуть мати право формувати свої виконавчі комітети, мати гарантовано закріплені за їхнім бюджетом податки.

Викладені пропозиції неможливо реалізувати в межах існуючої парламентсько-президентської форми правління, натомість вони не дають можливість встановити, як кандидат бачить нову форму правління. Деякі пропозиції точкові (скасування недоторканності, зменшення кількості народних депутатів), деякі незрозумілі, не дають можливість встановити бачення кандидата (контролюючі органи будуть призначатися незалежно від влади, а як не зазначається; буде надано сильні права та можливості місцевим громадам – незрозумілим є термін «сильні права та можливості»), деякі передбачають скасування конституційних прав (громадяни отримають беззаперечне право змінювати центральну та місцеву владу в будь-який момент через справжній референдум за народною ініціативою), деякі неправильні за суттю (парламентську опозицію буде наділено всіма правами парламентського контролю, хоча парламентський контроль здійснює Парламент у цілому).

Олег Ляшко пропонує створити президентську республіку, обіцяючи:

• «Зробити відповідальним за стан справ у державі одну людину – Президента, ліквідувати посаду прем’єра»;
• Скоротити кількість народних депутатів до 250, міністерств – до 10;
•  «Провести справжню судову реформу – звільню всіх старих прокурорів і суддів, а нових – люди оберуть на виборах, як у США».

Варто зазначити, що процедури призначення суддів в США різні. Наприклад, судді Верховного Суду США призначаються Президентом та затверджуються Сенатом, тому неправильно говорити, що судді в США обираються.

Президентська форма правління в пострадянський країнах призводить до суспільних потрясінь, збройних повстань через тенденцію до узурпації влади главами держави.

Анатолій Гриценко пропонує:

• Ліквідувати дуалізм виконавчої влади, скасувати районні та радикально скоротити обласні державні адміністрації, насамперед їхній вплив на економіку регіонів.
• Посилити децентралізацію – місцеві громади отримають право розпоряджатися землями за межами забудови населених пунктів.

Вадами цих пропозицій є двозначність та нечіткість: кандидат не пояснює, що буде замість державних адміністрацій, хто буде здійснювати виконавчу владу.

Підсумовуючи, можна сказати, що всі кандидати, окрім чинного Президента, пропонують змінювати форму правління, проте жоден не дає чіткого бачення таких змін. В. Зеленський декларує неконституційний спосіб врегулювання конституційних новел, Ю. Тимошенко пропонує відмовитися від конституційних виборчих прав та запровадити референдуми без врегулювання їх процедури проведення на рівні закону.

 

ВИСНОВКИ

У результаті проведеного аналізу передвиборних програм шести кандидатів на посаду Президента України ми дійшли таких висновків:

1.    З кандидатів, програми яких були досліджені, усі, окрім П. Порошенка, пропонують внести зміни до Конституції України. У цьому ми вбачаємо певну маніпулятивність, адже насамперед кандидати мали б викласти в програмах своє бачення того, як вони впроваджуватимуть у життя свої програми, виходячи із закріплених зараз повноважень Президента. Сьогодні ми обираємо кандидата саме на посаду Президента в межах чинної Конституції. Окрім того, за демократичною практикою конституційні зміни, які стосуються суттєвого перерозподілу повноважень між президентом, парламентом, урядом, набувають чинності після нових президентських, парламентських виборів. І тоді вже, відповідно, виборець свідомо обирає людей на посаду Президента, народного депутата з новими їх повноваженнями. Некоректно і нечесно робити виборцям обіцянки, які не є здійсненними без змін до Конституції (наприклад, у напрямі посилення повноважень Президента). Також більшість кандидатів положення про зміну Конституції формулюють у такий спосіб, наче Президент може одноосібно вносити до неї зміни, ігноруючи інших учасників конституційного процесу. Окрім того, запропоновані кандидатами зміни до Конституції переважно нечіткі і популістські, вони не дають виборцям чіткого бачення бажаного з точки зору кандидатів державного устрою.

2.    Усі без винятку кандидати на посаду Президента зловживають обіцянками, виконання яких не належить до сфери безпосередніх повноважень Президента. Так, звісно, Президент має право законодавчої ініціативи і може добиватися виконання своїх обіцянок шляхом внесення відповідних законопроектів до Верховної Ради, але власне в цьому і проблема: кандидати практично завжди формулюють свої обіцянки так, ніби виконати їх можна простим рішенням Президента, і лише зрідка використовують більш коректні формулювання на зразок «внесу законопроект», «буду добиватися», «докладу зусиль» і т.д. Вважаємо, що такий підхід є маніпулятивним, оскільки він посилює у виборців, які здебільшого мають лише поверхові знання про конституційні повноваження Президента, хибне уявлення про майже нічим не обмежену всемогутність Президента, дезорієнтує їх, а також провокує змагання в популізмі між самими кандидатами.

