Що вас цікавить?

[ТЕСТ] ПРОПОЗИЦІЇ І ЗАУВАЖЕННЯ до проєкту Кодексу України про адміністративні проступки

10.01.2021
Загальні новини /
Новини ЦППР

Ознайомлення з текстом проєкту свідчить про чималу кількість внутрішніх суперечностей, вад техніко-юридичного та іншого характеру


Ознайомлення з текстом проєкту свідчить про чималу кількість внутрішніх суперечностей, вад техніко-юридичного та іншого характеру

Проєкт нового Кодексу України про адміністративні проступки (далі – КпАП), поза сумнівом, є актуальним, тому слід вітати та підтримувати його розробку. Проте, ознайомлення з текстом проєкту свідчить про чималу кількість внутрішніх суперечностей, вад техніко-юридичного та іншого характеру. Крім того, варто подумати над тим, як можна осучаснити та в інший спосіб поліпшити проєкт КпАП. Виключно з метою удосконалення проєкту КпАП (далі – проєкт) нижче викладаю свої пропозиції та зауваження до нього.

ПРОПОЗИЦІЇ І ЗАУВАЖЕННЯ

ЗАГАЛЬНОГО ХАРАКТЕРУ

1. Із проєкту неясно, на який об’єкт взагалі посягають адміністративні проступки.

Так, у ст. 2 «Завдання Кодексу» йдеться про правове забезпечення охорони прав, свобод та інтересів осіб, суспільних і державних інтересів, порядку публічного управління від протиправних посягань. З цього випливає, що зазначеним загальним об’єктом є «права, свободи та інтереси осіб, суспільні і державні інтереси, порядок публічного управління». (При цьому недобре говорити про права, свободи та інтереси осіб, оскільки особами є і фізичні, і юридичні особи, але останні мають тільки інтереси. Правильно було б зазначити про права, свободи людини, інтереси фізичних та юридичних осіб).

Проте, зі ст. 15 «Поняття адміністративного проступку» випливає, що загальним об’єктом посягання адміністративних проступків є тільки «порядок публічного управління».

У ст. 26 «Крайня необхідність» зазначений об’єкт посягання має ще більш широкий зміст – це «права і свободи осіб (знову – осіб, а не людини. М.Х.), публічний порядок, власність, а також встановлений порядок управління». З цього також неясно, чим «встановлений порядок управління» відрізняється від «порядку публічного управління».

Стаття 20, а також назви всіх розділів і глав Особливої частини проєкту Кодексу говорять про такий родовий і спеціальний об’єкти, як «порядок управління» у тій чи іншій сфері.

Зазначене концептуальне питання потребує чіткого й однозначного вирішення.

2. У статті 11 згадується про звільнення від застосування адміністративного стягнення як виняток із принципу невідворотності відповідальності за адміністративний проступок. Але:

1) не згадано про звільнення від застосування додаткових правових наслідків;

2) не враховано, що в інших статтях проєкту йдеться не лише про звільнення від застосування адміністративного стягнення, а й про:

– звільнення від відповідальності за цим Кодексом (ст. 16, ст. 22, ст. 68);

– звільнення від притягнення до відповідальності за адміністративний проступок (ст. 280);

– звільнення від адміністративного стягнення (ст. 23);

– звільнення від застосування адміністративного стягнення і додаткового правового наслідку у вигляді пені (ст. 47, ст. 400);

– звільнення особи від застосування адміністративного стягнення або додаткового правового наслідку (ст. 414).

Очевидно, усі ці положення підлягають уніфікації.

3. Техніко-юридичні правила вимагають однини, за винятком випадків, коли дійсно потрібна множина. Проте, у багатьох статтях проєкту необґрунтовано вживається множина. З цього стилістично випливає, ніби для притягнення до адміністративної відповідальності потрібно, щоби діяння було вчинене кількома особами, або що особа повинна вчинити кілька діянь, або стосовно кількох предметів тощо.

Наприклад: 

– усвідомлювати протиправність діяння повинні водночас усі посадові особи певної юридичної особи, фізичні особи, які перебувають з нею в трудових відносинах, а також інші фізичні особи, які хоча і не перебувають у трудових відносинах, але виконують певні дії в інтересах юридичної особи за договором (ст. 19 проєкту);

– вчинення одного діяння чомусь є «обставинами, що виключають винуватість» (ст. 24);

– у статтях 40, 41, 46 йдеться чомусь не про фізичну чи юридичну особу, а про фізичних та юридичних осіб;

– у ст. 55 суб’єктами проступку є особи, хворі на венеричну хворобу або особи, які були у контакті з хворими на венеричну хворобу, а не одна відповідна особа;

– згідно зі ст. 58 особа несе відповідальність лише якщо вона у заборонених місцях курить кілька тютюнових виробів;

– у ст. 132 йдеться про керування водночас кількома транспортними засобами кількома особами.

