exit
search
18 березня 2020

Щотижневий аналіз подій 10 – 18 березня 2020 року

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа на адресу doboni@pravo.org.ua.


 

Суттєві обмеження конституційних прав і свобод людини та громадянина можливі винятково в умовах надзвичайного стану

Подія

У зв’язку із загостренням епідемічної ситуації на території України внаслідок поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, було ухвалено низку нормативно-правових актів, які передбачають введення різних заходів, що обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина:

Оцінка ЦППР

ЦППР звертає увагу на те, що заходи подібного характеру, які зачіпають та обмежують конституційні права та свободи, можуть вводитися винятково в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строків дії цих обмежень

Зокрема, ст. 1 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16.03.2000 року передбачає можливість тимчасового введення надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій природного характеру, що призвели чи можуть призвести до людських та матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, а п. 1 ч. 2 ст. 4 цього ж Закону деталізує, що надзвичайний стан вводиться в разі пандемій, що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення.

Введення надзвичайного стану передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

Відповідно до ч. 3 ст. 83, п. 31 ч. 1 ст. 85, п. 21 ч. 1 ст. 106 Конституції України, а також ст. 5 вищезгаданого Закону надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України. Пропозиції щодо введення надзвичайного стану з підстав пандемії, інших особливо тяжких надзвичайних ситуацій природного характеру подає Кабінет Міністрів України. Ті заходи, які були введені на місцевому рівні, наприклад у Чернівецькій області, і які в ЗМІ часто називалися «надзвичайним станом», не є надзвичайним станом з правового погляду.

В Указі Президента України про введення надзвичайного стану зазначаються:

  • обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану;
  • межі території, на якій вводиться надзвичайний стан;
  • час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться;
  • перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень;
  • органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень;
  • інші питання, що випливають із Закону «Про правовий режим надзвичайного стану».

Після підписання Указу про введення надзвичайного стану Президент України звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження. Звернення Президента України розглядається Верховною Радою України в невідкладному порядку. Указ Президента України про введення надзвичайного стану, затверджений Верховною Радою України актом у формі закону, негайно оголошується через засоби масової інформації або в інший спосіб.

Надзвичайний стан в Україні може бути введено на строк не більш як 30 діб і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях, а у разі необхідності – може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб. Новий Указ Президента України про продовження дії надзвичайного стану набирає чинності після його затвердження Верховною Радою України.

Які обмежувальні заходи можуть запроваджуватися в умовах надзвичайного стану? Відповідно до ст. 6 вищезгаданого закону указом Президента України про введення надзвичайного стану можуть запроваджуватися такі заходи:

  • встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де вводиться надзвичайний стан;
  • обмеження руху транспортних засобів та їх огляд;
  • посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства;
  • заборона проведення масових заходів, крім заходів, заборона на проведення яких встановлюється судом;
  • заборона страйків;
  • примусове відчуження або вилучення майна у юридичних і фізичних осіб.

В умовах надзвичайного стану забороняються:

  • зміна Конституції України, зміна Конституції Автономної Республіки Крим;
  • зміна виборчих законів;
  • проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування;
  • проведення всеукраїнських та місцевих референдумів;
  • обмеження прав і повноважень народних депутатів України.

Надзвичайний стан може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який він вводився, у разі усунення обставин, що зумовили необхідність введення надзвичайного стану, про що негайно повідомляється через засоби масової інформації або в інший спосіб.

Останній раз на території України надзвичайний стан вводився в Автономній Республіці Крим (Указ Президента України «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим» від 03.12.2005 року, №1692, затверджений Законом України від 06.122005 року, №3182-IV). Причина – захворювання птиці високопатогенним грипом, що створило загрозу життю і здоров'ю населення.

