Підсумки Конституційного семінару, присвяченого органам конституційного контролю

30 Чер, 2024

25 червня, напередодні Дня Конституції України, Центр політико-правових реформ провів Конституційний семінар «Конституційний контроль в європейських державах: питання формування незалежних органів конституційного контролю». Під час заходу розглянули законодавство та практики формування незалежних органів конституційного контролю в Європі. Також відбулася фахова дискусія стосовно пошуку оптимальних моделей формування органів конституційного контролю в Україні.

Семінар відкрив Голова Верховної Ради України Руслан Стефанчук.

«IX скликання Верховної Ради України є першим, яке ухвалило Закон щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України дійсно на конкурсних засадах. І ми вже маємо перші практичні результати – 23 травня цього року Парламент обрав одного суддю КСУ за новою конкурсною процедурою. Однак обрана модель конкурсного відбору суддів КСУ на жаль не призвела до заповнення усіх вакантних посад. Сьогоднішній Конституційний семінар є слушною нагодою для рефлексії та аналізу переваг та недоліків запровадженої процедури, шляхів її удосконалення та врегулювання неточностей, виявлених під час безпосереднього проведення конкурсу»

Руслан Стефанчук розповів, що ВРУ досягла консенсусу, ухваливши Закон щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді КСУ. Адже однією з вимог для вступу до Євросоюзу була вимога зробити процедуру добору до КСУ прозорою. І ця процедура, на думку пана Голови, дійсно відбулася за всіма правилами, що значно обмежили політичний вплив на формування складу Суду.

Водночас Руслан Стефанчук зауважив, що в процесі проведення конкурсу були виявлені певні недоліки процедури. Та він наголосив, що саме під час подібних семінарів через фахову дискусію можна наблизитися до істини та віднайти необхідні рішення, а Парламент, зі свого боку, продовжуватиме рухатися шляхом реформ та вдосконалюватиме законодавство.

Також пан Голова подякував Програмі USAID «РАДА: наступне покоління» за допомогу в розбудові українського парламентаризму та підтримку проведення заходу.

Заступник директора USAID Ukraine – USAID Україна Джефф Лерер наголосив, що існування та належне функціонування відповідних незалежних органів конституційного контролю наближатиме українське членство в Європейському Союзі та інших євроатлантичних структурах. Він переконаний у тому, що навчаючись найкращого європейського досвіду конституційного незалежного контролю Україна навчатиметься впроваджувати його в своє законодавство.

«Конституція – це щось більше, ніж правовий документ. Це обіцянки та зобов’язання, які держава бере перед своїми громадянами. Конституційний контроль є надважливим у захисті демократичних цінностей, прав людини та балансуванні між гілками влади. Ми в USAID продовжуватимемо підтримувати Україну в її реформах, в усіх процесах, які сприяють утвердженню верховенства права, демократії, розвитку місцевого самоврядування та функціонуванню незалежних органів конституційного контролю», – зазначив Джефф Лерер.

Директор Програми USAID «РАДА: наступне покоління» Мортен Енберг так само запевнив організаторів та учасників заходу в підтримці розбудови та функціонування незалежних органів конституційного контролю в Україні.

«Незалежний конституційний контроль – це не просто правова необхідність – це ключовий елемент розвиненої демократії. У європейських державах незалежні органи конституційного контролю дозволили побудувати стабільні та стійкі демократії, які й нині успішно забезпечують дотримання конституційних принципів. Таким же чином посилення конституційного контролю в Україні може позитивно вплинути на її демократичний розвиток та зміцнити верховенство права, збільшити довіру до українських інституцій та створити стабільне політичне середовище»

Він підкреслив, що те, що семінар проводиться на запит Апарату Верховної Ради України є надзвичайно цінним, адже це свідчить про інтерес Парламенту до досвіду інших держав у питанні розбудови органів конституційного контролю та демонструє намагання покращити українське законодавство в цьому ключі.

У своєму вітальному слові Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко висловив свою думку стосовно внесення змін до чинного Закону стосовно удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України. Він зауважив, що Верховна Рада за результатами проведеного конкурсу мала би одразу внести зміни до Закону перед початком нового конкурсу на заміщення посад суддів КСУ, щоб його спотворення на практичному рівні стало неможливим.

Йдеться, зокрема, про оцінку доброчесності та наукового авторитету кандидатів. На думку Ігоря Борисовича, ті, хто взяв участь у попередньому конкурсі та отримав відповідні висновки про доброчесність, не мусять проходити цю перевірку знову, подаючись на конкурс вдруге. У випадку із підтвердженням наукового авторитету, оцінка авторитетності кандидата мала би відбуватись, наприклад, на основі перевірки його дисертації та публікацій на плагіат, або ж опитування спільноти конституціоналістів про його наукову авторитетність, а не шляхом тестування.

