exit
search
21 жовтня 2019

Рекомендації Національному агентству з питань запобігання корупції, реалізація яких дозволить забезпечити законність і прозорість фінансування партій, передвиборної агітації та подання фінансової звітності

1. Рекомендації, спрямовані на підвищення якості та ефективності підзаконного регулювання окремих аспектів реформи політичних фінансів

1. Необхідно удосконалити Форму заяви до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку (якщо відповідну вимогу закону не буде скасовано) передбачивши в ній два блоки інформації, кожен з яких має засвідчуватися окремим підписом заявника: один підпис засвідчував би факт поінформованості особи про вимоги частин 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», а інший – факт повідомлення банківської установи та держави про відсутність таких обставин.

Одночасно з цим НАЗК слід ініціювати процес внесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні», якими суттєво спростити порядок здійснення внесків на користь партій. Зокрема, необхідно дозволити фізичним та юридичним особам здійснювати відносно незначні внески (наприклад, на загальну суму до 10 000 гривень за квартал) через банківські операції, що здійснюються з використанням мережі Інтернет (через так званий «он-лайн банкінг»), а також скасувати вимогу щодо обов’язкового подання до відділення банку чи іншої установи заяви на здійснення грошового внеску на підтримку партії (аргументи: їх складання майже не змінює юридичної природи внеску; отримати такі заяви чи інформацію про них в подальшому майже неможливо; бланків цих заяв у відділеннях банків майже ніколи немає і примусити їх мати такі зави неможливо; статус таких документів в межах банківської справи незрозумілий).

2. Вкрай важливо у найкоротші терміни розробити нову Форму звіту про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, яка:

а) відповідатиме вимогам нині чинного Закону «Про політичні партії в Україні»:

– дозволить партіям подавати єдиний (консолідований) звіт по всій партії (включаючи її місцеві організації, які набули статусу юридичної особи);

– буде гармонізована з цивільним і бухгалтерським законодавством;

– надасть партіям можливість юридично коректно відображати повернення їй тих коштів, які не були використані тим чи іншим суб’єктом господарювання, тощо;

б) буде зручною та необтяжливою для партій (оптимізація певних таблиць та їх складових; вилучення вимог, які не передбачено законодавством, тощо).

Крім того, НАЗК слід активізувати (наразі цей процес фактично зупинився) свою роботу щодо запровадження в Україні електронної системи подання та оприлюднення звітів політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, оскільки це дозволить:

– мінімізувати витрати людських та матеріальних ресурсів партій на підготовку та подання щоквартальних фінансових звітів;

– суттєво підвищити зручність та оперативність цієї процедури;

– оптимізувати в НАЗК всі процеси, пов’язані з прийняттям, оприлюдненням та опрацюванням таких звітів.

3. Одночасно із розробкою та затвердженням нової Форми звіту про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру НАЗК слід суттєво доопрацювати Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затверджене рішенням НАЗК № 2 від 28 липня 2016 року.

Зокрема, з цього Положення слід прибрати вимогу щодо необхідності окремого (від партії) звітування місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи; прибрати з нього всі положення, що стосуються подання партіями річного фінансового звіту, а також привести у відповідність всі інші норми цього Положення до вимог Закону «Про політичні партії в Україні» (наприклад, забрати з нього вимогу щодо обов’язкового підпису такого звіту бухгалтером).

4. У 2019–2020 роках ретельно вивчати практику реалізації Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг із тим, щоб постійно вдосконалювати її положення.

5. У найкоротші терміни слід внести системні зміни до Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК № 26 від 08 вересня 2016 року, зокрема:

5.1. Виписати безпосередньо в п. 2 розділу ІІ правила обчислення останнього дня подання Звіту та визначення офіційної дати подання такого Звіту або викласти цей пункт у такій редакції: «Перевірка своєчасності подання Звіту передбачає встановлення факту дотримання політичною партією строків подання Звіту до Національного агентства, встановлених частиною сьомою статті 17 Закону. Під час такої перевірки беруться до уваги правила, сформульовані у пунктах 2–4 розділу ІІ Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру»;

5.2. Абз. 1 п. 3 розділу ІІ викласти в такій редакції:

«3. Аналіз відповідності оформлення Звіту, включених до нього звітних даних передбачає перевірку відповідності відображеної у Звіті інформації вимогам:

1) частин сьомої – дванадцятої статті 17 Закону України «Про політичні партії в Україні»;

2) Форми Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженої рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 09 червня 2016 року № 3, а також Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 28 липня 2016 року № 2, в частині що не суперечить вимогам Закону України «Про політичні партії в Україні».»;

5.3. У абз. 3 п. 3 розділу ІІ встановити, що щоквартальний фінансовий звіт вважається оформленим з грубим порушенням встановлених вимог, якщо:

1) його подано не за Формою, затвердженою НАЗК (ч. 8 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»);

2) він не містить інформації, зазначеної у ч. 9 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні;

3) інформація у щоквартальному фінансовому звіті відображена не наростаючим підсумком на кінець року окремо щодо кожної партії, її місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, кандидатів на відповідних виборах (у разі проведення виборів);

4) до щоквартального фінансового звіту не було додано копії всіх документів, що підтверджують відображені у звіті відомості (у тому числі копії платіжних документів, довідок установ банків про рух коштів на рахунках);

5) до фінансового звіту за четвертий квартал звітного року не було додано висновків щорічного внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього фінансового аудиту політичної партії (якщо його проведення було обов’язковим відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні»);

6) не було дотримано вимог про подання щоквартального фінансового звіту як у паперовій формі, так і на електронному носії;

7) щоквартальний фінансовий звіт, поданий до НАЗК у паперовій формі, не підписаний керівником партії або не засвідчений її печаткою.

5.4. У п. 4 розділу ІІ:

1) встановити, який щоквартальний фінансовий звіт вважається таким, що містить неповну інформацію (з визначенням чіткого переліку даних, які партія обов’язково повинна надати у такому звіті), а який таким, що містить недостовірну інформацію;

2) виписати чіткий алгоритм здійснення різних заходів в межах процедури аналізу повноти та достовірності відображеної у щоквартальному фінансовому звіті інформації з детальним описом дій, які має здійснити спеціаліст НАЗК в межах кожного конкретного заходу;

5.5. У п. 5 розділу ІІ:

1) встановити перелік фактів, які вважаються порушеннями законодавства щодо фінансування партій (в ідеалі це слід зробити за різними категоріями суб’єктів відповідальності: фізичні особи, які здійснюють внески на користь партій; представники юридичних осіб, які здійснюють внески на користь партій; представники партій (отримання та повернення внесків, подання фінансової звітності тощо), а також самі партії (як юридичні особи);

2) виписати чіткий алгоритм встановлення наявності або відсутності кожного потенційно можливого факту порушення законодавства щодо фінансування політичних партій. Наприклад, кожен факт здійснення внеску фізичною особою на користь партії потребує з’ясування таких питань: форма та спосіб здійснення внеску; громадянство особи, яка здійснила внесок; наявність/відсутність обставин, які забороняють їй здійснювати внески на користь партії; визначення загального розміру (суми) внесків цієї особи на користь однієї й тієї ж партії протягом календарного року і т.д.;

5.6. Привести розділ ІІІ у відповідність до вимог Закону «Про політичні партії в Україні» шляхом:

1) виключення з нього всіх положень щодо Акту про проведення аналізу щоквартального фінансового звіту;

2) встановлення, що вся інформація про хід та результати аналізу щоквартальних фінансових звітів повинна міститься у висновках, повний текст яких має бути оприлюднений шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті НАЗК.

6. Розробити проект Порядку використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» та подати його на затвердження до Уряду як того вимагає бюджетне законодавство України.

7. Внести деякі зміни до рішення НАЗК №11 «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори» від 11 серпня 2016 року, зокрема:

– поняття «вирішальний вплив» витлумачити як право (здатність, можливість) прямо чи опосередковано впливати (контролювати) на законних підставах на діяльність (прийняття рішень) органів управління суб’єктів господарювання (юридичних осіб);

– вказати, що термін «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» вживається у значенні, наведеному в Законі «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (зокрема, саме таким чином вчинив законодавець при формулюванні п. 5-1 ч. 1 ст. 46 Закону «Про запобігання корупції»);

