Що вас цікавить?

Інститут реєстрації місця проживання: у пошуках ефективної політики

10.02.2014
Адміністративні послуги

Експерти ЦППР Надія Добрянська та Грехем Тейлор проаналізували правові аспекти державної політики з реєстрації місця проживання, завдяки яким можна побачити нинішню систему «прописки» в новому, більш оптимістичному світлі та почати обговорення шляхів її вдосконалення


Репутація інституту реєстрації місця проживання в Україні має позбавитися від радянського нальоту. Багато українців вважають, що «прописка» – це безглуздий пережиток минулого СРСР, який нагадує сваволю бюрократів колишнього режиму. Незважаючи на це, особливо не чутно дискусій довкола кращих варіантів державної політики з реєстрації місця проживання. Здається, фахівці, як і громадяни, змирилися з тим, що нинішньому варіанту реєстрації місця проживання немає альтернативи попри його очевидну незручність. В нашій статті ми спробували проаналізувати правові аспекти державної політики з реєстрації місця проживання, завдяки яким можна побачити нинішню систему «прописки» в новому, більш оптимістичному світлі та почати обговорення шляхів її вдосконалення.

Мета реєстрації місця проживання

Для початку хотілося б зосередити увагу на меті реєстрації місця проживання. Давши відповідь на питання, в чому полягає мета державної політики з реєстрації місця проживання, можна оцінити, чи варто зберігати нинішній статус кво, чи все-таки реєстрація місця проживання потребує реформ.

Реєстрація місця проживання важлива, оскільки вона є однією з точок перетину потреб ефективності обслуговування громадян державою, забезпечення виконання обов’язків громадян перед державою та правами людини на свободу пересування та таємницю особистого життя. 

Багато держав, як і Україна, з мотивів ефективності пов’язали ряд публічних послуг (медичне забезпечення, освіту, соціальну допомогу) до місця проживання людей. Актуальні дані про кількість мешканців окремої місцевої громади покликані дати органам влади можливість справедливо та ефективно розподіляти ресурси на обслуговування наявної кількості мешканців. Так, норма про єдине (головне) місце постійного проживання створює незручності для людей, які часто переїжджають. Без вбудованої в таку систему гнучкості, за такого підходу люди, які не зареєстровані на території громади, не мають доступу до публічних послуг у громаді, чим непропорційно обмежуються права вразливих груп, які найбільше потребують таких послуг (наприклад, безпритульних людей).

Однак загалом така система цілком має право на існування для основної кількості громадян, які подовгу мешкають на одному місці. З погляду фінансування публічних послуг, що  утримуються за рахунок податків, проводити розрахунок ресурсів на утримання закладів обслуговування громадян на кількість мешканців достатньо зручно.

Фінський досвід

Хорошим прикладом законодавства щодо реєстрації місця проживання громадян, що засноване на пріоритеті обслуговування громадян, є стаття 5 фінського закону про Систему даних про населення: «Мета системи даних про населення – зробити можливим, впровадити та гарантувати суспільні функції та потребу інформації для того, щоб члени суспільства могли утверджувати свої права та виконувати обов’язки…». Цей закон стверджує, що юридичний обов’язок реєструвати місце проживання в першу чергу повинен гарантувати виконання державою суспільних функцій та реалізацію прав людей. Реєстрація місця проживання тісно пов’язана з обов’язками людини перед державою: платити податки, з’являтися до суду, відбувати військову повинність (якщо така є) тощо.

Реєстрація та права людини

На противагу інтересам держави в простому механізмі доступу до громадян повинні виступати права людини. З одного боку, мова йде про право на приватність. Було б непропорційно вимагати від особи доказ реєстрації місця проживання, якщо публічні послуги можуть бути надані їй і без такої реєстрації. В державах, де не дотримується принцип верховенства права та слабкі гарантії захисту прав людини, надання державі персональних даних наражає громадян на серйозні ризики зловживання такими даними з боку влади. Коли право на приватність знаходиться в пріоритеті держави, то використання персональних даних про особу не відбувається без потреби. Особа зобов’язана давати державі свою персональну інформацію лише у разі суспільної необхідності. 

Питання приватності особливо загострюється, коли держава вимагає суворого документального підтвердження права на реєстрацію місця проживання. Чи потрібно державі знати, чи є в особи договір оренди на житло, в якому вона зараз мешкає, скільки вона платить орендодавцю? Що, якщо ці дані опиняться в публічному доступі в результаті помилки чи умислу чиновника? Як і в будь-яких ситуаціях державного втручання в особисте життя, в адміністративних послугах також має бути баланс у тому, скільки особистої інформації про людину достатньо розкрити державі для надання послуги.