4. Існує непослідовність і суперечливість у питанні щодо застосування повторності.

У ст. 21 вказано, що «Повторністю адміністративних проступків є вчинення особою протягом одного року двох або більше адміністративних проступків, передбачених тією самою статтею або частиною статті Особливої частини цього Кодексу, за один з яких до неї було застосовано адміністративне стягнення».

За загальним правилом щодо правових наслідків повторності, визначеним у ст. 23, «повторність адміністративних проступків враховується при застосуванні адміністративного стягнення у випадках, передбачених цим Кодексом».

У ч. 4 ст. 32 також вказано: «Повторне протягом року вчинення адміністративного проступку, передбаченого однією статтею (частиною статті) Особливої частини цього Кодексу, має наслідком накладення штрафу у подвійному розмірі штрафу, передбаченого відповідною статтею (частиною статті) Особливої частини цього Кодексу, за винятком випадків, передбачених цим Кодексом». З цією нормою цілком узгоджується положення ч. 1 ст. 414, згідно з яким «адміністративний орган при розгляді та вирішенні кожної справи про адміністративний проступок зобов’язаний з’ясувати:… 3) наявність чи відсутність повторності проступків».

Проте:

а) у низці статей проєкту містяться частини 2 або інші частини, згідно з якими повторне протягом року вчинення адміністративного проступку, передбаченого частиною 1 цієї статті (або іншою частиною, яка містить простий склад проступку), має наслідком накладення штрафу:

– 3 чи 5 категорії, хоча в попередній частині передбачене лише попередження (ст. 55, ст. 165), або 

– нефіксованого штрафу, хоча в попередній частині лише попередження (ст. 340), або 

– штрафу 8 категорії, хоча в попередній частині передбачено штраф 6 категорії (ст. 211), або 

– штрафу 6 категорії, як і в попередній частині (ст. 218), або 

– такий самий нефіксований штраф, як і в попередній частині (ст. 340), або 

– штраф 8 категорії, хоча в попередній частині передбачено штраф лише 1 категорії (ст. 229), або 

– нефіксованого штрафу у той час, як в попередній частині передбачено максимальний штраф 8 категорії (ст. 366), або 

– штрафу 3 категорії, хоча в попередній частині передбачено штраф 2 категорії (ст. 373, ст. 374).

За якими критеріями в цих статтях визначаються розміри штрафу у випадках повторного вчинення проступків, не зрозуміло;

б) у деяких інших статтях вчинення проступку тягне штраф 1 категорії, а такого ж самого проступку повторно – штраф 2 категорії (ст. 371, ст. 372, ст. 377);

в) у ст. 132 йдеться про дії, вчинені особою, до якої двічі протягом року застосовувалося адміністративне стягнення;

г) у ч. 2 ст. 260 йдеться про вчинення втретє і більше протягом року порушення прав суб’єктів кредитних історій;

д) у ч. 3 ст. 278 йдеться про вчинення адміністративного проступку, передбаченого частиною першою, другою цієї статті, після спливу 30 календарних днів, наступних за останнім днем граничного строку сплати штрафу (штрафів).

Таке різне конструювання норм не виглядає доцільним з огляду на загальне правило ч. 4 ст. 32 проєкту.

Пропоную виключити з проєкту всі особливі випадки, яких небагато, а також виключити з ч. 4 ст. 32 слова «за винятком випадків, передбачених цим Кодексом». Таким чином, повторність буде враховуватися з а в ж д и.

5. На жаль, проєкт не містить глосарія, в якому були б зосереджені специфічні терміни законодавства про адміністративні проступки, визначення яких видається необхідним.

Наприклад, неясно, що слід розуміти під словами:

– тяжкий психічний розлад (ст. 24);

– правоохоронюваний інтерес, шкода правоохоронюваним інтересам, фізичний примус, психічний примус (статті 26–28);

– важке матеріальне (фінансово-економічне) становище особи (ст. 40);

– інші надзвичайні події (ст. 41);

– шкідливі речовини (ст. 94).

