Хаос в законі

Хто і як сьогодні змінює Конституцію України? Який зв'язок між цими змінами і ключовими реформами у країні? Про це Тиждень спілкувався з експертом з  конституційного та адміністративного права, головою правління Центру політико-правових реформ Ігорем Коліушком.

Записала Анна Корбут

Про маніпуляції з Конституцією. Про необхідність змін до Конституції в Україні більшість політиків почала говорити з 2007 року.  До того зміни вносилися 2004-го, – передбачали створення парламентсько-президентської форми правління та обмеження повноважень президента. Однак вони фактично стали результатом спекулятивного використання моменту. Тоді одним треба було внести зміни в закон про вибори президента, а іншим – позбавити майбутнього президента великих повноважень, оскільки вони ці вибори програвали. Відтак внесення змін до Конституції відбулося швидко і неякісно – як за змістом, так і за процедурою.

У 2010-му Конституційний суд визнав цей законопроект неконституційним, відтак Основний закон змінили його рішенням. Зроблено це було всупереч Конституції, хоча КС перестрахувався:  рішення було сформульоване таким чином, щоб не казати про повернення Конституції 1996 року. Натомість там була фраза про те, що  зміни 2004 року є неконституційним, відтак всі державні органи мають вжити відповідних заходів до приведення актів законодавства у відповідність до цього рішення. Тодішній міністр юстиції Олександр Лавринович і всі інші, хто відповідав за правову сферу, відразу скористалися приводом і змінили Конституцію. Оскільки процес відбувався з порушенням процедури, це давало підстави для визнання рішення неконституційним у майбутньому. В перспективі можна було би повернутися до редакції 2004 року: там було багато поганого, але й один хороший момент – президент не має права одноосібно звільнити прем’єр-міністра.
 

Про історію змін. За президентства Януковича за підготовку змін Основного закону відповідала Конституційна асамблея. Вона  готувала концепцію змін до Конституції з низки питань – різні робочі групи працювали над децентралізацією, реформою прокуратури, судової системи, удосконаленням вищих органів державної влади. Політики у розробці цих змін участі майже не брали – депутати не ходили ані на засідання Асамблеї, ані її робочих груп. Тоді робочій групі Асамблеї вдалося відобразити у концепції змін до Конституції практично всі вищезгадані реформи, окрім прокуратури – ліквідацію розділу про цей орган в конституції та радикальні його зміни не підтримали. Втім, концепцію так і не затвердили. Її завершили готувати  у листопаді 2013 року, а засідання КА призначалося на 6 грудня. 2 грудня  частина експертів, і я в тому числі,   вийшли з Асамблеї на знак протесту проти побиття студентів. І врешті засідання було скасоване, тому затвердження концепції так і не відбулося.   

У період Євромайдану всі розуміли, що діюча Конституція – це інструмент узурпації повноважень Януковичем. Саме для того він змінював її у такий неприродній спосіб, через рішення КС і подальше тлумачення цього рішення міністром юстиції та іншими, фактично без участі Верховної Ради. Тому велося багато розмов про те, що однією з цілей революції мають стати зміни в Конституції.

Але у цьому питанні сформувалися два підходи: хтось виступав за те, що треба готувати новий законопроект про зміни і подавати його до ВР відповідно до процедури. До слова, на той момент у цьому питанні був широкий консенсус серед фахівців (науковців і багатьох політиків). Інші ж, насамперед деякі політики, розв’язували відмінну задачу – вони вважали, що з революції треба рано чи пізно виходити через якусь домовленість. Однією зі складових цієї домовленості має бути зміна уряду. За Конституцією редакції 1996 року  домовитися з Януковичем про таке було неможливо: він мав повноваження в будь-який момент розпустити уряд через звільнення прем’єр-міністра. Відтак  пропонувалося  найпростіший варіант: визнати, що рішення КС 2010 року було прийняте з перевищенням повноважень. Власне цей варіант і затвердили як елемент домовленості між протестуючим Майданом в особі політичних лідерів та владою 20 лютого 2014 року, за посередництва міжнародних представників. І потім його реалізували, незважаючи на втечу Януковича.