– за аналогією з наведеними у ПК України та Положенні (стандарті) бухгалтерського обліку 23 визначеннями «пов’язаних осіб» та «пов’язані сторони», встановити, що у Законі «Про політичні партії в Україні» «пов’язаними особами» є ті юридичні та/або фізичні особи, відносини між якими можуть впливати на результати діяльності партії;

– удосконалити дефініцію терміну «спонсорство», враховуючи ту обставину, що воно завжди переслідує певну мету;

– викласти дефініцію терміну «треті особи» у такій редакції: «треті особи – це фізичні або юридичні особи, які від власного імені, за рахунок власних коштів та за відсутності обмежень, передбачених статтею 15 Закону України «Про політичні партії в Україні», а також незалежно від наявності або відсутності згоди політичної партії надають добровільну матеріальну, фінансову, організаційну чи іншу підтримку політичній партії, її місцевій організації».

8. У найближчій перспективі (квітень – липень 2018 року) НАЗК (бажано спільно з ЦВК) підготувати роз’яснення щодо правильного та однакового тлумачення всіма партіями та іншими учасниками політичного процесу таких юридичних термінів як «витрати на фінансування передвиборної агітації» та «діяльність партії, пов’язана з їхньою участю у виборах». Виконання цієї рекомендації дозволить частково вирішити нагальні проблеми в цій сфері. Для вирішення ж цієї проблеми в цілому слід розробити відповідні зміни до законодавства, якими закріпити єдині (уніфіковані) для всього законодавства про політичні партії та вибори визначення термінів «витрати на фінансування передвиборної агітації» та «діяльність партії, пов’язана з їхньою участю у виборах».

 

8.2. Рекомендації, спрямовані на підвищення якості та ефективності виконання НАЗК інспекційних (контрольно-наглядових) функцій

1. Оскільки можливості НАЗК є дуже обмеженими в контексті здійснення державного контролю за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій з боку окремих суб’єктів, то керівництву цього державного органу слід активізувати свою діяльність за двома основними напрямками:

1) адвокатувати внесення змін до ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» із тим, щоб такі заборони були не тільки обґрунтованими, юридично коректними (наразі вони такими не є), а й такими, щоб стан їх дотримання можна було швидко та якісно перевірити. Зокрема, необхідно:

– виписати заборону, яка наразі міститься у п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», таким чином, щоб вона не поширювалася на юридичних осіб, кінцевими бенефіціарними власниками яких є депутати, які не посідають політичних посад чи посад державної служби (наприклад, цю норму можна було б сформулювати так: «не допускається здійснення внесків на підтримку політичних партій юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи, зазначені у пунктах «а», «в» – «і» п. 1 та у підпункті «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції»);

– внести зміни, якими заборонити здійснення внесків на користь партій з боку будь-яких громадських, благодійних чи релігійних об’єднань/організацій/формувань;

– привести вимоги п. 9 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» у відповідність до Закону «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII;

– виключити з цієї статті заборону здійснювати внески особами, які мають непогашений податковий борг (наразі вона розміщена у п. 8 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»).

2) до внесення змін до ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» – ефективно використовувати всі можливі джерела перевірки відповідної інформації, шукаючи нові інструменти для цього, а також налагоджуючи стосунки з іншими державними органами.

2. З метою забезпечення ефективного державного контролю за законним та цільовим використанням партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності:

1) разом з українськими та міжнародними експертами напрацювати системні зміни, спрямовані на удосконалення чинного законодавства в цій сфері, а також здійснювати адвокацію прийняття цих змін Парламентом, зокрема:

– встановити, що державний контроль за цільовим використанням бюджетних коштів здійснюється лише НАЗК;

– визначити напрямки, за якими партії можуть / не можуть витрачати ці кошти;

– закріпити дефініції таких термінів: «статутна діяльність партії»; «діяльність партії, яка пов’язана з участю у виборах», «витрати на фінансування передвиборної агітації»;

– вирішити питання про те, чи поширюються на партії обмеження, обумовлені визначеним видом економічної класифікації видатків бюджету;

– встановити квоти на використання партіями бюджетних коштів;

– передбачити, що місцеві організації партії можуть отримувати та використовувати кошти державного фінансування тільки за допомогою використання спеціального (окремого) рахунку);

