exit
search

Березень 2020

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка –прохання надіслати листа за адресою doboni@pravo.org.ua (Мар'яна Добоні, менеджер з комунікації).

Щотижневий аналіз 23 – 30 березня 2020 року

Щотижневий аналіз 2 – 9 березня 2020 року

Щотижневий аналіз 23 – 30 березня 2020 року

Ухвалений закон для боротьби з коронавірусом створює ризик «заморожування» правосуддя

Подія

30 березня Верховна Рада України ухвалила закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)». Закон передбачає внесення змін у велику кількість нормативних актів з метою «актуалізації, вдосконалення правових відносин у багатьох сферах життєдіяльності, які зазнали змін у зв'язку із поширенням коронавірусу COVID-19». Частина змін стосується сфери правосуддя.

Закон передбачив на період дії карантину:

1) автоматичне продовження строків звернення до суду та процесуальних строків у цивільних, господарських та адміністративних справах на строк дії карантину;

2) надання учасникам цивільних, господарських та адміністративних справ права брати участь у судовому розгляді в режимі відеоконференції з використанням власних технічних засобів, перебуваючи за межами приміщення суду; підтвердження особи учасника здійснюється за допомогою електронного цифрового підпису, за його відсутності – у порядку, визначеному Законом «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (імовірно, ідеться про демонстрацію документа, що посвідчує особу) або Державною судовою адміністрацією;

3) надання суду права обмежити доступ в засідання осіб, які не є учасниками процесу, якщо участь у судовому засіданні становитиме загрозу життю чи здоров'ю особи (це положення відсутнє в адміністративному судочинстві);

4) у кримінальному судочинстві можливість місцевого суду ініціювати перед апеляційним судом передачу до іншого суду клопотання, яке має розглядатися слідчим суддею, у разі неможливості визначити слідчого суддю у відповідному суді (крім питань негласних слідчих (розшукових) дій).

Оцінка ЦППР

1. Розгляд справи в суді складається з окремих послідовних стадій, строки перебігу яких встановлюються законом або суддею. Автоматичне продовження строків однієї стадії призводить до того, що суд не може перейти до наступної стадії. Наприклад, через автоматичне продовження строку апеляційного оскарження рішення суду не набиратимуть законної сили. При цьому не важливо, чи подана апеляційна скарга в такій справі. Це повністю позбавляє суд та учасників справи змоги будь-яким чином впливати на можливість розгляду справи.

Ухвалені зміни перешкоджатимуть суду здійснювати провадження в будь-якій цивільній, господарській чи адміністративній справі, оскільки невчинення однією із сторін будь-якої процесуальної дії (наприклад, неподання відзиву на позов) змушуватиме суд очікувати до закінчення карантину.

Фактично це призведе до зупинення розгляду цивільних, господарських та адміністративних справ на час карантину, де хоча б одна сторона не проявляє активність. Це небезпечне рішення законодавця, адже припинення чи обмеження повноважень судів не допускається навіть в умовах надзвичайного стану, який наразі в Україні не введено.

Варіантом вирішення проблеми, пов'язаної із здійсненням судочинства в умовах карантину, могло бути встановлення на законодавчому рівні повноваження суду за заявою учасника справи визнавати поважною причину пропущення строку (включно з присікальними строками), якщо вона зумовлена карантином. Це ж має стосуватися і кримінальних справ, якщо строк пропустила не сторона обвинувачення.

При цьому слід поновлювати / продовжувати лише той строк, закінчення якого припало на період карантину, адже зазвичай немає сенсу продовжувати, наприклад, річний строк, який розпочався незадовго до запровадження карантину.

Додатково в законі слід було б передбачити, що в справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарних справах строк карантину не включається в перебіг строків давності і строків провадження.

2. Право учасників справи брати участь у судовому розгляді в режимі відеоконференції з дому чи офісу слід підтримати, хоча його реалізація на практиці буде проблемною через відсутність на сьогодні Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи, яка згідно з процесуальними кодексами має забезпечувати проведення проведення відеоконференцій.

Виходом могло б бути використання інших загальнодоступних систем, які підтримують відеоконференцію (Skype, Zoom, Google Meets тощо), але суди можуть не захотіти давати «творче» тлумачення процесуальному законодавству. Та й у контексті зупинення всіх процесуальних строків ця норма може виявитися незатребуваною на практиці.

