exit
search
26 грудня 2019

Політичний аналіз подій 16 – 23 грудня 2019 року

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа на адресу doboni@pravo.org.ua.


 

Висновок Конституційного Суду України щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України
(щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)

1. Опис правової ситуації

16.12.2019 року Конституційний Суд України надав позитивний висновок у справі щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи) (реєстр. № 1017) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Однак у пункті 2 резолютивної частини висновку КСУ висловив власну юридичну позицію, зазначивши:

- Конституція України має встановлювати чіткі та однозначні приписи, що народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування;

- визначення типу виборчої системи, її ознак та особливостей є питанням політичної доцільності та має вирішуватися Парламентом відповідно до його конституційних повноважень за умови дотримання конституційних принципів та демократичних стандартів організації й проведення виборів, а отже, немає потреби (імперативності) для закріплення типу виборчої системи в Конституції України;

- пропоноване законопроектом положення щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України повинне розглядатися у взаємозв’язку з іншими положеннями Конституції Україні, які визначають певну (конкретну) кількість народних депутатів України, а тому при внесенні таких змін має бути дотримана відповідна домірність та збережена системність усіх положень Конституції України;

- у разі ухвалення Верховною Радою України пропонованого законопроектом виникне розрив у часі між моментом (днем) припинення повноважень Парламенту і моментом (днем) набуття їх новообраним Парламентом, а це призведе до порушення конституційного принципу безперервності функціонування законодавчої влади.

2. Контраргумент відповідного органу влади

-

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

-

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Конституційний Суд України», Регламент Верховної Ради України

5. Експертна позиція ЦППР

Висновки КСУ у справах за конституційним зверненням ВРУ щодо будь-яких законопроектів про внесення змін до Конституції України є обов’язковими для Парламенту.

Рекомендуємо ВРУ врахувати юридичні позиції КСУ, які вказані в резолютивній частині Висновку. Відповідно, рекомендуємо доопрацювати цей законопроект, зокрема усунути суперечність між пунктом 17 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, яким пропонується доповнити Основний Закон, та чинним положеннями частини першої статті 90 Конституції України щодо припинення повноважень Верховної Ради України, а також передбачити відповідну пропорційну кількість народних депутатів на право звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням, яке б узгоджувалося зі зміною кількісного складу Верховної Ради України (наприклад, одна десята від складу Верховної Ради України).

Далі ВРУ може продовжити розгляд законопроекту №1017 після отримання нового висновку КСУ щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157, 158 Конституції.

Задля уникнення випадків ініціювання Президентом України конституційних змін, що не узгоджуються із принципами верховенства права, поділу державної влади, засадами демократичної, правової держави та які в разі запровадження загрожуватимуть конституційному ладу держави, правам та свободами людини і громадянина, будь-які зміни Конституції мають готуватися у відкритому режимі з ґрунтовним експертним обговоренням.

 

Негативний висновок Конституційного Суду України на законопроект про внесення змін до Конституції України щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, НАБУ, а також призначати на посади та звільняти з посад Директора НАБУ і Директора ДБР

1. Експертна думка ЦППР

16.12.2019 року Конституційний Суд України надав негативний висновок у справі щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань) (реєстр. № 1014) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Незважаючи на те, що запропоновані в законопроекті зміни не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, КСУ звертає увагу на те, що ухвалення цього законопроекту призведе до встановлення на конституційному рівні невизначених меж повноважень Президента України, зумовить проблему розмежування сфер діяльності різних інститутів державної влади (зокрема, Президента України та Кабінету Міністрів України), спричинить порушення системи стримувань та противаг між гілками та органами державної влади, що є загрозою забезпечення прав і свобод людини і громадянина:

- опосередковане підпорядкування НАБУ та ДБР Президенту України створить загрозу незалежності цих органів, призведе до концентрації виконавчої влади у Президента України, його конкуренції з органами виконавчої влади, а отже, до нівелювання гарантій прав і свобод людини і громадянина;

- надання Президенту України права створювати додаткові органи, які можуть регулювати діяльність суб’єктів господарювання без зазначення меж та сфер повноважень таких органів, є створенням паралельної виконавчої гілки влади в підпорядкуванню Президенту України, що суперечить засадам належного державного урядування та формі державного правління, визначеній Конституцією України.