2) доки відповідних змін не внесено НАЗК разом із РП слід сформували спільну правову позицію (як контролюючих органів) щодо того, які види статутної діяльності партії згідно з чинним законодавством не можуть фінансуватися за рахунок державного бюджету (з посиланням на відповідні норми та детальним поясненням, чому партії не можуть фінансувати той чи інший вид своєї статутної діяльності);

3) розробити та забезпечити затвердження Порядку використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій»;

4) вжити всіх можливих заходів для підвищення рівня верифікації інформації щодо використання бюджетних коштів «на місцях» (з цією метою слід завершити формування штату Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції; відкрити та започаткувати діяльність територіальних підрозділів, які б в перспективі могли б перевіряти надану партіями інформацію на регіональному та місцевому рівнях; налагодити співпрацю з місцевими громадськими активістами в питаннях забезпечення прозорості політичних фінансів).

3. З метою забезпечення ефективного державного контролю за своєчасністю подання, повнотою, відповідністю оформлення встановленим вимогам закону, а також достовірністю включених відомостей до щоквартальних фінансових звітів партій необхідно:

1) забезпечити максимально якісний державний контроль у цій сфері (у межах вже існуючих можливостей), шляхом:

– використання всіх законних способів перевірки інформації, що надається у фінансових звітах партій;

– розбудови та започаткування повноцінної діяльності територіальних підрозділів НАЗК;

– постійного підвищення кваліфікації працівників, які відповідають за перевірку щоквартальних фінансових звітів, а також виявлення та документування, вчинених правопорушень (в частині роботи з відкритими реєстрами, з формами та способами отримання інформації за запитами, здійснення перевірок тощо);

– визначення кола осіб (з поглибленим вивчення матеріального та процесуального права), які в межах Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції відповідатимуть за супроводження адміністративних і кримінальних матеріалів у судах і НП;

– налагодження ефективної співпраці з громадськими активістами та журналістами-розслідувачами в контексті вивчення та документування неправомірної поведінки партій, яку виявили такі особи;

2) адвокатувати внесення системних змін до законодавства України в цій сфері, якими зокрема:

– віднести факт систематичного (наприклад, тричі поспіль) неподання щоквартальних звітів до числа підстав анулювання судом реєстрації партії (правом клопотання щодо здійснення такого анулювання має бути наділене НАЗК) (зміни до ст. 24 Закону «Про політичні партії в Україні»);

– суттєво підвищити розміри штрафів (які можуть бути застосовані до керівництва партії) за порушення порядку подання (зокрема, неподання) до НАЗК фінансової звітності партії (зміни до ч. 1 ст. 212-21 КпАП України);

– запровадити диференціацію адміністративної відповідальності в цій сфері, передбачивши у ч. 2 ст. 212-21 КпАП України значно суворішу відповідальність за повторне порушення порядку подання фінансової звітності;

– заборонити здійснювати внески на користь партій громадським, благодійним та іншим неприбутковим організаціям;

– встановити більш чіткі критерії визначення факту спонсорства та визначення розмірів внесків на користь партії у формі товарів, робіт або послуг;

– запровадити обов’язок звітування перед НАЗК «третіх осіб», тобто осіб, які надають партіям товари, роботи або послуги;

– передати право здійснення досудового розслідування у провадженнях, відкритих за ст. 159-1 КК України, від НП до НАБУ, а їхнього розгляду – до Вищого антикорупційного суду.

4. З метою наповнення реальним змістом процедури проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту фінансової звітності партії, а також забезпечення в подальшому ефективного державного контролю з боку НАЗК останньому необхідно адвокатувати зміни до законодавства якими:

1) чітко визначити цілі, завдання та обсяги такого аудиту, а також питання, на які аудиторська фірма повинна надати відповіді;

2) хоча б в загальних рисах було встановлено вимоги до форми та змісту висновку зовнішнього незалежного фінансового аудиту фінансової звітності партії;

3) виключити з ч. 3 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» вимогу про обов’язкове проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту фінансової звітності партії, яка брала участь лише на місцевих виборах.

