Що вас цікавить?

Облік населення. Навіщо потрібно реформувати інститут «прописки»?

12.05.2022
Публічна адміністрація /
Адміністративні послуги

Досвід реєстрації ВПО під час війни може стати прикладом для реформи «прописки». Як і навіщо змінювати механізм реєстрації місця проживання — пояснює Віктор Тимощук.


Повномасштабна агресія РФ проти України 24 лютого 2022 року породила багато нових питань і викликів у різних сферах. Одне з них — питання обліку населення, тобто реєстрації місця проживання (в народі — «прописка»).

Чому це важливо?

Належний облік населення у територіальних громадах, тобто максимальна відповідність людей, які реально проживають, і показників у Реєстрах територіальних громад (РТГ), потрібен:

— органам місцевого самоврядування (ОМС), щоб мати коректні дані для життєзабезпечення громади, розвитку інфраструктури, організації надання публічних послуг;

— державним органам (державі) — щоб справедливо розподіляти бюджетну підтримку та інші види державної допомоги, публічні ресурси між регіонами та громадами. Це стосується і можливого розподілу міжнародної технічної допомоги в рамках відбудови України;

— щоб кожен громадянин міг мати всю повноту можливостей у користуванні своїми правами та публічними послугами, які залежать від зареєстрованого місця проживання.

Які є проблеми на сьогодні?

Система реєстрації місця проживання і до повномасштабної війни дуже кульгала. Багато громадян, маючи одне офіційно зареєстроване місце проживання, де-факто проживали в інших територіальних громадах. За даними останніх досліджень, проведених до повномасштабної агресії РФ, не за місцем реєстрації або без реєстрації проживало 6,8 мільйона осіб.

Відповідно й органи влади «не бачили» цих мешканців у своїх планувальних документах, і самі громадяни були обмежені в користуванні правами (від права обирати місцеву владу — до можливостей користуватися окремими публічними послугами).

Навіть після впровадження «декларування місця проживання» восени 2021 року (Закон №1871-IX) де-факто це все ще був механізм реєстрації місця проживання, але в електронній формі. Адже й далі треба або підтверджувати право власності чи користування житлом, або отримати «згоду власників». В умовах тіньових орендних відносин та багатьох інших «страхів» власників житла система не мала шансів на якісні зміни і коректність обліку.

Оскільки норми нового законодавства, керуючись добрими намірами, все в цій сфері зв’язували в цифрову інфраструктуру (обмін даними між реєстрами територіальних громад і заохочення РТГ до використання єдиного програмного рішення держави), ОМС з початком повномасштабної війни у лютому 2022 року втратили доступ до своїх реєстрів, а громадяни — можливість реєструвати місце проживання. Тобто наймасовіша в довоєнний час група послуг з лютого 2022 року зупинилася.

При цьому відсутність відмітки в паспорті чи довідки про місце проживання «на руках» вкупі з відсутністю доступу і до РТГ, і до Єдиного державного демографічного реєстру (ЄДДР) суттєво ускладнила і облік внутрішньо переміщених осіб (ВПО) після 24 лютого 2022 року.

Отже, сьогодні практично немає публічно-адміністративного інструмента, який би дозволяв коректно обраховувати реальну кількість мешканців у громадах і дієво визначати право громадян на приналежність до громади (постійну чи тимчасову).

Що буде, коли нічого не змінювати

Наразі облікувати реальну кількість мешканців у громадах можна намагатися з допомогою принаймні двох механізмів. Перший — це дані реєстрів територіальних громад (з вадами неповноти даних, про які йшлося вище). Другий — це додатково облік внутрішньо переміщених осіб.

Хоча слід враховувати, що і облік ВПО у розрізі громад — не цілком достовірний. Адже багато вимушених переселенців із різних причин на облік ВПО не стають. До такого висновку можна дійти на основі значної розбіжності між реальною кількістю громадян, що перемістилися (понад шість мільйонів), і кількістю облікованих ВПО (наразі — близько двох мільйонів осіб).

Тимчасом саме з практики обліку ВПО варто взяти ключове рішення для системного вирішення проблеми — повідомний характер інформування держави про фактичне місце проживанян. Тобто ВПО не треба документально доводити свій «зв’язок» із місцем проживання (житлом).

Але й разом ці дві моделі обліку не дадуть ОМС та державі коректних даних про кількість мешканців у громадах і регіонах. Бо частина громадян не має юридичного зв’язку з житлом (а тому не може зареєструвати/задекларувати його), а ще частина — або не має права на статус ВПО, або не хоче ставати на облік ВПО.

Наразі не зупиняємося на питанні обліку в РТГ громадян, які знайшли тимчасовий захист за кордоном, адже абсолютна більшість їх усе ж таки планує повернутися в Україну.

Чи вирішить проблему використання «Дії»?

У публічному просторі доводиться чути твердження, що застосунок «Дія» дозволить вирішити проблему обліку. І так, і не зовсім … Цифрові технології — дуже дійовий інструмент. Вони додають зручності тим громадянам, які ними користуються. Вони спрощують адміністрування самій державі. Але треба враховувати, що значна частина українців досі не використовує «Дію» та її можливості.

До того ж тут проблема не так у технології, як в «архітектурі» поточної системи обліку населення. І без зміни змісту послуги та обліку самого лише застосунку недостатньо. Потрібно істотно спростити суть обліку і процедуру надання відповідної адміністративної послуги.