3. Відкритість судового процесу та право будь-якої особи бути присутньою у судовому засіданні є одним із елементів конституційного принципу гласності судового процесу. Положення про право суду обмежити доступ у засідання осіб, які не є учасниками процесу, якщо участь у судовому засіданні становитиме загрозу життю чи здоров'ю особи (ці зміни чомусь стосуються всіх видів судочинства, крім адміністративного), сприятливе для зловживань, адже не встановлює критерії обмеження доступу в судове засідання відвідувачів. Таким критерієм може бути необхідність дотримання соціальної дистанції між особами, які перебувають у залі судового засідання (1,5-2 м).

Також правильно передбачити, що у випадку, якщо суд обмежує доступ у судове засідання вільних слухачів, то має забезпечуватися обов'язкова відеотрансляція цього засідання в мережі Інтернет.

4. Зміни до кримінального судочинства щодо можливості передачі питання, яке має розглядати слідчий суддя, до іншого суду можуть бути корисними не лише на період дії карантину, особливо там, де через відсутність суддів суди не функціонують. Водночас існує ризик, що ухвалений порядок передання справ з підсудності одного суду до іншого через посередництво апеляційного суду створить небезпечну практику визначення судів із «зручними суддями», які ухвалюють «правильні рішення», із порушення принципу безсторонності, неупередженості тощо.

5. Закон ухвалено в цілому в «турборежимі», адже сам законопроект був зареєстрований у переддень голосування. У день голосування його розглянув непрофільний парламентський комітет. У результаті законопроект ухвалено без обговорення та без урахування висновків ГНЕУ.

Ми розуміємо необхідність швидкого реагування законодавця на сучасні виклики, однак це потрібно робити з дотриманням парламентської процедури. Внаслідок відсутності обговорень закон вийшов неякісним і може мати негативні наслідки.

Понад те, під час цього ж пленарного засідання Верховної Ради України було ухвалено в першому читанні аналогічний за змістом (у частині КПК України) законопроект № 3276. Яка його подальша доля, зважаючи на те, що фактично його положення вже ухвалені, – не зрозуміло.

 

Примусова госпіталізація без рішення суду – неконституційна

Подія

24 березня Уряд запровадив режим надзвичайної ситуації в Україні на строк 30 діб. Також ухвалено зміни до постанов Уряду, зокрема «Про деякі обмежувальні протиепідемічні заходи, спрямовані на запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, викликаної коронавірусом SARS-CoV-2». Серед нових обмежувальних заходів та повноважень органів влади на їх виконання передбачено примусову госпіталізацію осіб, хворих на коронавірус. Зокрема, медпрацівники зобов’язані обстежувати осіб, які мали контакт з інфікованими або мають симптоми хвороби і при цьому відмовляються від добровільного обстеження, та здійснювати їх обов’язкову госпіталізацію або ж призначати карантин (самоізоляцію). Міністр внутрішніх справ Арсен Аваков заявив, що примусова госпіталізація буде відбуватися за рішенням санітарного лікаря працівниками Національної поліції та Національної гвардії України.

Оцінка ЦППР

Режим надзвичайної ситуації – спеціальний тимчасовий правовий режим, що виникає через порушення нормальних умов життя і діяльності людей через аварію, катастрофу, стихійне лихо або епідемію, який запроваджується в порядку, передбаченому Кодексом цивільного захисту України. Водночас, на відміну від надзвичайного стану, він не передбачає втручання держави в управління приватними компаніями чи обмеження прав та свобод українців.

Як уже зазначали експерти Центру політико-правових реформ, єдиним можливим правовим інструментом суттєвого обмеження прав і свобод особи для боротьби з коронавірусом є оголошення надзвичайного стану Президентом України за підтримки Верховної Ради України (див. детально).

Після ухвалення Урядом 25 березня нових обмежувальних заходів карантину для боротьби з пандемією коронавірусу в Україні запроваджено неконституційну примусову госпіталізацію осіб, хворих на коронавірус, оскільки вона здійснюється за відсутності судового контролю (без рішення суду). Для госпіталізації достатньо медичного висновку санітарного лікаря, яким підтверджено діагноз COVID-19.

Статтею 29 Конституції України встановлено, що особа може бути затримана без рішення суду тільки в разі необхідності запобігти чи перепинити вчинення злочину. В усіх інших випадках – лише за рішенням суду. Затриманням є фізичне обмеження свободи пересування особу, під яку за всіма ознаками підпадає примусова госпіталізація осіб. Конвенція про захист прав та основоположних свобод людини 1950 року передбачає, що без рішення суду можна затримувати людей для запобігання розповсюдженню інфекційних захворювань, людей психічно хворих (пункт «е» частини 1 статті 5 Конвенції), проте цьому має передувати висновок медичного експерта (лікаря) та подальше отримання дозволу суду на продовження лікування.