Все ж на той час всі – політики і громадськість – говорили, що готувати законопроект про внесення змін до Конституції потрібно невідкладно. Зміни ці стосувалися трьох речей: забезпечення децентралізації влади, реформи судової системи і прокуратури, а також вдосконалення моделі відносин президента, парламенту та уряду в межах змішаної парламентсько-президентської республіки. Мета останнього – не стільки якимсь чином обмежувати повноваження президента, скільки чітко виписати в Конституції президентські повноваження, аби уникнути двозначних тлумачень, якими маніпулювали у 2008-2009 роках під час конфліктів між Ющенком і Тимошенко.  

Про роботу над Конституцією після Майдану. Тоді ж було відразу створено громадську робочу групу з числа тих, хто найактивніше працював в Конституційній асамблеї та узгоджено пропозиції до такого потенційного законопроекту. Експерти виступали з трьома тезами: щоб конституційна реформа була успішною, її треба подавати в той момент, коли відкривається вікно можливостей, і робити це дуже швидко. Друге: законопроект про зміни має бути юридично професійно підготовлений, із залученням фахівців. Третє: зміни треба подавати як поступку влади суспільству, а не ініціативу, скажімо, президента. Тим часом Верховна Рада створила свою робочу групу на чолі з Русланом Князевичем. Співпраці з громадськістю вона не організувала.  

Президент Порошенко змарнував майже рік – аж у квітні 2015 року він  створив Конституційну комісію.  Вона виявилася дуже великою, проте не включала нікого з тих, хто боровся за, скажімо, децентралізацію впродовж попередніх років .  Перед Комісією стояло завдання підготувати три законопроекти – щодо децентралізації, судової реформи, удосконалення прав людини. Про реформу вищих органів державної влади вже не йшлося. Відповідно у КК було створено три робочі групи. Та, що відповідала за децентралізацію, наприклад, врахувала попередні напрацювання експертів у цьому питанні, доопрацювала  їх і подала президентові більш-менш коректний законопроект. Судова ж група збиралася в АП, дискусії тяглися дуже довго, було багато розмов, але мало результатів окільки  там домінували судді, а модерував процес представник адміністрації Президента.

Про децентралізацію. У квітні 2014 року Кабмін затвердив концепцію реформи децентралізації – Концепцію реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади.

Перший її етап: необхідно провести адміністративно-територіальну реформу громад. В результаті мають з’явитися спроможні громади, яким можна передавати весь необхідний обсяг повноважень і фінансів під їхню відповідальність. Без змін до Конституції реалізовувати цю реформу можна виключно на основі закону про добровільне об’єднання громад. З одного боку, це дає певний перехідний період на те, аби люди включилися в процес. І за останніх півтора роки дійсно відбулися надзвичайно корисні трансформації: люди побачили живі гроші на своїх рахунках в сільрадах, нову дорогу чи школу в сусідів, і зрозуміли, що це, виявляється, реально. Зараз новостворені громади вчаться, навіть якщо і на помилках, і показують іншим, як іти цією дорогою. Паралельно вдосконалюється законодавство про об’єднання і місцеве самоврядування. Втім, добровільно об’єднатися всім ще в жодній країні не виходило. Тому тут держава мала би дати кілька років на власну ініціативу громад, а тоді завершити реформування адміністративно-територіального устрою законом. Але без змін у Конституції цього зробити неможливо.

Друга проблема – у Конституції прописане існування і повноваження місцевих державних адміністрацій. Тож реформувати їх наразі ми не можемо. Таким чином децентралізація сьогодні відбувається тільки на базовому рівні. Але районні державні адміністрації, які залишаються, унеможливлюватимуть розвиток сільських рад – ті не стануть самостійними.

Тому загалом без змін до Конституції провести цю реформу в повному обсязі неможливо.
Крім того, на етапі підготовки законопроекту про зміни по децентралізації експерти і Конституційна комісія хотіли уникнути будь-яких неоднозначностей, дискусій. Однак після внесення його президентом до ВР нечіткі моменти там таки з’явилися. Наприклад, додалися пункти про префектів: що вони забезпечують здійснення державних програм, а також здійснюють інші повноваження, визначені законом. І це не єдиний приклад.