ЦППР нагадує, що в умовах воєнного або надзвичайного стану не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені такими статтями Конституції України:

  • ст. 24 (рівність конституційних прав і свобод; рівність громадян перед законом; заборона дискримінації);
  • ст. 25 (заборона позбавлення громадянства України, вигнання за межі України, видача іншій державі; право на зміну громадянства; гарантія піклування та захисту громадянам, які перебувають за межами України);
  • ст. 27 (невід'ємне право на життя; заборона свавільного позбавлення життя; право захищати своє життя і здоров'я, життя і здоров'я інших людей від протиправних посягань);
  • ст. 28 (право на повагу до гідності; заборона катування, жорстокого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання; заборона медичних, наукових, інших дослідів над людиною без її вільної згоди);
  • ст. 29 (право на свободу та особисту недоторканність; заборона арешту або тримання під вартою без вмотивованого рішення суду; негайне звільнення затриманої особи, якщо протягом 72 годин з моменту її затримання їй не вручено вмотивованого рішення суду про тримання під вартою; заборона неповідомлення про мотиви арешту чи затримання; право затриманого на роз'яснення своїх прав та на захист себе особисто або за допомогою захисника; право у будь-який час оскаржити в суді своє затримання; заборона неповідомлення родичів заарештованого чи затриманого про арешт або затримання такої особи);
  • ст. 40 (право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів з індивідуальними чи колективними письмовими зверненнями або особисто);
  • ст. 47 (право на житло; право на надання житла громадянам, які потребують соціального захисту, безоплатно або за доступну для них плату; заборона примусового позбавлення житла інакше як на підставі закону за рішенням суду);
  • ст. 51 (право на укладення шлюбу; рівні права і обов’язки кожного із подружжя у шлюбі та сім'ї);
  • ст. 52 (рівні права дітей незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним; заборона насильства над дитиною та її експлуатації);
  • ст. 55 (захист прав і свобод людини і громадянина судом; право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб; право на звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; право на звернення із конституційною скаргою до Конституційного Суду України;  право на звернення за захистом своїх прав і свобод до міжнародних судових установ чи до органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна; право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань);
  • ст. 56 (право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень);
  • ст. 57 (право знати свої права і обов'язки; нечинність законів та інших нормативно-правових актів, що визначають права і обов'язки громадян, які не були доведені до відома населення);
  • ст. 58 (заборона зворотної дії законів та інших нормативно-правових актів в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи; заборона притягати до відповідальності за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення);
  • ст. 59 (право на професійну правничу допомогу; право на безоплатну професійну правничу допомогу у випадках, передбачених законом; свобода у виборі захисника своїх прав);
  • ст. 60 (свобода від виконання явно злочинних розпоряджень чи наказів; заборона віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу);
  • ст. 61 (заборона двічі притягати до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення; індивідуальний характер юридичної відповідальності);
  • ст. 62 (заборона вважати особу винуватою у вчиненні злочину і піддавати її кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду; право не доводити свою невинуватість у вчиненні злочину; заборона обвинувачень, що ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях; тлумачення усіх сумнівів щодо доведеності вини особи її користь; відшкодування особі матеріальної і моральної шкоди, завданої безпідставним засудженням у разі скасування вироку суду як неправосудного);
  • ст. 63 (право на відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом; право на захист підозрюваного, обвинуваченого чи підсудного).

Станом на 16 березня 2020 року надзвичайний стан у зв’язку з пандемією гострої респіраторної хвороби COVID-19 введено в Чехії, Румунії, Болгарії, Італії, Іспанії, Сербії, Латвії, США, Казахстані та деяких інших країнах.

Запроваджені постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України та Указом Президента України заходи у зв’язку із загостренням епідемічної ситуації на території України внаслідок поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19 свідчать про необхідність розгляду введення відповідно до конституційних положень надзвичайного стану на території України.

 

Без введення надзвичайного стану заходи із обмеження прав і свобод людини і громадянина задля запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 є неконституційними

Подія

16 березня 2020 року Кабінет Міністрів України схвалив Розпорядження №290-р «Про внесення зміни до розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2020 р. № 287» та Постанову №215 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 р. № 211». Відповідно до цих документів Уряд до вже запроваджених обмежень ввів додаткові карантинні заходи для запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

17 березня 2020 року на позачерговому пленарному засіданні Верховної Ради України, скликаному на вимогу Президента України (лист №01-01/204 від 16.03.2020 року), Парламент ухвалив Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникнення і поширення коронавірусної хвороби (COVID-19)», яким, зокрема, вносяться зміни до КУпАП України та КК України стосовно відповідальності за порушення у цій сфері.

