exit
search
23 вересня 2019

Коли НАЗК почне здійснювати якісну антикорупційну експертизу?

Антикорупційна експертиза в Україні – це діяльність певних суб’єктів із виявлення в НПА чи проектах НПА норм (положень), які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами (положеннями) можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією (корупціогенних факторів).

Положення про те, що антикорупційну експертизу уповноважене здійснювати НАЗК, набрали чинності 26 квітня 2015 р. Утім, реальна можливість реалізувати ці повноваження на практиці з’явилася лише після 16 березня 2016 р. коли обрано чотирьох членів НАЗК, що дозволило обрати голову НАЗК та почати роботу з формування його апарату.

Як випливає з ч. 5 ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» НАЗК може проводити за власною ініціативою антикорупційну експертизу проектів будь-яких НПА, що вносяться на розгляд Парламенту або Уряду.

Порядок проведення такої антикорупційної експертизи НАЗК встановлює самостійно, але при цьому слід враховувати те, що: для проведення НАЗК антикорупційної експертизи Уряд зобов’язаний надсилати йому проекти всіх відповідних НПА[1]; НАЗК зобов’язане інформувати відповідний комітет ВР або КМ про проведення антикорупційної експертизи відповідного проекту НПА, що є підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на строк не більше 10 днів[2]; до проведення антикорупційної експертизи має залучатися Громадська рада при НАЗК.

28 липня 2016 р. було затверджено Порядок проведення антикорупційної експертизи проектів НПА НАЗК[3]. Відповідно до нього організацію проведення цієї антикорупційної експертизи забезпечує Департамент антикорупційної політики НАЗК. Загальний строк проведення антикорупційної експертизи проекту НПА становить 20 днів (з дня надходження проекту НПА до НАЗК), а у випадку зупинення процедури розгляду або прийняття проекту НПА – 10 днів (з дня інформування відповідних суб’єктів). Згідно з цим Порядком до проведення антикорупційної експертизи НАЗК може залучати громадські об’єднання, наукові установи, експертів (у т.ч. міжнародних організацій).

Проект висновку антикорупційної експертизи подається разом з пропозиціями Громадської ради на розгляд НАЗК, за результатами якого приймається одне з таких рішень: 1) про затвердження висновку антикорупційної експертизи; 2) про доопрацювання проекту висновку з урахуванням висловлених на засіданні НАЗК конкретних зауважень.

Затверджений НАЗК висновок антикорупційної експертизи не пізніше наступного робочого дня надсилається до КМ або відповідного комітету ВР. У цей самий строк копія висновку антикорупційної експертизи внесеного на розгляд Парламенту проекту НПА надсилається комітету ВР, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією. Висновок антикорупційної експертизи оприлюднюється протягом 7 днів після його затвердження на офіційному веб-сайті НАЗК.

29 грудня 2018 р. НАЗК затвердило власну Методологію проведення антикорупційної експертизи проектів НПА, а також Методичні рекомендації щодо проведення експертизи[4]. Таким чином, починаючи з 1 січня 2019 р. (майже через три роки після початку функціонування) НАЗК нарешті отримало можливість проводити повноцінну антикорупційну експертизу чинних НПА та проектів НПА.

Якщо ж говорити не про правове та методичне забезпечення, а про практику реалізації НАЗК своїх повноважень у цій сфері, то, за офіційною інформацією[5], за весь попередній період свого функціонування (станом на вересень 2019 р.) НАЗК спромоглося підготувати висновки лише на 92 законопроекти, зареєстрованих у Парламенті, зокрема проекти законів: «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України»[6], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення механізму запобігання корупції»[7], «Про референдум»[8] та деякі інші. Однак, на офіційному веб-сайті НАЗК у розділі «Засідання НАЗК», наявні лише 47 таких висновків на законопроекти.

Утім, розміщені на сайті НАЗК висновки на проекти НПА, не можна назвати «антикорупційною експертизою» у тому сенсі, в якому це поняття вживається у Методології проведення антикорупційної експертизи НАЗК. По-перше, у них, наприклад, зовсім не визначається наявність чи відсутність корупціогенних факторів та не зазначається можливість їх усунення чи мінімізації. По-друге, ці висновки є занадто короткими для того, щоб зробити достатній аналіз положень законопроектів і в переважній більшості просто переказують короткий зміст цих НПА.

Відповідно до ч. 9 ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» НАЗК зобов’язане здійснювати періодичний перегляд (моніторинг) чинного законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм та надавати Міністерству юстиції України пропозиції щодо включення їх до плану проведення антикорупційної експертизи чинних НПА. До проведення зазначеного моніторингу НАЗК може залучати громадські об’єднання, наукові установи, у т.ч. на умовах державного замовлення на підставі відкритого конкурсу. За нашою інформацією цю функцію НАЗК взагалі не реалізує.

Окрім цього, до повноважень НАЗК належить інформування Комітету ВР з антикорупційної політики або КМ про проведення антикорупційної експертизи відповідного проекту НПА, що є підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття на строк до десяти днів. Будь-яка інформація про здійснення Агентством цього повноваження відсутня.