2. Контраргумент відповідного органу влади

-

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

-

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Конституційний Суд України», Регламент Верховної Ради України

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Відповідно до Конституції України відсутність позитивного висновку КСУ щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України унеможливлює подальший розгляд і схвалення цього законопроекту ВРУ. Рекомендуємо Президенту України як суб’єкту права законодавчої ініціативи, що вніс цей законопроект, його відкликати.

Задля уникнення випадків ініціювання Президентом України конституційних змін, що не узгоджуються із конституційними принципами верховенства права та засадами демократичної, правової держави та які в разі запровадження загрожуватимуть правам і свободам людини і громадянина, будь-які зміни Конституції мають готуватися у відкритому режимі з ґрунтовним експертним обговоренням.

 

Президентська Робоча група з судової реформи розглянула проект Концепції вдосконалення законодавства про правосуддя, але за відсутності кворуму не змогла її затвердити

1. Подія

20 грудня 2019 року Робоча група у складі Комісії з питань правової реформи розглянула проект Концепції вдосконалення законодавства про судоустрій, статус суддів, судочинство та суміжні інститути. Однак упродовж розгляду кількість членів Робочої групи зменшувалася і наприкінці засідання залишилося менше третини членів, при кворумі більше половини складу.

Серед конкретних пропозицій можна назвати:

  1. зменшення повноважень Великої палати (тепер це буде Сенат) на користь касаційних судів у складі Верховного Суду;
  2. створення Вищого адміністративного суду і Вищого суду із захисту конкуренції як судів першої інстанції для розгляду справ відповідно з вищими органами влади (перебере у таких справах компетенцію в Окружного адміністративного суду і Верховного Суду) і за участю Антимонопольного комітету;
  3. запровадження суду присяжних у вигляді журі, що вирішуватиме питання винуватості особи у вчиненні особливо тяжких злочинів;
  4. впровадження виплати компенсацій учасникам процесу за порушення розумних строків розгляду справ;
  5. налагодження механізму моніторингу способу життя судді щодо обов’язку судді підтвердити законність джерел походження майна;
  6. створення єдиного дисциплінарного органу для суддів замість палат у Вищій раді правосуддя та ін.

2. Оцінка ЦППР

Поряд із позитивними новелами в багатьох випадках Концепція містить неконкретні і надто гнучкі формулювання (удосконалити, переглянути, оптимізувати тощо). У деяких випадках зафіксовано надто чіткі формулювання. Усе це результат лобіювання різними групами своїх інтересів.

Проект Концепції не передбачає перезавантаження Вищої ради правосуддя, натомість містить положення про «подальший розвиток законодавства, що забезпечує належну реалізацію ролі Вищої ради правосуддя як конституційного органу суддівського врядування».

Судді, включаючи суддів у відставці, – члени робочої групи добилися надто конкретного для Концепції запису про вилучення з перехідних положень Закону «Про судоустрій і статус суддів», який дає право розраховувати суддям на довічне грошове забезпечення у відставці, розраховане, виходячи з високого розміру зарплати, впровадженого цим законом, лише після того, як вони пропрацюють три роки після успішного проходження кваліфікаційного оцінювання. Якщо ця лобістська ідея буде реалізована, то всі судді, які вийшли у відставку, навіть ті, що уникнули або провалили кваліфоцінювання, отримуватимуть довічне грошове забезпечення у значно більшому розмірі, ніж була їхня зарплата. Зараз розмір їх утримання розраховується за попереднім законом, виходячи з тієї зарплати, яку вони утримували. Наслідком впровадження цієї норми буде величезне і несправедливе зростання навантаження на платників податків, посилення кадрового голоду через вихід багатьох суддів у відставку і несформованість кадрового резерву.

Представник Національної асоціації адвокатури заперечував проти положень, спрямованих на скасування плати за розгляд скарг на дії адвокатів, а також відстоював положення, які б уможливили контроль асоціації над бюджетом безоплатної правової допомоги, яким наразі розпоряджається Координаційний центр з надання правової допомоги при Мін’юсті.

Наразі документ не може стати чітким дороговказом для комплексних і повноцінних змін, зокрема й тому, що більшість у складі Робочої групи – представники органів, які належало б реформувати, зацікавлені у збереження статусу кво.

 

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вручення підозри судді може здійснюватися за дорученням

1. Подія

11 грудня 2019 року Велика Палата Верховного Суду вирішила справу щодо визначення суб’єктного складу здійснення повідомлення про підозру судді.