Оцінка ЦППР

ЦППР уже раніше звертав увагу на те, що обмежувальні заходи, запроваджені Урядом та Президентом України в березні 2020 року задля запобігання та протидії поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), які суттєво обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина, не можуть запроваджуватися поза межами надзвичайного чи воєнного стану, а тому вони є неконституційними під кутом зору права.

ЦППР нагадує, що відповідно до Конституції України та Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» в Україні існують легальні правові механізми для боротьби з пандеміями, що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення. Зокрема, закон передбачає можливість тимчасового введення надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій природного характеру, що призвели чи можуть призвести до людських та матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян.

Введення надзвичайного стану передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу.

Відповідно до ч. 3 ст. 83, п. 31 ч. 1 ст. 85, п. 21 ч. 1 ст. 106 Конституції України, а також ст. 5 вищезгаданого Закону надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України. У такому Указі Президента України зазначаються:

  • обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану;
  • межі території, на якій вводиться надзвичайний стан;
  • час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться;
  • перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень;
  • органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень;
  • інші питання, що випливають із Закону «Про правовий режим надзвичайного стану».

З огляду на це закликаємо Главу держави як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, а також Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади неухильно додержуватися та діяти в межах Конституції України та не вводити додаткових обмежувальних заходів усупереч тим юридичним механізмам, які передбачені Конституцією та законами України, адже відповідно до ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені лише у випадках, прямо передбачених самою Конституцією України.

 

Конституційний Суд майже повністю скасував «судову реформу Зеленського». Що далі?

Подія

11 березня Конституційний Суд України  ухвалив рішення за поданням Верховного Суду щодо Закону №193–IX (так званої «судової реформи Президента Володимира Зеленського»).

Конституційний Суд України визнав неконституційними положення, якими:

  • скорочено склад Верховного Суду;
  • зменшено заробітну плату суддів Верховного Суду;
  • запроваджено новий підхід до формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів;
  • запроваджено Комісію з питань доброчесності та етики, уповноважену ініціювати звільнення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради правосуддя та Верховного Суду;
  • зменшено строки надання пояснень суддею у дисциплінарному провадженні, строки повідомлення судді та скаржника про засідання у їхній дисциплінарній справі, запроваджено можливість розгляду дисциплінарної справи за відсутності належно повідомленого судді, а також запроваджено право самостійного ініціювання дисциплінарної справи членами Вищої ради правосуддя і дисциплінарними палатами.

Також Конституційний Суд України рекомендував Верховній Раді України невідкладно узгодити положення законодавства України з цим Рішенням.

Раніше Центр політико-правових реформ надав Конституційному Суду України висновок у цій справі, де зазначив про неконституційність лише положень про скорочення Верховного Суду.

Коментар ЦППР

Більшість положень «судової реформи Зеленського» визнані неконституційними. Фактично без негативної оцінки залишилося лише положення про припинення повноважень попереднього складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів та про конкурсну комісію для формування її нового складу.

Інформацію про рішення Конституційного Суду України та його можливі наслідки прокоментував заступник голови правління Центру політико-правових реформи Роман Куйбіда:

«Цілком очікуваним і закономірним був висновок Конституційного Суду України про неконституційність скорочення складу Верховного Суду в запропонований законом спосіб. Наразі цю ідею потрібно відкинути.

З іншого боку, на мою думку, Конституційний Суд України залишив можливість Президенту як ініціатору реформи, а також Парламенту:

  • вмотивовано встановити справедливі розміри суддівської винагороди, щоб вони не так сильно відрізнялися в суддів судів різних рівнів, а також були соціально справедливими, зберігаючи при цьому достатньо гарантій фінансової незалежності;
  • пришвидшити формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів за новими конкурсними правилами добору, повністю усунувши Вищу раду правосуддя від процесу добору;
  • створити Комісію з питань доброчесності та етики як незалежний, зокрема і від Вищої ради правосуддя, орган, скоригувавши її функції з урахуванням рішення Конституційного Суду України;
  • переглянути правила дисциплінарної процедури в бік покращення справедливості та ефективності дисциплінарної процедури».