5. З метою забезпечення ефективного державного контролю за повнотою звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, а також достовірністю включених до них відомостей НАЗК необхідно адвокатувати процес уніфікації законодавства про партії та законодавства про всі типи виборів з тим, щоб:

1) НАЗК оперативно отримувало від ЦВК, ОВК та ТВК вичерпну інформацію про всі партії та кандидатів, які брали участь на загальнодержавних чи місцевих виборах (об’єкт контролю);

2) форми звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів та порядок їх подання розроблялися та затверджувалися НАЗК;

3) подавалися такі звіти лише до НАЗК як органу, що здійснює відповідний державний контроль;

4) обов’язок аналізу таких звітів покладався на НАЗК, а фактично здійснювався в порядку, визначеному відповідним актом НАЗК;

5) право складання протоколів про такі адміністративні правопорушення належало лише НАЗК.

6. З метою забезпечення ефективного державного контролю за реалізацією партіями вимог п. 8-1 ч. 1 ст. 8 та ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні» (обов’язок партій внести зміни до своїх статутів та відкривати рахунки в банках) необхідно:

1) вже зараз – активізувати (налагодити) роботу з виданням приписів про усунення кожною такою партією допущених правопорушень, відповідно до ст. 20 Закону «Про політичні партії в Україні». У разі невиконання цих вимог НАЗК слід ініціювати та супроводжувати процедуру притягнення керівників відповідних партій до адміністративної відповідальності за ст. 188-46 КпАП України (складання протоколів, направлення їх в суд та участь у судовому процесі);

2) у перспективі – адвокатувати винесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні» та/або КпАП України, якими передбачити ефективні заходи впливу (зокрема, юридичної відповідальності) щодо тих партій (або їхніх керівників), які не виконують вимоги п. 8-1 ч. 1 ст. 8 та ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні».

 

8.3. Рекомендації, спрямовані на підвищення якості та ефективності діяльності НАЗК як розпорядника бюджетних коштів

1. Системний аналіз приписів Закону «Про політичні партії в Україні», а також практика їх застосування засвідчила, що існує значна кількість проблем у цій сфері, які вирішити лише на підставі його норм неможливо. Тому перше, що слід було б зробити НАЗК, так це розробити та затвердити власний акт (наприклад, Порядок надання партіям державного фінансування), в якому чітко виписати відповіді на всі ті питання (підстави, умови, процедури), які мають істотне значення для правильної реалізації права партій на держане фінансування їхньої статної діяльності, але поки не знайшли свого відображення в Законі «Про політичні партії в Україні».

2. Під час вирішення питань, пов’язаних із наданням партіям держаного фінансування їхньої статної діяльності або відмови у цьому, НАЗК слід неухильно дотримуватися вимог нині чинного законодавства, яке, зокрема, вимагає від нього діяти таким чином:

1) спочатку встановити перелік партій, які набули право на отримання державного фінансування своєї статної діяльності (ч. 1 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні»);

2) потім визначити перелік партій, які реалізували своє право на отримання державного фінансування статної діяльності (виконали всі умови, визначені в законодавстві), перелік партій, які ще не реалізували це право (не виконали відповідних умов) та перелік партій, які остаточно відмовилися від його реалізації (подали до НАЗК заяви про відмову від державного фінансування їхньої статутної діяльності) (частини 2, 3 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні»);

3) після аналізу отриманої інформації (див. пункти 1, 2) прийняти рішення по кожній партії окремо про надання політичній партії державного фінансування її статутної діяльності або про відмову у наданні такого фінансування (ч. 2 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні»);

4) після цього встановити перелік партій, які не тільки реалізували своє право на отримання державного фінансування статної діяльності, а й відповідають вимогам п. 1 ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» (забезпечили гендерний баланс представництва партії в Парламенті);

5) на початку кожного календарного року здійснювати розподіл щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності партій відповідно до вимог ст. 17-2, частин 1, 2 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні», яке бажано (але не обов’язково) оформлювати спеціальним рішенням НАЗК;

6) партіям, щодо яких було прийнято рішення НАЗК про надання політичній партії державного фінансування її статутної діяльності, та яким було розподілено кошти державного фінансування, щоквартально перераховувати 25% вже розподіленого їм щорічного обсягу державного фінансування. Для перерахування цих коштів жодних спеціальних рішень НАЗК приймати не треба (ч. 6 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні»).