Про вибори в ОРДіЛО. Але найважливіша зміна – президент додав пункт 18 перехідних положень: про те, що особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей регулюються окремим законом. Ця фраза  збігалася з назвою відповідного закону від 16 вересня 2014 року про Особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, тож багато політиків відразу запідозрили, що це спроба легалізувати той закон, хоча він був неконституційним і не діяв. А ця фраза могла б зробити його таким, що відповідає Конституції.  Відтак вся дискусія щодо  законопроекту про децентралізацію звелася до вкрай емоційного обговорення в дусі «зради» і «перемоги», а не до дискусії про власне положення реформи. Врешті, ситуація настільки загострилася, що призвела до людських жертв 31 серпня 2015 року. Це було непорядно з обох сторін, вони фактично далеко відійшли від змісту законопроекту – говорили, що хотіли, не посилаючись на його зміст. І, звісно, закономірно завершилося усе тим, що голосів на цей законопроект у ВР досі немає. Далі, замість того, щоб вчинити конституційно – внести  зміни в законопроект і відправити до КС на повторний висновок, депутати вирішили піти явно неконституційним шляхом – звернулися до КС, аби той розтлумачив значення «наступної чергової сесії».
Тут треба пам’ятати і про зовнішній аспект: ніхто з експертів не знає, як проходили мінські переговори і що обіцяла українська сторона. В оприлюдненому в результаті перемовин у лютому 2015 року переліку вимог дійсно є 11-ий пункт, де записано, що Україна має внести зміни до Конституції. До цього пункту йде примітка, де обговорюється власне, що має бути в змінах до Конституції. І ці пункти повністю повторюють закон про особливості місцевого самоврядування в ОРДіЛО від 16 вересня 2014 року, який приймався на закритому засіданні ВР з вимкненим табло (це прецедент в нашій історії). З правової точки зору такий пункт нікчемний: ніхто не має права взяти зобов’язання вносити зміни до Конституції за український народ. Але тоді президент вніс законопроект про децентралізацію зі своїми змінами і почав усюди говорити, що ми ним виконуємо Мінські угоди. І тоді почалися питання іноземних посадовців: як ситуація з законом про виконання мінських домовленостей? Доводилося пояснювати різницю між децентралізацією, Мінськими угодами та змінами до Конституції. Але в результаті усе це принесло велику шкоду.  Ми фактично втратили реформу децентралізації такою, якою вона мала би бути. І піддаємося Путіну, який веде війну проти наших реформ і можливості розвиватися, інтегруватися в європейську спільноту. А, не провівши сьогодні децентралізацію на тій території, де спокійно (на Донбасі такої можливості немає), ми фактично унеможливлюємо або гальмуємо наш розвиток.

Про судову реформу. Зміни щодо судової реформи узгоджувалися і готувалися дуже довго, але цей закон не був пов'язаний з мінськими домовленостями, а тому мав дещо щасливішу долю. За змістом він виявився доволі компромісним – там багато напрацьованого, підтриманого експертами. Чимало змін дійсно покращують Конституцію, хоча деякі моменти можна було прописати ще краще. Але, водночас, з’явилися речі, які завжди були неприйнятними. Насамперед, монопольне становище адвокатів не тільки у кримінальному, а й у цивільно та адміністративному процесах. В українських умовах це породжує дуже багато проблем: утруднює доступ громадян до правосуддя, адже тепер особі в судовому процесі (яка не є юристом, тож не може захищати себе сама) треба буде завжди наймати адвоката. Це ж стосується органів державної влади. Замість того, щоб їх представляли штатні юристи, які відповідають за підготовку актів, оскаржуваних в суді (і доводили свою правоту – що не переступали закон під час підготовки відповідного акту), державні органи теж мають наймати адвокатів та оплачувати це з державного бюджету. Навіщо це робилося –  виглядає на відверте лобіювання доходів адвокатів.

Інший ганебний момент – на три роки унеможливлено ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду. Хтось стверджує, що, якби Україна його ратифікувала, то відкрила би шлях до якихось зловживань. Але ж ми самі звертаємося до МКС із закликом розслідувати злочини Росії на Донбасі. І тут нам задають запитання: чи ми хочемо, аби розслідувалися тільки їхні злочини? Адекватних пояснень усьому цьому немає.

Законопроект про зміни до Конституції у частині прав людини напрацьовується, втім його і на обрії поки що не видно.  

Загалом усе вищесказане ілюструє хаотичність змін Конституції сьогодні. Процес відбувається, але він більше виглядає ситуативним, ніж таким, що має стратегічне бачення і чітку мету. Крім того нашим політиам з усіх таборів властиво намагатися використати реформування Конституції виключно в своїх корпоративних інтересах. А коли їм це не вдається, вони стараються заблокувати будь-яке внесення змін до Конституції. Про інтереси суспільства, інтерси громадян вони думати не звикли.

Джерело: Український тиждень