Також, НАЗК ніяк не долучає Громадську раду до проведення ним антикорупційної експертизи, хоча відповідне положення закріплене в ст. 55 Закону «Про запобігання корупції». Загалом, на офіційному веб-сайті НАЗК відсутня інформація про діяльність Громадської ради, що не дає змоги надати оцінку ефективність їх функціонування.

Отже, попри величезний потенціал інституту антикорупційної експертизи у питаннях запобігання та боротьби з корупцією, НАЗК ним не користується відверто саботуючи будь-яку роботу у цій сфері. Цей висновок підтверджується, зокрема, тим, що за весь попередній період (2016–2019 роки) НАЗК спромоглося проаналізувати лише 47 законопроектів, результати аналізу яких не є власне висновками антикорупційної експертизи.

РЕКОМЕНДАЦІЇ:

1. У найближчій перспективі (у 2019 – 2020 роках) НАЗК слід:

- розробити та затвердити порядок здійснення НАЗК періодичного перегляду (моніторингу) чинного законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм, а також план здійснення такого моніторингу у 2019 році;

- почати здійснювати антикорупційну експертизу всіх проектів НПА з потенційно високим ступенем корупційних ризиків, що вносяться на розгляд Парламенту або Уряду;

- забезпечити періодичний перегляд (моніторинг) законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм та надавати Міністерству юстиції України пропозиції щодо включення їх до плану проведення антикорупційної експертизи чинних НПА.

2. У дещо віддаленій перспективі (2020–2021 роки) необхідно розробити зміни до законодавства (чи прийняти окремий закон), якими:

1) наділити НАЗК широкими повноваженнями щодо антикорупційної експертизи всіх проектів актів законодавства, внесених на розгляд Парламенту Урядом або Президентом; всіх проектів актів законодавства, що знаходяться на розгляді КМ і Президента, а також чинних актів законодавства, що стосуються найбільш небезпечних (під кутом зору потенційної корупціогенності) сфер[9];

2) позбавити Міністерство юстиції України обов’язку щодо проведення обов’язкової антикорупційної експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Парламенту Урядом або Президентом, а також чинних актів законодавства, що дозволить уникнути конфлікту інтересів у питаннях антикорупційної експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Парламенту Урядом, а також якісно використати спеціальний статус НАЗК та його відносну незалежність у питаннях антикорупційної експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Парламенту Президентом, та чинних актів законодавства;

3) визначити загальні засади та особливості правого регулювання антикорупційної експертизи (передусім, чітко визначити суб’єктів і об’єкти антикорупційної експертизи та визначити уніфікований перелік корупціогенний факторів);

4) встановити загальні вимоги до методики проведення антикорупційної експертизи (що стосуватимуться усіх суб’єктів), оформлення, оприлюднення та, що найголовніше, розгляду та врахування результатів антикорупційної експертизи.

 


[1] Щоправда, із положень Закону важко зрозуміти КМ зобов’язаний надсилати до НАЗК усі проекти НПА, що потрапляють йому на розгляд, чи лише ті з них, антикорупційну експертизу яких ініціює НАЗК.

[2] Нажаль, закон не містить однозначної відповіді на питання по те, чи розгляд цих проектів НПА «зупиняється» (обов’язково та автоматично), чи цей факт є лише підставою для прийняття відповідним органом рішення про зупинення розгляду такого проекту НПА (тобто, вирішується на розсуд відповідного органу).

[3] Порядок проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів Національним агентством з питань запобігання корупції : затв. рішенням НАЗК від 28 липня 2016 р. №1 / НАЗК // Офіційний веб-сайт ВР. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z1184-16/paran18#n18.

[4] Про забезпечення реалізації Національним агентством з питань запобігання корупції повноважень щодо проведення антикорупційної експертизи : рішення НАЗК від 29 грудня 2018 р. №3223 / НАЗК // Сайт НАЗК. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/zasidannya/29.12.2018/29.12%20%283223%29.pdf.

[5] Лист НАЗК №94-07/67452/19 від 11.09.2019 року щодо кількості висновків антикорупційної експертизи відносно законопроектів.

[6] Висновок до проекту Закону «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо законодавчого врегулювання окремих питань виборів народних депутатів України) « від 26 лютого 2018 р. №8590 / НАЗК // Сайт НАЗК. – Засідання НАЗК. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/zasidannya/08.06.2018/08.06%20%281065%29.pdf

[7] Висновок до проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення механізму запобігання корупції» від 21 червня 2018 р. №8517 / НАЗК // Сайт НАЗК. – Засідання НАЗК. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/zasidannya/07.12_2970.pdf

[8] Висновок до проекту Закону «Про референдум» від 12 липня 2018 р. №8590 / НАЗК // Сайт НАЗК. – Засідання НАЗК. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/zasidannya/23.08.2018/23.08%20%281846%29.pdf

[9] Спеціальний статус цього органу має забезпечити додаткові гарантії проведення незалежної зовнішньої експертизи зазначених вище актів.