5. Сумнівно, що таке стягнення, як попередження (статті 30, 31 і 438), здатне досягти мети «поновлення правопорядку та виховання особи в духові додержання Конституції і законів України, а також запобігання вчиненню нових адміністративних проступків».

Сумнівно також, що Українська держава з огляду на обмеженість фінансових та організаційних ресурсів може дозволяти собі такі широкі жести, пов’язані із проведенням розслідувань щодо адміністративних проступків, їх розгляду та винесення адміністративного акту, змістом якого є лише попередження особи, що вона не повинна допускати порушень в майбутньому.

З огляду на те, що попередження передбачене як санкція лише в 20-ти статтях Особливої частини проєкту, від нього цілком можна відмовитися взагалі, або передбачити його у поєднанні зі звільненням від застосування стягнення у випадках, визначених у п. 1 ч. 1 ст. 47 проєкту. 

6. Деякі розміри адміністративного штрафу є необґрунтовано високими.

Відповідно до проєкту, розмір штрафної ставки становить 1/30 розміру мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня відповідного року Законом про Державний бюджет України. З 1 січня 2021 року це 6 000 : 30 = 200. Отже, для фізичної особи мінімальний розмір штрафу 1 категорії становитиме 200 грн. (для юридичної особи – 2 000), а максимальний розмір штрафу 8 категорії – 9 000 грн. (для юридичної особи – 90 000 грн.). У випадках повторного вчинення проступку він може удвічі збільшуватися, а у випадках добровільної сплати до прийняття адміністративного акту удвічі зменшуватися.

Проте, до юридичних осіб може застосовуватися штраф з нефіксованим розміром. Такий винятковий штраф також чомусь визнається штрафом 8 категорії, хоча він може сягати десятків чи сотень мільйонів грн., тобто в рази перевищувати максимальний розмір фіксованого штрафу 8 категорії для юридичних осіб.

7. Потребують доопрацювання положення щодо позбавлення права.

Із проєкту незрозумілим є:

– співвідношення між стягненням у виді «позбавлення права займатися певною діяльністю» та додатковим правовим наслідком у виді «позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю»;

– співвідношення між «позбавленням права займатися певною діяльністю» як додатковим адміністративним стягненням (див. ч. 2 ст. 30) і додатковим правовим наслідком у виді «позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю»;

– чому стягнення у виді «позбавлення права займатися певною діяльністю» для фізичної особи може означати виключно «позбавлення права керування транспортним засобом» (чому його тоді так і не іменувати?), у той час як додатковий правовий наслідок у виді «позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю» –позбавлення права обіймати певні посади і застосовується тільки за проступки, пов’язані з корупцією;

– чим за таких умов слід вважати позбавлення права полювання на строк до трьох років, передбачене у ст. 218 проєкту;

– чому «позбавлення права займатися певною діяльністю» не може бути застосоване до фізичної особи з метою обмеження її у відповідних випадках у можливості, наприклад, займатися дресируванням собак чи хижих тварин, носити чи зберігати зброю, використовувати інші предмети, діяльність щодо яких є джерелом підвищеної небезпеки.

Загалом позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю варто визначити виключно як запобіжний правовий наслідок, додатковий до штрафу.

8. Попри те, що правовими наслідками вчинення адміністративних проступків є і стягнення, і додаткові правові наслідки, ні у главі 3 Розділу 3 «Загальні правила застосування адміністративних стягнень і звільнення від їх застосування», ні в будь-якій іншій главі не згадується про правила застосування додаткових правових наслідків та про звільнення від їх застосування.

Лише у ст. 47 згадано про звільнення від застосування додаткового правового наслідку у вигляді пені. Але цим тільки підкреслено ваду назви глави 3 і те, що інші додаткові наслідки нехтуються.

9. В Особливій частині варто змінити формулювання – з акцентом на діяча.

Наприклад, не так:

«Порушення порядку обігу донорської крові, її компонентів чи препаратів, –

має наслідком накладення штрафу шостої категорії»,

а так:

«Особа, яка порушила порядок обігу донорської крові, її компонентів чи препаратів, якого зобов’язана була дотримуватися,–

підлягає штрафу шостої категорії».

(Як варіант: можна визначити в Загальній частині, що суб’єктом порушення певних правил, порядків тощо є виключно особи, які відповідно до закону чи підзаконного акту, виданого на підставі закону, зобов’язані їх виконувати чи дотримуватися їх, а в деяких статтях Особливої частини згадувати лише про специфічних суб’єктів, таких як суб’єкти декларування або водії транспортних засобів).