З метою недопущення в майбутньому неправильного чи неоднакового застосування законодавства в цій сфері НАЗК слід розробити та здійснювати адвокацію внесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні», якими чітко визначити:

1) підстави, умови та порядок отримання партіями 10% щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності партій за забезпечення ними гендерного балансу представництва партії в Парламенті;

2) умови, які партії мають виконати для того, щоб реалізувати своє право на отримання державного фінансування статної діяльності, та наслідки їх невиконання чи невчасного виконання;

3) процедуру прийняття рішення про надання партії державного фінансування її статутної діяльності або про відмову у наданні такого фінансування;

4) процедуру розподілу щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності партій;

5) порядок перерахування партіям коштів, які їм було розподілено.

2. Для того, щоб у майбутньому не виникало суперечок з приводу законності / незаконності прийнятих НАЗК рішень про відмову у наданні (про ненадання) партії державного фінансування її статної діяльності НАЗК бажано розробити та адвокатувати процес внесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні», якими зокрема:

1) встановити правові наслідки невиконання або невчасного виконання вимог, які висуваються до партії як умови реалізації нею права на отримання державного фінансування статутної діяльності (відкриття окремого рахунку, надання довідки тощо);

2) чітко виписати підстави, умови та порядок прийняття рішення НАЗК про відмову у наданні партії державного фінансування її статутної діяльності;

3) уніфікувати юридичну термінологію (наразі в одних нормах цього Закону ідеться про «рішення про відмову у наданні» партії державного фінансування її статної діяльності, а в інших – про «рішення про ненадання» такого фінансування).

3. З метою забезпечення належної реалізації права партій на отримання державного фінансування своєї статутної діяльності під час здійснення розподілу державних коштів на фінансування статутної діяльності партій НАЗК слід виходити з того, що категорія «щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності політичних партій», про яку йдеться у ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні» є лише розрахунковою величиною, яка необхідна як для підрахунку загального обсягу такого фінансування, так і для його розподілу. При цьому загальний обсяг щорічного державного фінансування статутної діяльності партій слід визначати як суму фінансування, виділеного за обома пунктами ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» (залежно від наявності/відсутності підстав для фінансування тієї чи іншої партії за забезпечення нею гендерного балансу представництва в Парламенті ця сума складатиме 100% або 110% від тієї суми, про яку йдеться у ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні»). В подальшому розподіл коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, має відбуватися у повній відповідності до вимог ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні».

З метою недопущення порушення цього права партій у майбутньому НАЗК бажано було б ініціювати процес внесення змін до ч. 1 ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» із тим, щоб вона узгоджувалася зі ст. 17-2 Закону «Про політичні партії в Україні» та правильно визначала процедуру розподілу щорічного державного фінансування статутної діяльності партій.

4. Задля спрощення та суттєвого підвищення оперативності перерахування партіям коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, слід відмовитися від практики щоквартального прийняття рішень «про надання партії ... державного фінансування її статної діяльності у ... кварталі ... року», які по суті є рішеннями НАЗК «про перерахування коштів». Щоквартальне прийняття НАЗК таких рішень хоч і не суперечить закону, але суттєво затримує процес перерахування партіям цих коштів, а тому в подальшому такі перерахування бажано здійснювати лише за відповідним управлінським актом голови НАЗК.

З метою уникнення в майбутньому проблем із перерахуванням партіям коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, НАЗК слід було б ініціювати процес внесення змін до ст. 17-5 Закону «Про політичні партії в Україні» із тим, щоб НАЗК мало реальну можливість здійснювати цю процедуру без порушень, а також визначити правові наслідки її порушення (зокрема, має бути надана чітка відповідь на питання про те, чи може НАЗК здійснювати перерахування коштів партії за той квартал, що вже минув). Розробка та затвердження власного акту в цій сфері (Порядку надання партіям державного фінансування) також могли б суттєво посприяти більш чіткому уявленню про процедуру перерахування партіям коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності.

 

8.4. Рекомендації, спрямовані на підвищення якості та ефективності виконання НАЗК функцій із забезпечення прозорості політичних фінансів

1. НАЗК необхідно попіклуватися про підвищення ступеня виконавчої дисципліни у Департаменті НАЗК з питань запобігання політичній корупції в частині своєчасного оприлюднення всіх щоквартальних фінансових звітів партій на офіційному веб-сайті НАЗК (не пізніше ніж на 10-й день з дня надходження таких звітів).

