exit
search
12 березня 2020

У кожній країні головними акторами у сфері національної безпеки є уряд і контррозвідка. Примітно, що в цивілізованому світі контррозвідка насамперед покликана захищати Конституцію (конституційний лад). Контррозвідка Німеччини буквально так і називається "Федеральна служба захисту конституції" (Bundesamt für Verfassungsschutz). В Україні виходить навпаки.

Вчора на сайті Верховної Ради з’явився текст президентського законопроєкту про Службу безпеки. Президент Зеленський визначив його як невідкладний.

Проте парламенту варто хіба що невідкладно повернути законопроєкт суб’єкту законодавчої ініціативи (на доопрацювання). Адже він є неконституційним — Конституції суперечать ключові положення законопроєкту. При тому, що суперечать одному з найважливіших конституційних приписів — принципу поділу влади.

Законопроєктом пропонується закріпити статус Служби безпеки як державного правоохоронного органу спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку. Така конструкція майже дослівно повторює чинне визначення статусу української контррозвідки: державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку.

Сенс цього статусу в тому, що він є базовою умовою для підпорядкування Служби безпеки Президентові.

Але слова  «державний [правоохоронний] орган» та, відповідно, такий статус є цілковито штучною юридичною конструкцією, що покликана виконати тільки одну функцію — вивести Службу безпеки з системи органів виконавчої влади. Решта положень законопроєкту та чинного закону, які наділяють Президента додатковими повноваженнями щодо Служби безпеки, — не є автономними та опираються винятково на окреслений статус.

Про неприпустимість такого підходу минулого року вказав Конституційний Суд. У своєму рішенні від 13 червня 2019 року №5-р/2019 він наголосив, що утворення постійно діючого державного органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується Кабінету Міністрів і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією.

Відповідно до Конституції, державну безпеку забезпечують відповідні військові формування та правоохоронні органи. Нею також визначено, що забезпечення державного суверенітету та здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки покладається на Кабінет Міністрів. Крім того, в тексті Конституції відповідні функції держави та органи [безпеки, оборони та правопорядку] переважно згадуються через кому в кожному належному випадку.

Прихильники "президентської вертикалі" одразу заперечать. Адже в Конституції містяться положення, що Президент здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, а також очолює Раду національної безпеки і оборони України, яка координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

То є так. А ще Президент є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України і Главою держави. Проте Збройні Сили (військове формування, підпорядковане Міністерству оборони), як і зовнішньополітичне відомство держави (Міністерство закордонних справ), є в структурі Кабінету Міністрів. Як і Міністерство внутрішніх справ, Держприкордонслужба (військове формування, яке охороняє державний кордон), Національна поліція (орган правопорядку) та Національна гвардія (військове формування). Відповідно до Конституції. І це жодним чином не заважає Президентові реалізовувати його конституційні повноваження.

Себто Конституція не містить аргументів на користь позиції прихильників "президентської вертикалі". Навіть навпаки — в її тексті низка аргументів проти.

Президентський законопроєкт, як і чинний закон, має ще одну серйозну ваду. І вона так само підважує конституційний принцип поділу влади.

Наразі Служба безпеки — законопроєкт нічого не змінює в тому — є не лише контррозвідувальним органом, а й органом, який розслідує злочини. Розслідує злочини, будучи органом, який перебуває у безпосередньому підпорядкуванні Президента.

Однак у своєму висновку від 16 грудня 2019 року №7-в/2019 Конституційний Суд наголосив, що перебування органів досудового розслідування навіть під опосередкованим підпорядкуванням Президента створює загрозу незалежності цих органів й призводить до концентрації виконавчої влади у Президента. Своєю чергою, це порушує баланс конституційних повноважень між Президентом та Кабінетом Міністрів і фактично створює паралельну виконавчу владу, підпорядковану Президенту. У підсумку така концентрація влади послаблює конституційні гарантії прав і свобод. Позаяк поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод.

Цей висновок Конституційного Суду ґрунтується на тому ж підході, що й згадане вище рішення від 13 червня 2019 року №5-р/2019. Конституційний Суд наполягає: якщо функціональне призначення, сфера діяльності та повноваження постійно діючого незалежного державного органу подібні до урядових, такий державний орган має увійти до системи органів виконавчої влади, яку очолює Кабінет Міністрів, у статусі центрального органу виконавчої влади.

За Конституцією, заходи щодо боротьби зі злочинністю здійснює — сюрприз-сюрприз — Кабінет Міністрів.

Лише з огляду на ці обставини парламенту слід відхилити окреслені концептуальні положення президентського законопроєкту (щодо статусу Служби безпеки та наділення її повноваженнями розслідувати злочини).  У іншому випадку Верховна Рада стане на бік Президента супроти Конституції.

Володимир Петраковський, експерт ЦППР
Джерело: Zbruc