По-перше, слід підкреслити, що суб’єкт такого порушення є спеціальним: не кожна особа, що досягла 16-річного віку, повинна знати і виконувати порядок обігу донорської крові.

По-друге, таке формулювання дозволяє уникнути застосування дієслів недоконаного виду (які позначають і процес, і його результат), наприклад, «ухилення», «вирощування», «поширення», оскільки при їх застосуванні виникає питання, чи підлягає відповідальності особа, яка вже ухилилась чи лише почала ухилятися, особа, яка вже виростила чи лише почала вирощувати, особа, яка завершила поширення чи лише почала поширювати…

10. Абсолютно незрозумілим є підхід щодо встановлення категорії штрафу у статтях Особливої частини проєкту.

Неясно, наприклад, чому застосовується за такі вельми різні за своїм характером і небезпечністю діяння:

– штраф 1 категорії – за куріння у невстановлених місцях і домашнє насильство, порушення правил паркування і порушення правил застосування спеціальних засобів самооборони, ворожіння і порушення правил пересування по території аеропорту, керування судном особою, яка не має права керувати ним, допуск до керування транспортним засобом нетверезої особи тощо;

– штраф 8 категорії – за порушення правил здійснення авторського нагляду і порушення правил використання повітряного простору, порушення правил руху маломірних суден і керування транспортним засобом у стані сп’яніння, порушення правил дорожнього перевезення небезпечних вантажів і порушення правил щодо виробництва, зберігання, обігу харчових продуктів або кормів, порушення державних стандартів з ядерної та радіаційної безпеки і недотримання порядку припинення порушень авторського права.

Те саме стосується і діянь, за які передбачені штрафи 2–7 категорій.

Очевидно, що певні діяння, передбачені в Особливій частині проєкту, у разі їх вчинення створюють серйозну небезпеку аварій, техногенних катастроф, інші – небезпеку для життя чи здоров’я окремих людей, треті – небезпеку заподіяння майнової шкоди, четверті – взагалі не створюють жодної небезпеки.

Відповідно, залежно від такого їх характеру, можливо, треба визначати і категорії штрафу. 

Крім того, категорію штрафу краще писати цифрами – вони краще сприймаються зором.

11. У статтях Особливої частини згідно з правилами української мови не можна застосовувати єднальні сполучники в якості розділових.

Сполучники «а також» і «а так само» при їх застосуванні означають, що відповідальність особи настає лише у разі, якщо вона вчинить сукупність певних діянь.

Як-от у статті 118 – виходить, що відповідальність настає тоді, коли особа вчинила сукупність діянь: а) не лише керувала судном в стані сп’яніння, а ще й б) передавала керування судном особі, яка перебувала в стані такого сп’яніння, а також в) відмовилась від проходження огляду на стан сп’яніння.

12. Слід подумати над тим, чи дійсно потрібні в Особливій частині проєкту назви статей. Адже:

1) часто назва є ширше чи вужче або іншим чином не узгоджена зі змістом відповідної статті, а іноді суперечить їй;

2) в інших випадках назва і диспозиція статті цілком збігаються;

3) часто назви статей є надто довгими, взагалі непотрібними і за рахунок вилучення назв можна значно скоротити обсяг закону;

4) іноді назва підходить до глави, але не до статті (як-от назва ст. 135).

Водночас, з урахуванням пропозиції, висловленої в п. 4 вище щодо врахування повторності, можна було б всі статті Особливої частини конструювати так, щоби вони містили лише одну частину. Статті Особливої частини мають конструюватися за єдиним підходом, а не так, що переважна більшість статей містить одну частину, але деякі – десять, дванадцять, тринадцять (як-от ст. 301, ст. 275 і ст. 278) або навіть дев’ятнадцять частин (як-от ст. 256).

13. Деякі діяння, передбачені проєктом як адміністративні проступки, насправді є кримінальними правопорушеннями, відповідальність за які передбачена чинним КК України. Такий підхід суперечить положенню ч. 2 ст. 15 проєкту.

Йдеться, наприклад, про порушення правил рибальства (ст. 223 проєкту) із застосуванням заборонених знарядь лову або у розмірах, що перевищують встановлені ліміти чи норму вилову. Стаття 249 КК України передбачає кримінальну відповідальність за незаконне зайняття рибним промислом, якщо воно заподіяло істотну шкоду, або вчинене із застосуванням вибухових, отруйних речовин, електроструму або іншим способом масового знищення риби.