Повний юридичний аналіз тексту рішення див. за посиланням.

 

Урядова постанова про обмеження масових заходів через коронавірус не означає автоматичну заборону мирних зібрань

Подія

11 березня Кабінет Міністрів України затвердив перелік заходів у зв’язку із загрозою поширення епідемії коронавірусної інфекції. Зокрема, Уряд вирішив ввести обмеження на проведення масових заходів на період з 12 березня до 3 квітня, у яких запланована участь 200 та більше осіб. Спортивні змагання на території України можуть проводитися лише з дозволу міжнародних організацій та без участі глядачів. Введені обмеження не стосуються заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та місцевого самоврядування.

Обмеження запроваджені на підставі статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб». Відповідно до Закону Уряд має право встановити карантин із зазначенням обставин, що призвели до цього, меж території карантину, встановленням тимчасових обмежень прав фізичних і юридичних осіб та додаткових обов'язків, що покладаються на них. Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.

Оцінка ЦППР

В українському законодавстві немає визначення поняття «масові заходи». З позицій загальноприйнятого тлумачення термінів в українській мові та принципів формальної логіки «масові заходи» – це поняття, яке охоплює максимально широке коло заходів, що передбачають свідоме скупчення великої кількості людей. Ідеться про заходи культурного, просвітницького, розважального чи спортивного характеру, а також про мирні зібрання.

Можна припустити, що можуть з’явитися спроби тлумачити запроваджені обмеження як такі, що стосуються й мирних зібрань.

Водночас, на думку експерта Центру політико-правових реформ Максима Середипостанову Кабінету Міністрів України не можна тлумачити такою, що встановлює автоматичну заборону мирних зібрань чисельністю понад 200 осіб. Експерт пояснює, що Конституція не робить виняток із загальної процедури в умовах карантину. Натомість Конституція передбачає, що обмеження свободи мирних зібрань може накладатися лише судом відповідно до закону. Таким чином, урядова Постанова лише дає додаткові підстави органам виконавчої влади чи місцевого самоврядування звертатися до суду з позовами про обмеження мирних зібрань з метою запобігання поширенню небезпечних інфекційних захворювань. Кінцеве рішення в кожному конкретному випадку має ухвалити суд на підставі оцінки всіх обставин справи та з урахуванням принципу пропорційності.

Утім, автоматичне обмеження свободи мирних зібрань без рішення суду все ж можливе, адже свобода мирних зібрань не належить до переліку свобод, які не можуть бути обмежені в період надзвичайного або воєнного стану (ст. 64 Конституції України).

Відповідно до ст. 4 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану» надзвичайний стан може бути введений у разі виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру (зокрема, пандемії). В Указі Президента України про введення надзвичайного стану має вказуватися перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Указ Президента про надзвичайний стан має затвердити Парламент.

«Таким чином, Конституція дає можливість обмежити право на мирні зібрання автоматично (без рішення суду), – підсумовує Максим Середа, – однак таке обмеження може бути законним лише в разі введення в Україні воєнного або надзвичайного стану».

 

Рада суддів України затвердила рекомендації щодо особливого режиму роботи в період карантину. Більшість рекомендацій є слушними, однак деякі з них суперечать закону, – вважають експерти ЦППР

17 березня Рада суддів України затвердила рекомендації щодо особливого режиму роботи судів на період карантину. Раніше з цією ініціативою виступив Голова Ради суддів України Б. Моніч, який 16 березня надіслав в усі суди лист з аналогічними рекомендаціями.

Відповідно до рішення Ради суддів України на період з 16 березня до 3 квітня судам рекомендовано запровадити такі заходи:

  •  роз'яснити громадянам можливість відкладення розгляду справ у зв'язку із карантинними заходами та можливість розгляду справ в режимі відеоконференції;
  •  припинити всі заходи, непов'язані з процесуальною діяльністю суду та забезпеченням діяльності органів судової влади (круглі столи, семінари, дні відкритих дверей тощо);
  •  припинити проведення особистого прийому громадян керівництвом суду;
  •  обмежити допуск у судові засідання осіб, які не є учасниками судових засідань;
  •  обмежити допуск у судові засідання та приміщення суду осіб з ознаками респіраторних захворювань: блідість обличчя, почервоніння очей, кашель;
  •  ознайомлення учасників судового процесу з матеріалами судової справи за наявності такої технічної можливості здійснювати в дистанційному режимі, шляхом надсилання сканкопій матеріалів судової справи на електронну адресу, зазначену у відповідній заяві, заяви про ознайомлення приймати через дистанційні засоби зв'язку;
  •  зменшити кількість судових засідань, що призначаються для розгляду протягом робочого дня;
  •  за можливості здійснювати судовий розгляд справ без участі сторін, у порядку письмового провадження;
  •  суддям та працівникам апарату суду за найменших ознак захворювання вжити заходів із самоізоляції, повідомити про свій стан здоров'я відповідну установу охорони здоров'я та керівництво суду телефоном, e-mail.

Окрім того, Рада суддів України рекомендує громадянам та іншим особам:

  •  усі необхідні документи (позовні заяви, заяви, скарги, відзиви, пояснення, клопотання тощо) надавати суду в електронному вигляді на електронну адресу суду, через особистий кабінет в системі «Електронний суд», поштою, факсом або дистанційні засоби зв’язку;
  •  учасникам судових засідань подавати до суду заяви про розгляд справ у їхній відсутності за наявними в справі матеріалами;
  •  утриматися від відвідування приміщення суду, особливо за наявності захворювання (слабкість, кашель, задуха, утруднення дихання тощо).

Оцінка ЦППР

ЦППР вважає своєчасними зусилля Ради суддів України, спрямовані на убезпечення населення та працівників судів від поширення небезпечного інфекційного захворювання.

На думку експерта ЦППР Максима Середи, слушними є рекомендації тимчасово відкласти всю діяльність, безпосередньо непов'язану зі здійсненням судами правосуддя, ознайомлювати учасників справи з матеріалами справи в дистанційному режимі (онлайн), утриматися від відвідування суду в разі наявності ознак захворювань як працівниками суду, так і споживачами судових послуг.

Раціональними також є пропозиції зменшити кількість судових засідань, що призначаються протягом дня, роз'яснити громадянам можливість клопотати про відкладення судового розгляду, розглядати справи а порядку письмового провадження за наявності для цього правових підстав. Водночас більш ефективним шляхом експерти ЦППР вважають відкладання розгляду в цивільних, господарських та адміністративних справах на період карантину (крім нагальних випадків). Адже за умови масового розгляду справ у письмовому провадженні сторони не зможуть повною мірою скористатися свої процесуальними правами.

Крім того, Раді суддів України слід утриматися від надання рекомендацій, які прямо суперечать закону. Зокрема, такою, що не ґрунтується на законі, є пропозиція обмежити допуск до судового засідання осіб, які не є учасниками справи. Відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, установлених законом. У відкритому судовому засіданні мають право бути присутніми будь-які особи. Таким чином, зауважує експерт, наразі немає правових підстав для імперативного обмеження допуску громадян до відкритих судових засідань. Їм можна лише рекомендувати утриматися від відвідування суду.

На думку експерта ЦППР Максима Середи, незаконною також є рекомендація не впускати до приміщення суду осіб з ознаками респіраторних захворювань (блідість обличчя, почервоніння очей, кашель). Адже будь-яка з перелічених ознак не обов'язково свідчить про наявність захворювання. Спроба запровадити такі методи на практиці може призвести до численних зловживань, оскільки не зрозуміло, хто саме і в який спосіб буде вирішувати, чи пускати до приміщення суду ту чи іншу людину.

 

Президент планує надалі всупереч Конституції контролювати СБУ – законопроект

Подія

Минулого тижня на сайті Верховної Ради України з’явився текст законопроекту про внесення змін до Закону України «Про Службу безпеки України» щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України (реєстр. №3196 від 10.03.2020 року). Президент визначив його як невідкладний.

Цим проектом пропонується чинний Закон про Службу безпеки викласти в новій редакції. Також пропонуються зміни та доповнення до низки інших законів, зокрема КПК України. Задекларована мета законопроекту – законодавче забезпечення реформи СБУ відповідно до перехідних положень Закону про національну безпеку України (2018 року).