На виконання вимог Конвенції українським законодавством встановлено як виняток необхідність затримання осіб для запобігання поширенню інфекційних захворювань або психічно хворих осіб, які створюють небезпеку собі або оточуючим (Закони «Про боротьбу із захворюваннями на туберкульоз», «Про психіатричну допомогу», «Про захист населення від інфекційних хвороб» тощо). Проте в такому випадку протягом 24 годин відповідна установа, яка здійснила примусову госпіталізацію, звертається до суду за дозволом на подальше утримання в порядку, встановленому главами 10, 11 Цивільного процесуального кодексу України. Суд, заслухавши сторони, вивчивши матеріали провадження, зокрема медичний висновок про діагноз та наявність небезпеки, яку може спричинити особа, ухвалює рішення про подальше примусове лікування (ізоляцію).

Зважаючи на недостатній рівень готовності законодавства до надзвичайної ситуації та тяжкість втручання у свободу пересування особи, вважаємо, що людина повинна чітко знати, які примусові заходи правоохоронці можуть застосовувати неї.

Таким чином, примусова госпіталізація осіб, хворих на коронавірус, можлива лише в разі внесення змін до законодавства України, які запровадять судовий контроль за обмеженням свободи особи.

 

«Опозиційна платформа – За життя» пропонує повернутися до законів радянського життя

Подія

29 березня у Верховній Раді за №3174 зареєстровано проект Закону «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо перепродажу товарів під час карантину, епідемії, надзвичайної ситуації, надзвичайного або воєнного стану)», ініціаторами якого є народні депутати України Нестор Шуфрич, Дмитро Наталуха та інші.

Ним пропонується доповнити Кримінальний кодекс України новою статтею 199-1, встановивши кримінальну відповідальність (із покаранням у виді штрафу від 8,5 до 17 тис. грн або позбавленням волі на строк до трьох років с конфіскацією майна, а за обтяжуючих обставин – позбавленням волі на строк від трьох до семі років с конфіскацією майна) за «перепродаж товарів протиепідемічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню епідемії, пандемій, у тому числі поширенню короновірусної хвороби (COVID-2019) та/або товарів, що мають істотну соціальну значущість, перелік яких визначений Кабінетом Міністрів України, якщо ціна перевищила у 1,5 і більше разів рівень ціни, визначений Кабінетом Міністрів України на такий товар».

Оцінка ЦППР

Проект Закону є юридично і змістовно неграмотним, починаючи з його назви (її повторює і назва статті 199-1), яка не враховує те, про що йдеться в тексті самої статті.

Наразі нікому, зокрема і Кабінету Міністрів України, невідомий точний перелік засобів, окрім звичайного мила, за допомогою яких можна запобігти епідеміям та пандеміям, у тому числі пандемії коронавірусної інфекції COVID-2019.

Поняття «товари, що мають істотну соціальну значущість», є абсолютно невизначеним і не може вживатися в законі, який передбачає найбільш серйозний вид юридичної відповідальності. Уточнення, що перелік таких товарів має бути визначений Кабінетом Міністрів України, не виправляє ситуацію, оскільки Кабінет Міністрів України, з одного боку, так само не може дати вичерпний перелік таких товарів, а з іншого, може час від часу змінювати відповідний перелік, що означатиме перманентну то криміналізацію, то декриміналізацію передбаченого ст. 199-1 діяння у певній частині.

Зазначені вище дії не пропонується визнавати злочином, якщо ціна на відповідний товар не перевищила в 1,5 рази рівень, визначений Кабінетом Міністрів України на такий товар. Тому, наприклад, купівля апарату штучної вентиляції легень вартістю 800 000 грн. і перепродаж його в цей же день за 1 200 000 грн не визнаватиметься злочином, а за 1200 010 грн. – вже буде. Яка в цьому логіка – зрозуміти важко. Навіть у радянські часи в статті КК про спекуляцію йшлося просто про «купівлю та перепродаж товарів з метою наживи».

Суб’єктом злочину пропонується визнавати не лише фізичну особу-підприємця чи службову особу підприємства, а будь-яку особу, тобто навіть і ту, яка перепродасть наявні в неї до початку епідемії кілька спиртових аерозолів або десяток масок.

Нарешті, автори законопроекту, звісно, не врахували, що чинний Кримінальний кодекс України не дозволяє застосовувати конфіскацію майна за злочини, які не є тяжкими (крім деяких виняткових випадків, встановлених у ст. 59, які «спекуляції» не стосуються).

