Що вас цікавить?

Інтерв’ю Юлії Кириченко виданню Голос України

11.06.2021
Конституціоналізм /
Референдум

Майже рік працює робоча група з розробки проектів законів із питань народовладдя, яку очолює Перший заступник Голови Верховної Ради Руслан Стефанчук. Пакет документів складається не лише із закону про всеукраїнський референдум, який уже ухвалив парламент, а й із низки інших законопроектів, зокрема, про місцеві референдуми, електронні петиції тощо.


Нещодавно в парламенті вже презентували концепцію законопроекту про місцевий референдум. Чому законопроект є нагальним і як буде вибудований механізм забезпечення контролю народу за владою на місцях? Про це наша розмова із керівницею проектів із конституційного права Центру політико-правових реформ, співголовою Ради коаліції «Реанімаційний пакет реформ» Юлією Кириченко.

— Юліє Миколаївно, чому виникла необхідність створювати робочу групу і вдосконалювати законодавство з народовладдя?


— Одна з передвиборних обіцянок Президента України Володимира Зеленського була про забезпечення народовладдя. Постає запитання: що означає красиве слово «народовладдя», це ж не влада натовпу? Народо-владдя має під собою певні підґрунтя й інститути, які існували з давніх часів. А що в нас є для безпосередньо прямої демократії? У Розділі ІІІ Конституції України — це вибори і референдум. З 1991 року наш інститут виборів працює періодично: ми обираємо Президента, народних депутатів і органи місцевого самоврядування. Звісно, бувають різні порушення, але загалом вибори в Україні оцінюються як демократичні. Таким само інструментом народовладдя поряд із виборами є референдум. Але тут більші проблеми. І, слава Богу, вони починають розв’язуватися.

Ще до ухвалення Конституції у нас був закон про всеукраїнський і місцеві референдуми 1991 року. Потім в Основному Законі в Розділі ІІІ врегулювали основну модель всеукраїнського референдуму трохи по-інакшому, ніж було до конституційного закону. У Перехідних положеннях Конституції йдеться: закони продовжують діяти лише в частині, що не суперечить Основному Закону України. За тим законом у нас відбувалися місцеві референдуми до листопада 2012 року. А потім парламент замість закону про всеукраїнський і місцевий референдуми ухвалив закон про всеукраїнський референдум. І він фактично скасував закон про проведення місцевих референдумів через те, що зняв врегулювання організації процесу. І з кінця 2012 року в нас існує конституційне право на місцевий референдум. Але фактично його немає. І, звісно, жоден місцевий референдум не був ініційований і проведений у межах права. Псевдореферендум у Криму не можна вважати місцевим референдумом.

З другого боку, той закон про всеукраїнський референдум, який був ухвалений в неконституційний спосіб, ще й встановив неконституційну модель національного референдуму. Можу про це стовідсотково говорити, тому що навесні 2018 року Конституційний Суд України ухвалив рішення про визнання неконституційним закону про всеукраїнський референдум в цілому. І КС зазначив: була порушена процедура загалом і закон закладає неконституційні механізми зміни Конституції України. Отже, парламент перевищив повноваження. Тому що процедура зміни Конституції — це виключно зміни до Основного Закону, і вони не можуть коригуватися нижчим актом, зокрема законом. Тобто фактично з 2012 року ми не мали конституційної процедури проведення всеукраїнського референдуму. І добре, що з 2012-го жоден національний референдум не був реалізований за неконституційним законом. Уже з весни 2018-го після рішення КС національний референдум неможливо було провести. На початок 2019 року у нас було два інструменти народовладдя: безпосередньо вибори і референдум. Але референдум ми не можемо провести ні на національному рівні, ні на місцевому.