Оцінка ЦППР

Президентський законопроект великий за обсягом та потребує детального аналізу Водночас уже зараз можна констатувати його дві серйозні вади концептуального характеру. 

Перша. Законопроектом пропонується закріпити статус Служби безпеки України як «державного правоохоронного органу спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку». Така конструкція майже дослівно повторює чинне визначення статусу української контррозвідки: «державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку».

Значення цього статусу полягає в тому, що він є базовою умовою для підпорядкування Служби безпеки України Президентові.

Проте слова «державний [правоохоронний] орган» та, відповідно, такий статус є цілковито штучною юридичною конструкцією, що покликана виконати тільки одну функцію – вивести Службу безпеки України з системи органів виконавчої влади. Решта положень законопроекту та чинного закону, які наділяють Президента додатковими повноваженнями щодо Служби безпеки, – не є автономними та спираються винятково на окреслений статус.

На неприпустимість такого підходу минулого року вказав Конституційний Суд України. У своєму рішенні від 13 червня 2019 року №5-р/2019 він наголосив, що утворення постійно діючого державного органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету Міністрів України і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією України.

Відповідно до Конституції державну безпеку забезпечують відповідні військові формування та правоохоронні органи. В її тексті відповідні функції держави та органи [безпеки, оборони та правопорядку] переважно згадуються через кому в кожному належному випадку. Конституцією України також визначено, що забезпечення державного суверенітету та здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки покладається на Кабінет Міністрів України.

Друга. Наразі Служба безпеки України – законопроект нічого не змінює в тому – є не лише контррозвідувальним органом, а й органом, який розслідує кримінальні правопорушення. Розслідує кримінальні правопорушення як орган, який перебуває у безпосередньому підпорядкуванні Президента.

Однак у своєму висновку від 16 грудня 2019 року №7-в/2019 Конституційний Суд України наголосив, що перебування органів досудового розслідування навіть під опосередкованим підпорядкуванням Президента України створює загрозу незалежності цих органів й призводить до концентрації виконавчої влади у Президента України. Своєю чергою це порушує баланс конституційних повноважень між Президентом України та Кабінетом Міністрів України і фактично створює паралельну виконавчу владу, підпорядковану Президенту України. У підсумку така концентрація влади послаблює конституційні гарантії прав і свобод. Позаяк поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, інструментом проти зловживань нею задля належної реалізації прав і свобод.

Цей висновок Конституційного Суду України ґрунтується на тому ж підході, що й згадане рішення від 13 червня 2019 року №5-р/2019. Конституційний Суд України наполягає: якщо функціональне призначення, сфера діяльності та повноваження постійно діючого державного органу подібні до урядових, такий державний орган має ввійти до системи органів виконавчої влади, яку очолює Кабінет Міністрів України, у статусі центрального органу виконавчої влади. Адже за Конституцією України заходи по боротьбі зі злочинністю здійснює саме Кабінет Міністрів України.

Таким чином, Верховній Раді України слід повернути законопроект №3196 суб’єкту законодавчої ініціативи – Президентові України – на доопрацювання. Адже він не досягає реальної мети – реформи Служби безпеки України, зокрема не враховує рекомендації ПАРЄ №1402 (1999), 1466 (2005) та 1713 (2005) щодо реформування галузі національної безпеки та оборони й містить неконституційні положення.

 

Ірину Венедіктову призначено новим Генеральним прокурором

Подія

17 березня Верховна Рада України надала згоду на призначення Ірини Венедіктової Генеральним прокурором.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, якого призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України. Строк повноважень Генерального прокурора становить шість років. 

Оцінка ЦППР

Призначення Ірини Венедіктової стало можливим завдяки тому, що 5 березня Верховна Рада України звільнила Генерального прокурора Руслана Рябошапку. Попередній Генеральний прокурор був звільнений винятково з політичних мотивів, адже постанова про висловлення недовіри не містила оцінки професійної діяльності Генерального прокурора на посаді.

Як зазначив експерт ЦППР Євген Крапивін: «Основною причиною звільнення Генерального прокурора Руслана Рябошапки стала його недостатня лояльність, підконтрольність Президентові. Саме тому його замінили на Ірину Венедіктову – правника-цивіліста, яка не має досвіду роботи на посаді, що вимагає незалежної діяльності. 