3.    Кандидати у своїх програмах звертають мало уваги на прямі обов’язки Президента (зовнішня політика, політика у сфері національної безпеки і оборони). Найбільше уваги в своїй програмі цим темам приділяє П. Порошенко, але і в нього вони становлять лише бл. 26% усіх положень, а в інших кандидатів ще менше. З іншого боку, проблемам, що не належать до повноважень Президента, кандидати приділяють непропорційно багато уваги – від 58% до 79% усіх положень присвячено широкому колу соціально-економічних проблем, до вирішення яких Президент має в кращому разі лише опосередкований стосунок.

4.    Закономірно, що найменший рівень популізму спостерігається в частинах передвиборних програм, які стосуються безпосередніх повноважень Президента, зокрема у сфері зовнішньої політики, національної безпеки і оборони. Не дивно також, що найбільш популістськими за змістом програми кандидатів є в частинах, що стосуються розвитку економіки і соціальної сфери, причому кандидати практично ніколи не деталізують, за рахунок чого збираються виконувати ці обіцянки. Пояснюється це складним соціально-економічним становищем країни і, відповідно, великим запитом суспільства (переважно все ще патерналістського у своєму баченні стосунків між громадянами і державою) на покращення соціальних стандартів, підвищення рівня життя, розвиток соціальної сфери (освіта, медицина) тощо. Попри те, що Президент не має повноважень в соціально-економічній сфері, кандидатам важко втриматися від роздавання обіцянок, оскільки доводиться змагатися в щедрості з конкурентами. Також поведінкою кандидати в Президенти вводять в оману виборця щодо реальної ролі Президента в країні.

5.    Жодний кандидат не охопив у своїй програмі всього комплексу актуальних проблем. Звісно, вони вільні у виборі тем і пріоритетів для своїх програм, але виборці очікують від них пропозицій щодо вирішення конкретних найбільш важливих проблем. Відсутність в програмах кандидатів пропозицій щодо вирішення актуальних проблем є свідченням безвідповідального ставлення кандидатів до складання цього документа.

6.    Програмам кандидатів бракує чіткості і ясності викладу, послідовності, чіткої прив’язки до строку президентських повноважень, а також визначення критеріїв виконання обіцянок.

Вивчення текстів передвиборних програм і їх співставлення зі змістом публічних заяв і виступів кандидатів дає підстави зробити сумний висновок, що кандидати ставляться до наповнення програм, як до вимушеної необхідності, обтяжливої формальності. Кандидати нехтують програмами як засобом донесення до виборців своїх поглядів; часто у своїх публічних заявах і виступах вони розкривають свої погляди детальніше, а інколи і в дещо інший спосіб, аніж у програмах. Кілька кандидатів у своїх програмах посилаються на більш детальні документи, розроблені в їхніх штабах, але в самих програмах обмежуються лише загальними, декларативними положеннями. Наприклад, О. Ляшко посилається на розроблені його командою «Антикризовий план розвитку економіки» та «Промисловий пакет реформ», але чомусь в програмі не розкриває змісту цих документів. І справа не в обмеженні  обсягу програми, адже для гнівних тирад на адресу влади і сентиментальних історій з власного життя місце в ній знайшлося.

Загалом складається враження, що кандидати не розраховують на те, що виборці читатимуть їхні програми, і покладаються на інші засоби мобілізації і залучення виборців (особиста харизма, реклама, особисті зустрічі, адміністративний ресурс, підкуп тощо). Звідси низька якість програм і надмірна кількість у них неконституційних, популістських і нереалістичних пропозицій. Вважаємо, що таке ставлення до передвиборних програм знижує якість політичного процесу в Україні, підриває цінність Конституції, породжує безвідповідальність і посилює пасивність і політичне невігластво виборців.

Ігор Коліушко, Юлія Кириченко, Павло Білак
Джерело: Юридичний вісник України, №13 (1238)

Публікацію підготовлено в межах проекту ЦППР "Посилення ролі громадянського суспільства у забезпеченні демократичних реформ і якості державної влади", який реалізується за підтримки Європейського Союзу.