Парламент дев’ятого скликання — на мою радість, оскільки я борюся за демократичні процедури проведення референдумів і можливість народу вирішувати питання — ухвалив закон про всеукраїнський референдум, який пройшов дуже правильну процедуру напрацювання. Він був широко обговорений у робочій групі з народовладдя. Усіх заслухали: і громадськість, і фахівців. Саме народні депутати були організаторами парламентської робочої групи. Були залучені всі органи, які дотичні до реалізації референдуму, зокрема, і орган адміністрування проведення референдуму — Центральна виборча комісія. Оскільки другим напрямом політики в нас є діджиталізація та цифровізація, то були долучені представники Міністерства цифрової трансформації, які говорили про те, що, можливо, варто привнести певні електронні процедури. Також до групи залучили незалежних експертів, які не пов’язані із владою (це також важливо!) і які попередньо працювали в сфері референдумного законодавства. Також були долучені Міністерство юстиції і міжнародна організація IFES в Україні (Міжнародної фундації виборчих систем), яка займається в багатьох країнах питаннями демократичного законодавства у сфері виборів і референдумів.

Робоча група напрацювала законопроект, текст якого після громадського обговорення оприлюднили на сайті Верховної Ради. І в принципі будь-які охочі — експерти, виборці з активною позицією — могли подати застереження. Їхні думки були не просто переглянуті, а узагальнені Інститутом законодавства Верховної Ради України і розглянуті членами групи. Слушні пропозиції врахували. Ще відбулися публічні консультації, через карантин — в онлайн-форматі. Але, з другого боку, це дало можливість залучити фахівців з різних регіонів — сходу і заходу, послухати науковців з Ужгорода і Харкова і активних громадян, які долучилися.

Далі цей законопроект пішов на експертизу Венеційської комісії. Її висновок, за який ми дуже їй вдячні, був опрацьований у межах парламентської групи між першим і другим читаннями у Верховній Раді шляхом внесення правок. У принципі, більшість пропозицій Венеційської комісії і ОБСЄ було враховано. Деякі були обґрунтовано відхилені. Наприклад, для нас неприйнятна пропозиція, що спостерігачами можуть бути «представники будь-яких держав». Бо ми не можемо допускати спостерігачів—громадян країни агресора, враховуючи події на сході України і анексію Криму. Тобто ми враховували політичну ситуацію і подивилися з точки зору українського національного інтересу.

Уже цього року парламент прийняв закон про всеукраїнський референдум, який уже підписаний і набирає чинності в пару етапів. Але фактично це дуже правильна історія — законо-проект передбачає проведення національного референдуму за демократичною процедурою. Демократична процедура, з моєї точки зору, як представника громадянського суспільства, — це процедура, яка дає можливість державі чесно, без маніпуляцій показати волевиявлення виборців. З другого боку, у громадянського суспільства є можливість спостерігати і контролювати. Комісія з референдуму чи Центральна виборча комісія теж завжди повинні мати можливість спостереження. Бо будь-яка влада психологічно тяжіє до певних зловживань.

Друге, за що взялася парламентська робоча група і вже почала працювати, — це законопроект про місцевий референдум, який, на мій погляд, навіть більш актуальний, ніж закон про всеукраїнський референдум. Чому? Наприклад, я на сьогодні не бачу питання, яке потребує вирішення на національному референдумі. Але воно може виникнути. Тому має бути закон, який ухвалюється не під конкретні питання. На місцевому референдумі (на рівні базової громади — село, селище, місто) є питань багато. І спірних.

А місцевий референдум — це правовий механізм вирішення конфліктних ситуацій. Приміром, коли є спірне питання між радою і певною частиною громади. І навпаки, рада під час ухвалення рішення хоче знати позицію громади, що громаді не подобається.

Якщо правового механізму вирішення конфлікту немає, то фактично починаються протестні рухи — виходять на вулицю, починають ламати паркани, бо не хочуть, щоб тут будувався такий пам’ятник чи вулиця мала таку назву. Але якщо буде закон про місцевий референдум, то конфліктні питання вирішуватиме громада у правовий спосіб — це більшість виборців, які візьмуть участь у голосуванні 50%+1 голос. І рішення місцевого референдуму буде обов’язковим для органів місцевого самоврядування.

Ще ми вважаємо, що треба надати можливість достроково припиняти повноваження і голови, і ради, якщо громада вважатиме, що помилилася на виборах чи рада ухвалила не ті рішення, які були заявлені в передвиборних слоганах.

