— Юліє Миколаївно, чому виникла необхідність створювати робочу групу і вдосконалювати законодавство з народовладдя?
— Одна з передвиборних обіцянок Президента України Володимира Зеленського була про забезпечення народовладдя. Постає запитання: що означає красиве слово «народовладдя», це ж не влада натовпу? Народо-владдя має під собою певні підґрунтя й інститути, які існували з давніх часів. А що в нас є для безпосередньо прямої демократії? У Розділі ІІІ Конституції України — це вибори і референдум. З 1991 року наш інститут виборів працює періодично: ми обираємо Президента, народних депутатів і органи місцевого самоврядування. Звісно, бувають різні порушення, але загалом вибори в Україні оцінюються як демократичні. Таким само інструментом народовладдя поряд із виборами є референдум. Але тут більші проблеми. І, слава Богу, вони починають розв’язуватися.
Ще до ухвалення Конституції у нас був закон про всеукраїнський і місцеві референдуми 1991 року. Потім в Основному Законі в Розділі ІІІ врегулювали основну модель всеукраїнського референдуму трохи по-інакшому, ніж було до конституційного закону. У Перехідних положеннях Конституції йдеться: закони продовжують діяти лише в частині, що не суперечить Основному Закону України. За тим законом у нас відбувалися місцеві референдуми до листопада 2012 року. А потім парламент замість закону про всеукраїнський і місцевий референдуми ухвалив закон про всеукраїнський референдум. І він фактично скасував закон про проведення місцевих референдумів через те, що зняв врегулювання організації процесу. І з кінця 2012 року в нас існує конституційне право на місцевий референдум. Але фактично його немає. І, звісно, жоден місцевий референдум не був ініційований і проведений у межах права. Псевдореферендум у Криму не можна вважати місцевим референдумом.
З другого боку, той закон про всеукраїнський референдум, який був ухвалений в неконституційний спосіб, ще й встановив неконституційну модель національного референдуму. Можу про це стовідсотково говорити, тому що навесні 2018 року Конституційний Суд України ухвалив рішення про визнання неконституційним закону про всеукраїнський референдум в цілому. І КС зазначив: була порушена процедура загалом і закон закладає неконституційні механізми зміни Конституції України. Отже, парламент перевищив повноваження. Тому що процедура зміни Конституції — це виключно зміни до Основного Закону, і вони не можуть коригуватися нижчим актом, зокрема законом. Тобто фактично з 2012 року ми не мали конституційної процедури проведення всеукраїнського референдуму. І добре, що з 2012-го жоден національний референдум не був реалізований за неконституційним законом. Уже з весни 2018-го після рішення КС національний референдум неможливо було провести. На початок 2019 року у нас було два інструменти народовладдя: безпосередньо вибори і референдум. Але референдум ми не можемо провести ні на національному рівні, ні на місцевому.
Парламент дев’ятого скликання — на мою радість, оскільки я борюся за демократичні процедури проведення референдумів і можливість народу вирішувати питання — ухвалив закон про всеукраїнський референдум, який пройшов дуже правильну процедуру напрацювання. Він був широко обговорений у робочій групі з народовладдя. Усіх заслухали: і громадськість, і фахівців. Саме народні депутати були організаторами парламентської робочої групи. Були залучені всі органи, які дотичні до реалізації референдуму, зокрема, і орган адміністрування проведення референдуму — Центральна виборча комісія. Оскільки другим напрямом політики в нас є діджиталізація та цифровізація, то були долучені представники Міністерства цифрової трансформації, які говорили про те, що, можливо, варто привнести певні електронні процедури. Також до групи залучили незалежних експертів, які не пов’язані із владою (це також важливо!) і які попередньо працювали в сфері референдумного законодавства. Також були долучені Міністерство юстиції і міжнародна організація IFES в Україні (Міжнародної фундації виборчих систем), яка займається в багатьох країнах питаннями демократичного законодавства у сфері виборів і референдумів.
Робоча група напрацювала законопроект, текст якого після громадського обговорення оприлюднили на сайті Верховної Ради. І в принципі будь-які охочі — експерти, виборці з активною позицією — могли подати застереження. Їхні думки були не просто переглянуті, а узагальнені Інститутом законодавства Верховної Ради України і розглянуті членами групи. Слушні пропозиції врахували. Ще відбулися публічні консультації, через карантин — в онлайн-форматі. Але, з другого боку, це дало можливість залучити фахівців з різних регіонів — сходу і заходу, послухати науковців з Ужгорода і Харкова і активних громадян, які долучилися.
Далі цей законопроект пішов на експертизу Венеційської комісії. Її висновок, за який ми дуже їй вдячні, був опрацьований у межах парламентської групи між першим і другим читаннями у Верховній Раді шляхом внесення правок. У принципі, більшість пропозицій Венеційської комісії і ОБСЄ було враховано. Деякі були обґрунтовано відхилені. Наприклад, для нас неприйнятна пропозиція, що спостерігачами можуть бути «представники будь-яких держав». Бо ми не можемо допускати спостерігачів—громадян країни агресора, враховуючи події на сході України і анексію Криму. Тобто ми враховували політичну ситуацію і подивилися з точки зору українського національного інтересу.