«Ми в Центрі політико-правових реформ багато років боролися за те, щоб в Україні був запроваджений конкурс на заміщення посад суддів Конституційного Суду України. Після ухвалення відповідного Закону та оцінюючи той конкурс, який відбувся, можна сказати, що лише приблизно 30% із тих ідей, за які ми боролися, були реалізовані в ньому. Саме тому сьогоднішній семінар є чудовою нагодою, щоб обговорити зарубіжний досвід, оцінити наші реалії та запропонувати варіанти рішень для внесення змін до Закону. Ми сподіваємося, що наші політики зроблять висновки після цього семінару, дослухаються та вдосконалять наше законодавство у цьому питанні», – переконливо зазначив Ігор Борисович.

Окремо він також згадав про конституційну реформу, над якою команда ЦППР працювала ще до повномасштабної війни і яка тепер відкладена через війну. Однак він переконаний, що необхідно проводити робочі зустрічі та напрацьовувати рішення для підготовки до конституційної реформи зараз і не відкладати це на післявоєнний час. Пан Ігор впевнений, що таким чином ми продемонструємо європейським державам та США, що Україна готова втілювати реформи та робить успіхи в євроінтеграції. А від цього буде залежати підтримка наших партнерів зараз в умовах війни та після нашої перемоги.

Модераторка заходу Юлія Кириченко, членкиня правління ЦППР та радниця Голови ВРУ, розпочинаючи дискусію, наголосила:

«На мій погляд, ми маємо унікальний досвід проведення конкурсного відбору на заміщення посад суддів Конституційного Суду України, адже ми проходимо його під час війни. Якщо подивитися на результат, на жаль, суд не став більш ефективним, адже ми все ще маємо 5 вакантних посад. Отже сьогодні протягом дискусії ми маємо поставити актуальні питання та знайти оптимальний для України варіант рішення для збереження демократії під час війни»

Основні доповіді підготували суддя КСУ у відставці (1996-2005), член (академік) НАН України Володимир Шаповал та юридичний радник Німецького Фонду міжнародної правової співпраці Геннадій Рижков.

Пан Володимир здійснив загальний огляд порядку формування органів конституційного контролю в країнах-членах ЄС та поділився своїми спостереженнями стосовно певних особливостей. Він зауважив, що насправді в країнах Європейського Союзу в основному прийнята одна ключова модель органу конституційного контролю, а саме – австрійська – модель Конституційного Суду. Практично в усіх європейських країнах, де функціонує австрійська модель, ключову роль у формуванні Конституційного Суду відіграє Парламент. Пан Володимир також поділився цікавинкою, що якраз у Австрії, де так само функціонує австрійська модель, суддів Конституційного Суду призначає Президент за поданням Уряду. Загалом він наголосив на тому, що формування Конституційного Суду відбувається у співпраці двох ключових державних інститутів: Парламенту і Глави держави. Стосовно кількості суддів Конституційного Суду, то пан Володимир зазначив, що тут ситуація різниться, залежно від країни, але в європейських держав це зазвичай від 9 до 16 суддів.

Окремо Володимир Шаповал порушив питання проведення конкурсу на заміщення посад суддів Конституційного Суду України та його процедуру. Зокрема, згадав про норму про рейтингування, яка, на його думку, є сумнівною з точки зору конституційності.

Він також підтримав Ігоря Коліушка в тому, що вже потрібно готуватися до проведення конституційної реформи. Він зазначив, що необхідно не просто обговорювати, а готувати переднормативні тексти для нової Конституції. На його думку, для цього потрібна буде спільна політична воля і від Парламенту, і від Президента. Це, своєю чергою, продемонструє готовність держави до змін після завершення війни.

Геннадій Рижков розповів про особливості формування та діяльності Федерального Конституційного Суду Німеччини та озвучив проблеми, які постають у цих питаннях. Він розповів, що в 2015 році у Німеччині відбулася реформа, за якою суддів Конституційного суду обирають 50/50 Бундесратом (2/3 голосів, хоча би 11 земель) і Бундестагом (2/3 від поданих голосів, але не менше ніж 50% від складу), а Комітет лише вносить пропозиції, тоді як раніше він міг обирати. Водночас Бундестаг обирає суддів без обговорення та таємним голосуванням. Також пан Геннадій відзначив великий політичний вплив на відбір кандидатур на посади суддів, адже окремі партії, представлені в Комітеті, який пропонує кандидатів, мають вплив на їх обрання.