Отже, загалом я підтримую рішення парламентської робочої групи — другим питанням розглянути концепцію місцевого референдуму. Вже є пропозиція до обговорення залучити асоціації — асоціації міст, невеликих громад. Завдяки стейкхолдерам — парламенту, уряду, міністерству юстиції, ЦВК, які беруть участь в експертному обговоренні, — ми підготуємо документ з ефективним механізмом. Щоб громада мала ефективний механізм вирішувати питання через референдум. Але головне: треба дуже виважено продумати баланс, щоб місцева влада не мала інструменту для маніпуляції і перекладання відповідальності на громаду.

— Навколо яких питань найбільше точиться дискусій у робочій групі?

— Найбільш дискусійним, як і під час підготовки закону про всеукраїнський референдум, є питання «предмета». Дуже важливо чітко визначати, які питання не можуть бути ініційовані (як на всеукраїнському рівні, так і на місцевому), наслідки референдуму. Щоб не було як, умовно, під час референдуму Кучми — коли в політичних цілях другий Президент використав два мільярди гривень. Тоді виборці сказали «так» на всі питання. А в результаті — нуль. Тому що це були питання конституційних змін, а змінювати Конституцію — виключно повноваження парламенту. Тоді у Президента не було в парламенті підтримки в триста голосів (а саме стільки потрібно для зміни Основного Закону. — Ред.). Тобто фактично українці брали участь у референдумі, але не знали, що вони не вирішують. Такі моменти важливо усвідомлювати і не допускати референдумів, які зрештою можуть нести лише деструкцію. Навіть більше, глава держави вчинив безвідповідально. Такий референдум заклав конфлікт між виборцями і парламентом.

Тому важливо на рівні місцевого референдуму визначити, де ж ті «предмет», межа, хто контролюватиме, чи правильно поставлено запитання. На сьогодні в принципі вже є бачення. Але дискусія точиться навколо того, чи варто надавати право громаді (за ініціативою не менш як 10 відсотків виборців) ініціювати питання і проводити референдум про визнання нечинними нормативних актів місцевого самоврядування.

Або чи давати право громаді (умовно, в якійсь момент громада вважає, що рада ухвалила рішення, яке не відповідає її інтересам) винести будь-яке питання на референдум, а не оскаржувати у суді. І якщо 50 відсотків +1 проголосують за те, щоб акт втратив чинність, то він втратить чинність. Але!

Є акти, які набули чинності. Наприклад, на реконструкцію мосту виділили гроші, вже почалися роботи. А потім унаслідок рішення громади акт втрачає чинність. Виникає питання: що робити з мостом, з грошима, які виділили? Треба ретельно прописати наслідки, які може врегулювати рада.

Я запропонувала другий варіант. Так зване вето громади. Спочатку визначити найбільш чутливі питання і передбачити, що рішення ради стосовно них протягом трьох місяців не набиратиме чинності. Упродовж цього часу громада може ініціювати референдум і сказати «ні». Тоді відповідно акт не набирає чинності. Для мене цей варіант придатний із точки зору юридичної визначеності. Проте обидва варіанти можуть бути, але обрати треба один.

— Питання якого рівня може вирішувати громада?


— Робоча група чітко визначила: на місцеві референдуми можуть виноситися питання базового рівня — ті, які належать до відання ради, голови і безпосередньо територіальної громади. Тобто будь-які рішення, які ухвалює місцева влада.

Навіть можуть бути винесені питання розвитку певної громади, наприклад, про підтримку туристичного напряму. Або ж питання про перейменування вулиці, будівництво мостів, пам’ятників чи про неможливість скорочення паркової зони. Дуже чутливі екологічні питання — побудови об’єктів, які мають шкідливі наслідки. Звісно, мають проводитися публічні консультації. Але громада, на мій погляд, може заборонити будівництво, якщо це відноситься до місцевого відання. Натомість доля об’єктів загальнодержавного значення не може вирішуватися на рівні місцевого референдуму.

— А, наприклад, оскаржити урядове рішення про введення карантину?


— Ні. Кабінет Міністрів ухвалює постанову загальнодержавного значення. І відповідно жодна громада не може його поставити на своєму рівні. Навіть рішення, які стосуються області, на рівні однієї громади не можуть бути вирішені.

— Де брати гроші на проведення місцевих референдумів?