Щотижневий аналіз 2 – 9 березня 2020 року

4 березня Парламент прийняв відставку Прем'єр-міністра України Олексія Гончарука, звільнив усіх міністрів та обрав новий склад Уряду. На сайті Верховної Ради України всі законопроекти, внесені попереднім складом КМУ та неухвалені в першому читанні, автоматично позначені як відкликані. 

Оцінка ЦППР

1. Відповідно до ч. 3 ст. 105 Регламенту ВРУ законопроекти, внесені КМУ, вважаються відкликаними, якщо до їх ухвалення в першому читанні повноваження Уряду були припинені. Натомість ч. 5 ст. 27 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” не передбачає автоматичного відкликання таких законопроектів, залишаючи вирішення цього питання на розсуд новому КМУ. 

Тобто існує суперечність між положеннями Регламенту ВРУ та Закону “Про Кабінет Міністрів України”, яку необхідно усунути. Кращим є регулювання закону про уряд, оскільки він дає право новому Уряду вибірково або повністю відкликати попередні урядові ініціативи, тоді як автоматичне зняття з розгляду законопроектів може значно відтягнути ухвалення важливих законів, які підтримує і новосформований уряд. 

2. Відповідно до положень Регламенту були автоматично відкликані й законопроекти, які могли мати позитивний вплив на правосуддя, передусім:

  •  № 2706 (стимулювання розвитку позасудової медіації), 
  •  №3045 (відновлення третейського судочинства), 
  •  №27092710 (запровадження класичного суду присяжних), 
  •  №3149 (відшкодування шкоди потерпілим від насильницьких злочинів). 

На думку експертів ЦППР, важливо, щоб новосформований Уряд якнайшвидше вніс на розгляд парламенту законопроекти з цих питань.  

5 березня Верховна Рада України висловила недовіру Генеральному прокурору Руслану Рябошапці, ухваливши постанову №3154, що тягне за собою його відставку.

За постанову проголосували 263 народні депутати, для ухвалення рішення була потрібна проста більшість від конституційного складу (226 голосів). Напередодні Комітет ВРУ з питань правоохоронної діяльності утримався від оцінки проекту постанови, рекомендувавши депутатам розглянути її на власний розсуд.

Основні аргументи ініціаторів постанови полягали в тому, що “Генеральний прокурор не розслідує, гальмує розслідування найбільш резонансних кримінальних проваджень, що свідчить про небажання, неможливість або неспроможність Генерального прокурора забезпечити виконання завдань, поставлених законом перед Офісом прокурора, зокрема, й перед прокуратурою в цілому”.

Оцінка ЦППР

Відповідно до Конституції України, законів “Про прокуратуру” та “Про Регламент Верховної Ради України” в Україні існує два порядки звільнення Генерального прокурора: 

1) у разі вчинення ним дисциплінарного проступку, набрання сили щодо нього обвинувального вироку суду, вибуття з громадянства держави тощо (професійний порядок) (рішення ухвалює Парламент, розглянувши подання Президента України, до якого своєю чергою звернулися ВРП чи КДКП); 

2) політичний порядок, який полягає у висловленні недовіри простою більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (рішення ухвалює Парламент).

Політичний порядок звільнення був розкритикований Венеційською комісією Ради Європи у 2013 році. Комісія зазначила, що Генеральний прокурор "...не входить до складу Уряду, відповідно, Парламент не повинен мати права висловлювати недовіру, що є виключно політичним інструментом. Можливо, це можна розглядати як інструмент застосування системи стримувань та противаг в організації державних органів, але виникають сумніви, що це забезпечить винесення справедливого рішення" (п. 14 Висновку Венеційської комісії щодо закону про прокуратуру № 735 / 2013).

Понад те, після внесення змін до Закону “Про прокуратуру” (2019) політичний порядок звільнення не потребує оцінки ефективності Генерального прокурора на посаді з боку Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Таким чином, складається ситуація, за якої мотиви звільнення можуть бути лише політичними, що негативно впливає на незалежність Генерального прокурора.

На думку експерта ЦППР Євгена Крапивіна, “...ані постанова про висловлення недовіри, ані тим паче виступ з трибуни Верховної Ради її ініціатора не містили жодного професійного (фахового) обґрунтування неефективності Генерального прокурора, того, що "він не впорався", як висловився Президент України. Радше можна було переконатися, що Рябошапка винен у тому, що він недостатньо "контрольований" з боку Офісу Президента”.

Політичний порядок призначення і звільнення Генерального прокурора має бути змінений, а реформування органів прокуратури – продовжене.