Ірина Венедіктова за останній рік встигла стати народним депутатом, очолити Комітет Верховної Ради України з питань правової політики і правосуддя, виконуючою обов’язки директора Державного бюро розслідувань. Це все відбулося завдяки безпосередній підтримці Президента. Враховуючи відсутність досвіду роботи Ірини Венедіктової в системі кримінальної юстиції та лояльність до Президента, маловірогідно, що вона буде незалежною на посаді. Своєю чергою це може мати наслідком політично вмотивовані переслідування та використання прокуратури в інших політичних цілях».

Усунути ризик політизації прокуратури могли б відповідні кваліфікаційні процедури відбору кандидатів на посаду Генерального прокурора. Зокрема, на цьому неодноразово наголошували органи Ради Європи у висновках та рекомендаціях для України.

 

Верховна Рада запровадила відповідальність за порушення правил карантину

Подія

17 березня Верховна Рада на позачерговому засіданні ухвалила поданий напередодні законопроект №3219 про запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19). Зокрема, запроваджено відповідальність за порушення правил карантину – внесено зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) та Кримінального кодексу України (ККУ):

1. КУпАП доповнено статтею 44-3 «Порушення правил щодо карантину людей». Склад проступку полягає у порушенні правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб», іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними захворюваннями. Санкція: для фізичних осіб – штраф від 17 до 34 тис. грн; посадових осіб – від 34 до 170 тис. грн.

2. Санкція статті 325 ККУ «Порушення санітарних правил і норм щодо запобігання інфекційним захворюванням та масовим отруєнням» посилюється, а саме: покарання у вигляді штрафу збільшується з 1700 грн до від 17 до 51 тис. грн, а також додається покарання у виді позбавлення волі на строк до трьох років.

Оцінка ЦППР

Стосовно змін до КУпАП

Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України містить критичне зауваження, яке не було усунуте під час голосування: встановлення адміністративної відповідальності за порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених «іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними захворюваннями» є недопустимим. Адже об’єктивні ознаки того чи іншого адміністративного правопорушення мають бути чітко викладені у статті (частині статті) Особливої частини КУпАП та зрозумілими для суб’єктів правозастосування. Дійсно, відповідно до ст. 92 Конституції України винятково законами України визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них. У ст. 44-3 КУпАП не визначено, про які саме правила і норми йдеться і що саме вважається порушенням. При цьому штраф за порушення (до 170 тис. грн) є неадекватним і набагато більшим, ніж за злочин, передбачений ст. 325 ККУ, попри те, що ця стаття ККУ передбачає наслідки – спричинення інфекційних захворювань або масових отруєнь чи можливість їх спричинення, а ст. 44-3 КУпАП карає за саме лише порушення незрозуміло яких правил і норм.

Стосовно змін до ККУ

За неофіційною інформацією від розробників законопроекту, встановлення покарання у виді позбавлення волі необхідне для того, щоб уможливити застосування запобіжного заходу у вигляді домашнього арешту для порушників карантинних заходів безпеки. Проте, про які саме правила і норми йдеться у ст. 325 ККУ та хто може бути суб'єктом їх порушення – винятково службова чи будь-яка особа, так само не ясно. Крім того, така санкція, якщо вчинене порушення не спричинило жодної шкоди, є непропорційною, навіть в умовах боротьби з пандемією коронавірусу.

Загальне питання

Урешті-решт внесені зміни до КУпАП і ККУ є малозрозумілими і не здатні позитивно вплинути на зупинення пандемії. Наразі залишається актуальним питання запровадження надзвичайного стану, який є єдиним можливим законним способом суттєвого обмеження прав і свобод людини (детальніше див. позицiю ЦППР). Останніми днями серед медіа поширювався неофіційний текст проекту змін до закону про надзвичайний стан, де йшлося про спрощення підстав для огляду особи, запровадження комендантської години та заборону мітингів. Наразі офіційної законодавчої ініціативи немає, а ухвалені зміни таких положень не містять.

Усі щотижневі аналізи