Також реєстрація місця проживання тісно пов’язана зі свободою пересування. Це право є загальноприйнятим в усіх демократичних державах. Якщо реєстр адрес місця проживання громадян необхідний для спрощення обслуговування державою громадян, то його функціонування має враховувати свободу пересування. Адже якщо вимоги для реєстрації місця проживання будуть надмірно обтяжливі, вони можуть знівелювати реалізацію свободи пересування.

За часів СРСР, ніхто не міг зареєструвати своє місце проживання без офіційної роботи на території громади. А представникам небажаних етнічних та національних груп могли відмовити в реєстрації в «стратегічних містах» лише на підставі їх етнічного походження. У такий спосіб уряд використовував реєстрацію місця проживання для контролю за міграцією селян з колгоспів до міст та запобігав розселенню небажаних «елементів» в центральних містах СРСР. Звісно ж, люди все одно мігрували в пошуках кращого життя та заробітку, а система прописки робила їх згодними на будь-яку роботу, яку могла отримати людина без прописки в місті.

Зараз такі обмеження вважаються несправедливими та неприйнятними. Це нас знову приводить до права на приватність. Держава не має жодного права контролювати склад мешканців громади. Люди не зобов’язані доводити свою благонадійність для того, щоб держава прийняла факт проживання людини там, де вона сама бажає.

В пострадянських країнах, таких як Україна, цілком реальним є ризик того, що держава намагатиметься контролювати внутрішню міграцію за допомогою системи реєстрації місця проживання, встановлюючи обтяжливі вимоги для реєстрації місця проживання. Заявникам, які не задовольняють вимоги держави, просто відмовляють в реєстрації місця проживання та обмежують їх права користуватися закладами публічного обслуговування мешканців. Оскільки держава не має влади повернути таких людей на їх попереднє місце проживання, вона натомість позбавляє їх можливостей, які можна мати з реєстрацією місця проживання: обслуговуватися в місцевій лікарні, голосувати на виборах на дільниці біля дому, обслуговуватися в місцевій податковій службі чи органах соціального забезпечення за місцем проживання, звертатися до місцевих органів влади по довідки, дозволи та інші адміністративні послуги, голосувати на місцевих виборах. У випадку з обслуговуванням в органах влади, можливістю голосувати за місцем проживання та отримувати адміністративні послуги, такі люди цілковито позбавлені права користуватися цими можливостями там, де вони мешкають. У випадку зі школами, дитсадками та лікарнями вони мають можливість обслуговуватися лише за хабарі.

Однак не можна заперечувати, що в демократичному суспільстві прийнятно встановлювати заборони на вибір місця проживання з міркувань безпеки. Так, з міркувань захисту здоров’я людей прийнятна заборона проживання в зоні радіоактивного забруднення в місцевості Фукусіми в Японії та Чорнобилю в Україні. Також можливе обмеження права проживання на територіях, важливих для громадської безпеки. Зокрема, США забороняє проживання в безпосередній близькості до шкіл. Однак таке обмеження повинно відповідати суспільним інтересам. Щоразу, коли людина отримує відмову в праві мешкати та зареєструватися за обраною адресою, на це має бути обґрунтування з урахуванням балансу інтересів свободи пересування та громадської безпеки. Це веде нас далі до питання, яка політика з реєстрації місця проживання є більш збалансованою?

Світовий досвід

Якщо звернутися до світової практики, то інститут реєстрації місця проживання є типовим для багатьох країн. Однак, він не універсальний. Ряд країн англо-американської правової традиції: США, Велика Британія, Канада, Ірландія, Австралія – не мають такої вимоги у своїй правовій системі. В цих країнах особи повинні повідомляти про свій переїзд кожен окремо взятий орган, з яким вони взаємодіють. В них відсутня окрема послуга з реєстрації місця проживання, яка була б відокремлена від зміни посвідчення особи, податкової реєстрації, реєстрації в органах соціального захисту. Не можна сказати, що така система є досконалою. Багато людей не отримують всіх переваг публічних послуг через те, що вони випадають з поля зору влади, оскільки вони не зареєстрували своє фактичне місце проживання. Але те саме відбувається і в державах з обов’язковою реєстрацією місця проживання. Виникає питання, чи справді обов’язковість реєстрації місця проживання призводить до скорочення випадків, коли люди «випадають» за межі систем публічних послуг за місцем проживання.

У країнах, де реєстрація місця проживання все-таки є, така реєстрація відбувається або на дозвільних засадах, або повідомних. Деякі країни Північної Європи, наприклад,  Швеція та Фінляндія, мають повідомну систему реєстрації місця проживання: в них обов’язково реєструвати нову адресу під час переїзду, але для цього не потрібно надавати доказів права проживати за обраною адресою. В них людина повинна зареєструвати зміну місця проживання, але для цього подає лише заяву. Таку заяву скоріше можна вважати повідомленням про зміну місця проживання, а не клопотанням (проханням) про реєстрацію місця проживання.