2. З метою належної реалізації вимог ч. 15 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» НАЗК слід:

1) виключити з розділу ІІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК від 8 вересня 2016 року №26, всі норми про так званий «Акт про проведення аналізу щоквартального фінансового звіту» та встановити, що вся інформація про хід та результати аналізу щоквартальних фінансових звітів повинна міститься у висновках, повний текст яких має бути оприлюднений шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті НАЗК;

2) розміщувати на своєму офіційному веб-сайті розгорнуті висновки, які містять всю інформацію про хід та результати аналізу НАЗК щоквартальних фінансових звітів партій.

3. Керівництву Департаменту з питань запобігання політичній корупції слід організувати процес оприлюднення на офіційному веб-сайті НАЗК інформації про встановлення ознак правопорушень у сфері забезпечення законності та прозорості політичних фінансів як того вимагає ч. 17 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні».

 

8.5. Рекомендації, спрямовані на підвищення якості та ефективності виконання НАЗК функцій із забезпечення невідворотності юридичної відповідальності за порушення законодавства у сфері фінансування партій

1. З метою належного виконання функцій із забезпечення невідворотності адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері фінансування партій НАЗК необхідно:

1) ініціювати внесення низки змін до законодавства України, спрямованих на забезпечення НАЗК можливості нормально виконувати покладені на нього функції в цій сфері. Йдеться, зокрема, про необхідність:

– внесення системних змін до статей 212-15, 212-21 КпАП України із тим щоб вони охоплювали всі види правопорушень у сфері політичних фінансів (в тому числі факти не відкриття партіями банківських рахунків та не приведення своїх статутів до нових вимог законодавства); правильно узгоджувалися з положеннями ст. 159-1 КК України при описі різних форм правопорушень у цій сфері та потенційних стягнень / покарань, що можуть бути застосовані до винних; закріплювали достатні, але водночас справедливі види та розміри потенційних адміністративних стягнень; передбачали диференціацію відповідальності шляхом встановлення більш суворої відповідальності за кваліфіковані види цих правопорушень (наприклад, за повторне вчинення правопорушення);

– внесення змін до ст. 256 КпАП України із тим, щоб протоколи про вчинення адміністративних правопорушень, передбачених статтями 212-15, 212-21 КпАП України, можна було складати й за відсутності підпису керівника партії;

– внесення змін до ст. 38 КпАП України, якими суттєво збільшити строки накладення адміністративних стягнень за статями 212-15, 212-21 КпАП України;

2) постійно покращувати роботу Департаменту з питань запобігання політичній корупції в частині оформлення адміністративних матеріалів шляхом підвищення кваліфікації його співробітників (навчання, тренінги тощо), запровадження спеціалізації окремих співробітників цього департаменту саме на питаннях адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері фінансування партій, отримання експертної та науково-методичної допомоги з боку вітчизняних та зарубіжних експертів тощо.

2. Задля покращення ситуації із забезпеченням невідворотності кримінальної відповідальності за порушення правил фінансування партій, подання фінансової звітності та нецільове використання бюджетних коштів, НАЗК необхідно:

1) брати активну участь у розробці та авдвокації внесення змін до:

– ст. 159-1 КК України (з метою більш коректного опису різних форм злочинної поведінки, узгодження її положень зі статтями 212-15, 212-21 КпАП України, якісної диференціації цієї відповідальності, забезпечення справедливих та достатніх видів та розмірів покарань за ці злочини тощо);

– регулятивного законодавства (законодавства про партії та бюджетного законодавства) із тим, щоб було чітко зрозуміло яке використання бюджетних коштів є «цільовим», а яке – «нецільовим» у контексті державного фінансування статутної діяльності партій;

– ст. 216 КПК України із тим, щоб кримінальні провадження за ст. 159-1 КК України були підслідними НАБУ;

– проекту Закону «Про Вищий антикорупційний суд» в межах якого передбачити, що кримінальні провадження за ст. 159-1 КК України є підсудними виключно цьому суду;