Уже цього року парламент прийняв закон про всеукраїнський референдум, який уже підписаний і набирає чинності в пару етапів. Але фактично це дуже правильна історія — законо-проект передбачає проведення національного референдуму за демократичною процедурою. Демократична процедура, з моєї точки зору, як представника громадянського суспільства, — це процедура, яка дає можливість державі чесно, без маніпуляцій показати волевиявлення виборців. З другого боку, у громадянського суспільства є можливість спостерігати і контролювати. Комісія з референдуму чи Центральна виборча комісія теж завжди повинні мати можливість спостереження. Бо будь-яка влада психологічно тяжіє до певних зловживань.
Друге, за що взялася парламентська робоча група і вже почала працювати, — це законопроект про місцевий референдум, який, на мій погляд, навіть більш актуальний, ніж закон про всеукраїнський референдум. Чому? Наприклад, я на сьогодні не бачу питання, яке потребує вирішення на національному референдумі. Але воно може виникнути. Тому має бути закон, який ухвалюється не під конкретні питання. На місцевому референдумі (на рівні базової громади — село, селище, місто) є питань багато. І спірних.
А місцевий референдум — це правовий механізм вирішення конфліктних ситуацій. Приміром, коли є спірне питання між радою і певною частиною громади. І навпаки, рада під час ухвалення рішення хоче знати позицію громади, що громаді не подобається.
Якщо правового механізму вирішення конфлікту немає, то фактично починаються протестні рухи — виходять на вулицю, починають ламати паркани, бо не хочуть, щоб тут будувався такий пам’ятник чи вулиця мала таку назву. Але якщо буде закон про місцевий референдум, то конфліктні питання вирішуватиме громада у правовий спосіб — це більшість виборців, які візьмуть участь у голосуванні 50%+1 голос. І рішення місцевого референдуму буде обов’язковим для органів місцевого самоврядування.
Ще ми вважаємо, що треба надати можливість достроково припиняти повноваження і голови, і ради, якщо громада вважатиме, що помилилася на виборах чи рада ухвалила не ті рішення, які були заявлені в передвиборних слоганах.
Отже, загалом я підтримую рішення парламентської робочої групи — другим питанням розглянути концепцію місцевого референдуму. Вже є пропозиція до обговорення залучити асоціації — асоціації міст, невеликих громад. Завдяки стейкхолдерам — парламенту, уряду, міністерству юстиції, ЦВК, які беруть участь в експертному обговоренні, — ми підготуємо документ з ефективним механізмом. Щоб громада мала ефективний механізм вирішувати питання через референдум. Але головне: треба дуже виважено продумати баланс, щоб місцева влада не мала інструменту для маніпуляції і перекладання відповідальності на громаду.
— Навколо яких питань найбільше точиться дискусій у робочій групі?
— Найбільш дискусійним, як і під час підготовки закону про всеукраїнський референдум, є питання «предмета». Дуже важливо чітко визначати, які питання не можуть бути ініційовані (як на всеукраїнському рівні, так і на місцевому), наслідки референдуму. Щоб не було як, умовно, під час референдуму Кучми — коли в політичних цілях другий Президент використав два мільярди гривень. Тоді виборці сказали «так» на всі питання. А в результаті — нуль. Тому що це були питання конституційних змін, а змінювати Конституцію — виключно повноваження парламенту. Тоді у Президента не було в парламенті підтримки в триста голосів (а саме стільки потрібно для зміни Основного Закону. — Ред.). Тобто фактично українці брали участь у референдумі, але не знали, що вони не вирішують. Такі моменти важливо усвідомлювати і не допускати референдумів, які зрештою можуть нести лише деструкцію. Навіть більше, глава держави вчинив безвідповідально. Такий референдум заклав конфлікт між виборцями і парламентом.
Тому важливо на рівні місцевого референдуму визначити, де ж ті «предмет», межа, хто контролюватиме, чи правильно поставлено запитання. На сьогодні в принципі вже є бачення. Але дискусія точиться навколо того, чи варто надавати право громаді (за ініціативою не менш як 10 відсотків виборців) ініціювати питання і проводити референдум про визнання нечинними нормативних актів місцевого самоврядування.
Або чи давати право громаді (умовно, в якійсь момент громада вважає, що рада ухвалила рішення, яке не відповідає її інтересам) винести будь-яке питання на референдум, а не оскаржувати у суді. І якщо 50 відсотків +1 проголосують за те, щоб акт втратив чинність, то він втратить чинність. Але!
Є акти, які набули чинності. Наприклад, на реконструкцію мосту виділили гроші, вже почалися роботи. А потім унаслідок рішення громади акт втрачає чинність. Виникає питання: що робити з мостом, з грошима, які виділили? Треба ретельно прописати наслідки, які може врегулювати рада.
Я запропонувала другий варіант. Так зване вето громади. Спочатку визначити найбільш чутливі питання і передбачити, що рішення ради стосовно них протягом трьох місяців не набиратиме чинності. Упродовж цього часу громада може ініціювати референдум і сказати «ні». Тоді відповідно акт не набирає чинності. Для мене цей варіант придатний із точки зору юридичної визначеності. Проте обидва варіанти можуть бути, але обрати треба один.