За результатами розгляду констатовано, що Генеральний прокурор або його заступник можуть доручити вручення прийнятого (складеного) та підписаного ними повідомлення про підозру судді суб’єкту, уповноваженому здійснювати процесуальні дії у конкретному кримінальному провадженні.

Велика Палата вважає, що вручення процесуального документа (повідомлення про підозру), а також повідомлення і роз’яснення (за необхідності) прав підозрюваному є кінцевим етапом, яким завершується процедура здійснення повідомлення про підозру судді. Однак саме по собі вручення тексту повідомлення про підозру судді іншим суб’єктом за умови, що його було прийнято, перевірено, складено та підписано уповноваженим на це ст. 481 КПК України суб’єктом, не порушує гарантії суддівської незалежності. Адже гарантія незалежності суддів забезпечується тим, що виключно Генеральний прокурор або його заступник перевіряють підстави для повідомлення про підозру судді, складають і підписують її текст.

2. Оцінка ЦППР

Наведена позиція Великої Палати є цілком логічною та обґрунтованою. Особливі процедури щодо суддів та інших так званих спеціальних суб’єктів мають конкретну мету, яка полягає в тому, щоб встановити додатковий механізм перевірки наявності підстав для переслідування судді в кримінальному провадженні. Тому, як правильного зауважила Велика Палата, цей механізм спрацьовує і вичерпує себе в процесі складання та підписання тексту повідомлення про підозру. Своєю чергою, вручення такого повідомлення є вже технічним процесом, що не містить додаткового рівня гарантій для судді.

Цим рішенням Велика палата Верховного Суду змінила судову практику, яка останнім часом набувала поширення, виправдовувати звинувачених у вчиненні злочину суддів через відсутність належно врученої підозри у вчиненні злочину (часто суди тлумачили, що вручення підозри судді мав здійснювати Генеральний прокурор чи його заступник особисто).

 

Закон «Про статус народного депутата», КПК України і Регламент Верховної Ради України приведені у відповідність до нової редакції статті 80 Конституції України

1. Подія

18 грудня Верховна Рада ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з метою приведення у відповідність до Закону України «Про внесення змін до статті 80 Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України». Ним встановлюються окремі особливості юридичної відповідальності народного депутата України, а саме особливості початку досудового розслідування, повідомлення про підозру, затримання, обрання запобіжного заходу, проведення слідчих дій.

2. Оцінка ЦППР

Відповідно до ст. 80 Конституції України «народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у Парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп». Порівняно з цим положенням Верховна Рада України безпідставно розширила ситуації, коли народні депутати України не несуть юридичної відповідальності, поширивши їх також на «висловлювання при здійсненні депутатських повноважень». При цьому не враховано, по-перше, що законодавство не містить чіткого визначення змісту поняття «депутатські повноваження» та їхнього вичерпного обсягу, а Закон «Про статус народного депутата України» у ст. 6 позначає лише окремі види діяльності народного депутата України. По-друге, за такого формулювання народних депутатів України неможливо притягнути до відповідальності за будь-які дії, пов’язані із поширенням неправдивої інформації, погрози і заклики, передбачені багатьма статтями Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Той факт, що згідно із новим Законом виключно Генеральний прокурор уповноважений вносити до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України, а також погоджувати клопотання (про дозвіл на затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, розгляд яких віднесено до повноважень слідчого судді), надзвичайно посилює ймовірність вибіркового правосуддя за політичними мотивами, оскільки Генеральний прокурор в Україні призначається не за результатами професійного відбору та поданням конкурсної комісії, а в суто політичний спосіб.

Певною мірою може ускладнити притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності те, що, як правило, за його обов’язкової участі слідчий суддя зобов’язаний розглядати клопотання про дозвіл на обрання окремих видів запобіжного заходу, застосування інших заходів, які обмежують права і свободи народного депутата України (окрім негласних слідчих (розшукових) дій та обшуку).

З іншого боку, позитивним є те, що Закон без дозволу слідчого судді дозволяє затримання народного депутата України в разі, якщо останнього застали під час вчинення або безпосередньо після вчинення: а) тяжкого або особливо тяжкого злочину, пов’язаного із застосуванням насильства або б) такого, що спричинив загибель людини. Крім того, будь-які слідчі дії, дозвіл слідчого судді на проведення яких закон не вимагає, можуть проводитися без обмежень.

 

Усі політичні аналізи