Однією з головних проблем функціонування Федерального Конституційного Суду Німеччини, на думку Геннадія Рижкова, є те, що його статус, незалежність, порядок обрання, внутрішня структура, прописані не в Конституції, а в Законі, а його можна змінити простою більшістю голосів у Бундестазі. Фактично підконтрольний орган може змінити структуру і порядок діяльності свого контролера. І це є найактуальнішою проблемою для Німеччини. Адже в Конституції про Конституційний Суд міститься всього дві статті. Та, за словами пана Геннадія, вже є законопроєкт від Федерального Міністерства юстиції, що має на меті внести зміни до Конституції, аби там були статті стосовно статусу Федерального Конституційного Суду Німеччини, порядку обрання суддів та їхнього статусу.

До обговорення долучилися представники органів державної влади, судді, представники громадських організацій, науковці, а також незалежні експерти. Учасники семінару погодилися, що попри ухвалення Закону щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України, в процесі проведення конкурсу було виявлено певні недоліки процедури. Відповідно, учасники дискусії сподіваються, що буде можливість внесення змін до Закону і висловили пропозиції та варіанти рішень, які могли би вдосконалити українське законодавство в цьому питанні.

Голова Комітету ВРУ з питань правової політики Денис Маслов зауважив, що імплементація Закону щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України є однозначно позитивною. Ба більше, він розповів, що саме питання призначення суддів КСУ об’єднало Парламент. Водночас він погодився із тим, що над практикою втілення Закону ще треба попрацювати. Також він розповів, що вимога про норму рейтингування в процедурі конкурсу була вимогою Венеційської комісії, а від цього, зрештою, залежало виконання рекомендацій Європейської комісії та відкриття перемовин про вступ до ЄС. Але він погодився із тим, що процедуру оцінки авторитетності кандидатів на посаду судді КСУ потрібно змінювати, адже вона не була прописана у Законі, а визначена суто дорадчою групою експертів. Пан Денис запропонував створити дискусійну платформу, де можна буде обговорити хід проведення конкурсу, його процедуру, аби втілити зміни на цьому рівні без внесення змін до Закону.

До семінару долучився і Сергій Різник (професор кафедри конституційного права юридичного факультету ЛНУ імені Івана Франка), який пройшов процедуру конкурсного добору за новим Законом і був обраний суддею КСУ. Він погодився, що конкурс дійсно в плані прозорості був на найвищому рівні, але в інших аспектах процедура конкурсу потребує вдосконалення. Тому, на його думку, цей час між першим і другим конкурсами потрібно дійсно використати на доопрацювання, тим більше, що дорадча група експертів теж помітила недоліки і кілька тижнів тому вже були внесені певні зміни до методології проведення конкурсу. Водночас на майбутнє пан Сергій пропонує вносити зміни і до Закону, і до Конституції.

Учасники обговорення також згадували про проблему вакантних посад, питання взаємодії КСУ з Парламентом, а також інститут відтермінування. Згадували і про суди загальної юрисдикції, від суддів яких залежить і ефективність роботи Конституційного Суду і які можуть переглядати його рішення.

Суддя Конституційного Суду Ольга Совгиря висловила переконання, що будь-які питання стосовно КСУ або ж зміни до відповідного Закону мають розглядатися за участі його суддів.

Професорка кафедри конституційного права юридичного факультету ЛНУ імені Івана Франка Олена Бориславська запропонувала для оцінки ефективності запроваджених конкурсних процедур відповісти на кілька питань, аби зрозуміти, що саме потрібно доопрацювати. Це і питання заміщених посад, адже обрано лише одного з трьох суддів, а ресурсу на це витрачено забагато. Другим питанням є відповідність конкурсу запитам, які були закладені в конкурсну процедуру, а саме відкритість та євроінтеграція. У цьому плані, на думку пані Олени, конкурс навіть перевищив очікування. Третім питанням є чи конкурс відбувся у відповідності до Конституції і тут Олена Бориславська зауважує, що це було на межі. Також важливо розуміти чи була досягнута мета проведеного конкурсу, а саме – формування професійного незалежного суду, який є політично нейтральним та неупередженим. Стосовно цього, то, за словами пані Олени, тут є ще над чим працювати, адже не всі вакантні посади були заміщені.

На завершення Юлія Кириченко наголосила, що окрім заявлених тем для обговорення, учасники, починаючи з Голови ВРУ, охопили велику кількість конституційних викликів сьогодення воюючої демократії в Україні. Тож необхідно буде продовжити обговорення порушених питань під час наступних подібних заходів.

Захід організовано Центром політико-правових реформ в межах реалізації Програми USAID «РАДА: наступне покоління». Проведення заходу стало можливим завдяки щедрій підтримці американського народу через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Погляди висловлені під час обговорення необов’язково відображають погляди USAID чи уряду Сполучених Штатів.