І тоді справді «цифровізовані» громадяни зможуть легко «декларуватися» через «Дію». Іншим громадянам допоможуть зробити це фізичні офіси (ЦНАП, старости тощо).

Що пропонується

Україна за час воєнного стану показала дуже багато креативних рішень у сфері адмінпослуг. Найкраще спрацювали прості рішення, де вони можливі. Тому й тут варто обрати найліберальнішу повідомну модель декларування місця проживання. За аналогією з обліком ВПО. Тобто просте повідомлення особою свого місця проживання. Як із використанням цифрових технологій («Дія» тощо), так і через фізичні канали звернення в ОМС (ЦНАП, старости тощо).

Це дозволить сприяти максимальній коректності обліку та реєстрів територіальних громад. Адже проста процедура і відсутність будь-яких (у т.ч. «обтяжуючих») наслідків для власників житла дозволить якомога більшій кількості громадян вказати своє реальне місце проживання.

Така легка зміна «прописки» сприятиме поступовій актуалізації даних.

Паралельно можна ввести, крім «постійного місця проживання», «додаткове та/або тимчасове місце проживання». Адже багато громадян і раніше проживали «на два міста/дві громади». Тоді можна дозволити таким громадянам впливати на вибори місцевої влади, наділити їх правом сплачувати частину податків у «другу» громаду тощо. Таких громадян може стати ще більше після «досвіду переміщень» 2022 року.

Досвід «додаткового» місця проживання є у ФРН, «тимчасового» (понад три місяці) — в Польщі. При цьому особа не знімається з реєстрації за основним місцем проживання. Хоча якщо загалом це питання здаватиметься дискусійним, то його можна опрацювати окремо.

Щодо ризиків

Потрібно дуже чітко «відв’язати» всі права на житло чи користування житлом від адмінпослуги з декларування місця проживання. Багатолітній досвід Латвії засвідчив, що проста декларативна модель обліку місця проживання цілком дієва.

Один із найголовніших ризиків, які озвучувалися раніше в Україні, — це «виборчі маніпуляції» за рахунок простого збільшення кількості «виборців» на певних територіях. Ризик легко мінімізується. Для участі у виборах, зокрема місцевих, можна впровадити ценз осілості (наприклад, три чи більше місяців до виборів), щоб запобігати таким маніпуляціям.

Щодо «злочинців», «шахраїв», «диверсантів» тощо — такі «особи» й сьогодні навряд чи реєструють своє коректне місце проживання. Тому навряд чи варто розцінювати цей фактор як бар’єр перед впровадженням повідомної системи, котра може бути ефективною для всього суспільства та держави.

Натомість нагадаємо, що бізнес (юридичні особи) вже давно може вільно реєструвати/визначати своє місцезнаходження. І це жодним чином не впливає ні на права власників нерухомості, ні на роботу колекторів чи органів правопорядку.

Супутні питання

Слід враховувати потреби і можливості з надання послуги реєстрації/декларування місця проживання, навіть коли є проблеми з доступом до державних реєстрів.

Тому варто визначити (повернути) самодостатність і автономність реєстрів територіальних громад. Тобто потрібно перебудувати цю систему так, щоб відповідна інформація завжди була доступна ОМС, а послуга реєстрації місця проживання — її мешканцям. Передача даних до Єдиного державного демографічного реєстру має похідний характер і не повинна перешкоджати виконанню ОМС функцій з реєстрації місця проживання. У кризових ситуаціях ОМС повинен мати право вести РТГ навіть у паперовій формі, з наступним, після відновлення відповідних можливостей, внесенням інформації в е-форму.

Необхідно забезпечувати доступність і простоту послуг для «нецифровізованої» частини громадян. Тобто завжди потрібно уникати цифрової дискримінації громадян.

Крім того, варто розглянути пропозицію щодо візуального відображення інформації про місце проживання (реєстрації/декларування) у паспорті громадянина України, в тому числі електронно в «Дії». Наприклад, це може бути штамп у паспорті-книжці, напис на поверхні паспорта-картки. Нагадуємо, що у разі зміни місця проживання громадян з паспортом у формі картки може робитися наліпка з новою адресою (як це роблять, наприклад, у ФРН). Такий спосіб полегшив би роботу, пов’язану з обліком ВПО, перевірками документів, поліпшив би зручність і для громадян, і для органів влади. Зрештою, це може бути норма «за бажанням особи».

Наразі важливо якнайшвидше надати ОМС/ЦНАП на безпечних територіях постійний доступ до їхніх Реєстрів територіальних громад (або резервних копій).

Можливості реалізації

У 2021 році було зареєстровано «альтернативний» законопроєкт (№5463-1) щодо декларування місця проживання. На жаль, тоді депутати його не підтримали. Але нагадуємо, що той проєкт кілька років системно розроблявся коаліцією правозахисних ГО та аналітичних центрів і може бути швидко адаптований до нових умов та відносно швидко реалізований. За бажання, влада може розробити власний законопроєкт. Проте систему обліку громадян треба істотно оновлювати й спрощувати. Інакше викривлення в розподілі публічних ресурсів неминучі, як і збереження проблем у користуванні громадянами своїми правами.

Віктор Тимощук
спеціально для Дзеркало Тижня