2) забезпечити більш якісну роботу НАЗК в частині виявлення та документування цієї категорії злочинів шляхом:

– постійного підвищення кваліфікації його співробітників (навчання, тренінги тощо),

– запровадження спеціалізації окремих співробітників Департаменту саме на питаннях кримінальної відповідальності за порушення правил фінансування партій, подання фінансової звітності та нецільове використання бюджетних коштів,

– співпраці з викривачами (громадськими активістами, журналістами-розслідувачами, працівниками партій тощо) в контексті фіксації та документування фактів учинення таких злочинів

– отримання експертної та науково-методичної допомоги з боку вітчизняних та зарубіжних експертів (забезпечення фахового консультування, отримання експертних висновків, використання якісних науково-практичних коментарів КК України, законодавства про партії та бюджетного законодавства).

3. З метою стимулювання партій до виконання незабезпечених спеціальними засобами юридичної відповідальності положень Закону «Про політичні партії» (йдеться, передусім, про обов’язок партій внести зміни до своїх статутів та рахунки в банках) слід у найкоротші терміни налагодити роботу із застосування до партій такого заходу адміністративно-правого характеру як попередження. При цьому його слід застосовувати і як самостійний засіб впливу на правопорушників, і як «перехідний місток» до застосування санкцій, передбачених ст. 188-46 КпАП України (у разі невиконання законних вимог НАЗК).

4. Розробити зміни до ст. 17-7 Закону «Про політичні партії в Україні», якими виключити з числа підстав для зупинення державного фінансування статутної діяльності партії таких фактів як: 1) подання партією щоквартального фінансового звіту, оформленого з грубим порушенням встановлених вимог; 2) невчасне подання партією щоквартального фінансового звіту.

5. З метою унеможливлення порушення права партій на державне фінансування їхньої статутної діяльності слід ініціювати внесення змін до ст. 17-8 Закону «Про політичні партії в Україні» забравши у НАЗК право самостійно встановлювати факт повторного вчинення низки правопорушень (за відсутності рішення суду, яке набрало законної сили), а також виключивши з числа підстав для прийняття рішення про припинення державного фінансування статутної діяльності партії факту «невикористання» цих коштів протягом 1 року з дня, коли такі кошти вперше були зараховані на рахунок партії.

 

8.6. Рекомендації, що стосуються взаємовідносин НАЗК з іншими державними інституціями та громадськістю (в контексті реалізації реформи політичних фінансів)

 

1. З метою успішної реалізації всіх функцій в частині забезпечення законності та прозорості політичних фінансів НАЗК слід докласти максимальних зусиль для того, щоб вибудувати професійно-ділові відносини з усіма іншими державними інституціями, які причетні до реалізації реформи політичних фінансів (МЮ України, РП, ЦВК, НБУ, НП, суди тощо), окремими категоріями юридичних осіб приватного права (зокрема, з комерційними банками), партіями, а також громадськістю (журналістами-розслідувачами, викривачами тощо).

2. Особливу увагу слід звернути налагодженню «здорових» відносин з партіями. З одного боку, парії мають відчувати на собі фаховість і глибину державного контролю, що здійснює НАЗК, а також його суворість, неупередженість і справедливість (зокрема, забезпечувати однакове реагування на одні й ті ж дії / бездіяльність різних партій). З іншого боку, партії мають відчувати, що НАЗК не тільки (а може й не стільки) «наглядач» і «каратель», скільки «партнер», який завжди готовий надати фахову консультацію з будь-якого питання у сфері політичних фінансів і фінансової звітності, підготувати роз’яснення, забезпечити партії необхідною методичною інформацією тощо. Загалом у взаємовідносинах НАЗК з партіями має панувати атмосфера довіри до НАЗК як незалежної державної інституції та об’єктивності його рішень.

3. Попри те, що взаємовідносини НАЗК з громадськістю в питаннях забезпечення законності та прозорості політичних фінансів є досить непоганими, все ж НАЗК бажано більш активно долучати представників громадського середовища до всіх процесів у цій сфері, а також виробити чіткий та зрозумілий алгоритм співпраці НАЗК з викривачами (до кого саме звертатися з відповідними повідомленнями, яким чином їх оформляти, протягом якого часу та як саме НАЗК здійснюватиме перевірку отриманої інформації тощо).