Уніфікована система реєстрації особи

У деяких країнах із повідомним підходом до реєстрації є цікава практика уніфікованої системи реєстрації особи в усіх державних органах. Це означає, що достатньо повідомити про зміну адреси компетентний орган – орган реєстру громадян (у Фінляндії) або податковий орган (у Швеції та Норвегії, однак в Норвегії потрібно надавати доказ права мешкати за цією адресою), а вже цей орган повідомить про ці зміни решту органів державної влади, яких стосується інформація про переїзд особи. Для порівняння – в Україні людина повинна не лише окремо зареєструвати зміну місця проживання, а й перереєструватися в кожному органі влади, з яким вона взаємодіє: державний реєстратор – для підприємців, органи податкової служби, органи соціального захисту, реєстр виборців.

Дозвільна система

Другу систему реєстрації місця проживання  можна назвати дозвільною. Така система існує в багатьох пострадянських країнах – Польщі, Чеській Республіці,  Росії, а також деяких країнах Європи, наприклад, Норвегії. В цих країнах особа повинна доводити своє право на проживання у своєму житлі (власність, сімейні стосунки з власником, оренда житла) для того, щоб їй було дозволено в ньому зареєструватися.

Тут цікаво згадати досвід Німеччини, яка до 2002 року мала дозвільну систему, але відмовилась від неї на користь повідомної. З 2015 року Німеччина знову планує повернутися до дозвільної реєстрації місця проживання. На прикладі Німеччини фахівцям з часом буде цікаво прослідкувати, чи повернення до суворішої, дозвільної, системи реєстрації місця проживання буде більш ефективним.

Функціонально дозвільна система слугує не лише меті ефективного розподілу ресурсів. Вона фактично намагається контролювати легальність проживання людини в певному помешканні. Якщо особа має законне право мешкати за певною адресою, вона буде зареєстрована. Не має права мешкати – не буде зареєстрована. Звісно, люди все одно живуть, де хочуть. Адже ніхто не може їм силоміць цього заборонити. Але за обтяжливих вимог до реєстрації місця проживання люди не переймаються тим, щоб реєструвати свої нові адреси.

На практиці виходить, що така нефункціональна система реєстрації місця проживання викривляє дійсну картину місця проживання мешканців країни. Ця проблема сягає великих масштабів у країнах з браком верховенства права, як Україна та Росія. В Україні зараз немає офіційних оцінок, скільки мешканців не зареєстровані там, де мешкають. Але є дані дослідження ГО «Територія успіху» від 2011 року, за якими третина опитаних мешканців обласних центрів була зареєстрована не за місцем фактичного проживання.

Реєстрація місця проживання та інститут власності

Окремо варто відзначити про зв’язок реєстрації місця проживання з інститутом власності. Дозвільна система реєстрації місця проживання зазвичай пов’язує право зареєструвати місце проживання з правом власності та користування житлом: людина може зареєструватися лише якщо вона володіє житлом, має соціально прийнятні стосунки з власником (шлюб, родинні зв’язки) або договір оренди. Практично, реєстрація місця проживання стає підтвердженням права користування житлом. Чи обмежуватиме це власника житла у праві розпоряджатися своїм майном – це питання до законодавців.

Якщо законодавством буде передбачено пріоритет права користування над правом власності, то є імовірність, що у власників житла виникатиме інтерес не реєструвати мешканців свого житла, щоб вони не мали пріоритету перед ним. В Україні такий пріоритет мають діти – їх не можна зняти з реєстрації в приватному орендованому житлі без згоди органу опіки та піклування. Але ця соціально-орієнтована норма йде в розріз із потребами ринку нерухомості. На практиці орендодавці та банки, яким громадяни виплачують іпотечні кредити, просто негласно не дозволяють реєструвати в орендованому та іпотечному житлі дітей, щоб не ускладнювати продаж житла у разі неплатоспроможності їх батьків за кредитом. Тому можна поставити під сумнів дійсну ефективність такої норми для захисту житлових прав дітей.

Проаналізувавши мету реєстрації місця проживання та порівнявши підходи до систем реєстрації місця проживання, можна підсумувати, що факт існування системи реєстрації місця проживання в Україні узгоджується  з сучасними підходами ефективності обслуговування громадян держави та забезпечення виконання громадянами своїх обов’язків. Але порядок реєстрації місця проживання повинен належним чином узгоджуватися із правом на таємницю приватного життя та свободою пересування. Запровадження повідомної системи реєстрації місця проживання без обов’язку підтвердження правомірності такого проживання може посприяти росту кількості громадян, спроможних зареєструвати своє місце проживання в громадах, де вони мешкають. Це може стати кроком до більшої ефективності розподілу публічних бюджетів та кращого обслуговування громадян владою. 

Юридичний Вісник України, № 6 (971), 8-14 лютого 2014 р., с. 6-7



Вам може бути цікаво