— На мій погляд, у робочої групи з розробки проектів законів з питань народовладдя є гарна ідея. Якщо місцевий референдум ініціює сама рада, яка знає свої фінансові можливості, — опитування проводити коштом місцевого бюджету. Якщо це ініціатива громади — і в місцевому бюджеті чи в резервному фонді є на це гроші, — то шляхом знову таки місцевого бюджету. І нова ідея. Ми вважаємо, що держава мала б забезпечити право на місцевий референдум у дотаційних громадах. Якщо громада (не менш як 10 відсотків) ініціює референдум, то вона отримує право провести референдум за кошти державного бюджету. Але на наступний рік має відшкодувати державі. Ми хочемо закласти гарантію для виборців із дотаційних громад: проводити референдум, якщо вони вважають це доцільним.

— Чи може референдум збігатися з перегонами?


— Референдум може збігатися з національними виборами — парламентськими і президентськими, тому тут немає зловживань щодо політичного інтересу. Але не може проводитися одночасно з черговими або позачерговими місцевими виборами.

— На кого будуть покладені функції контролю?


— Функції контролю з формування питання покладаються на ЦВК, функції організації і контролю з організації — на територіальні виборчі комісії.

— Скільки питань можна виносити на референдум?


— Над цим питанням теж дискутує група. Поки що ми зупинилися на тому, що лише одне питання. Нагадаю: на національному рівні у нас виноситься одне питання — і це європейська практика. Але на місцевому рівні, з огляду на економію коштів, може бути і три питання (коштом місцевого бюджету). Тому є дискусія між тими, хто за доцільність, і тими, хто за економію. Тобто ще обговорюємо: буде одне питання чи не більше трьох.

— Як відбуватиметься інформаційне забезпечення проведення місцевого референдуму?


— Є прихильники та опоненти питання, яке виноситиметься на референдум. І передбачається реєстрація: прихильник питання референдуму чи опонент. Прихильники і опоненти вестимуть агітацію — за чи проти — за власні кошти. Або за ті, що будуть акумульовані у фондах, які за бажанням поповнюватимуть виборці чи громадські організації. Держава забезпечуватиме лише інформування. Під інформуванням ми розуміємо збалансовану роз’яснювальну об’єктивну інформацію про те, яке питання виноситься, як і де голосувати.

— Як буде прописано проведення референдумів на окупованих територіях — на сході та в анексованому Криму?


— Звісно, закон про місцевий референдум матиме чинність на всій нашій території. Але, за аналогією з виборами, на непідконтрольних територіях референдуми не можуть бути проведені. На сьогодні в робочій групі одностайні: на непідконтрольних територіях проведення референдуму неможливе! Це може бути лише через три роки після повернення цих територій під контроль української влади. І це буде прописано в перехідних положеннях. Це міжнародна практика.

Тому, умовно, сепаратисти не можуть провести місцевий референдум.

— Ви аналізували і український досвід проведення референдумів, і, напевно, міжнародний. Які практики вам сподобалися? І коли парламент уже може розглянути законопроект про місцевий референдум?


— Ми вивчали досвід проведення наших референдумів з 1991-го по 2012 рік в Україні. Упродовж 21 року було ініційовано 178 референдумів, відбулося 160, а визнано такими, що відбулися і підтримано питання, — 122. Тому ми змогли проаналізувати неуспішні референдуми, помилки, спірні питання, взяти це до уваги і викласти процедуру проведення місцевих референдумів, щоб уникнути негативного. Думаю, що  цього року можемо очікувати і закон про місцевий референдум.

Міжнародний досвід місцевих референдумів дуже різний і залежить від форми правління та устрою. Вкрай важливі і певні історичні моменти. Подобається, як Швейцарія вирішує питання урядування шляхом референдумів. Але, наприклад, ми відрізняємося від неї й активністю виборця, й устроєм. Ми аналізували і пострадянські країни, і схожі на Україну, які мають найефективніші моделі місцевих референдумів.

— Наскільки комфортно працювати в робочій групі?


— Коли формується відкритий експертний діалог — це комфортно. Коли на це йдуть парламентарії і ще сприймають конструктивні незалежні пропозиції — це дуже комфортно. Тому на сьогодні парламентська робоча група з народовладдя є вкрай комфортною для вироблення компромісних і найкращих норм.

Інтерв’ю Юлії Кириченко спеціально для Голос України