preloader

Що вас цікавить?

Висновок щодо проєкту Закону України «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні»

28.03.2023 ,
Запобігання корупції /
Стратегія, законодавство і коментарі

Експерти Микола Хавронюк та Михайло Серебряков проаналізували проєкт Закону України «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні»


Михайло Серебряков, виконавчий директор ГО «Разом проти корупції», та Микола Хавронюк, член правління Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук, професор, підготували висновок щодо проєкту Закону України «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (реєстр. No3059 від 11.02.2020 р.).

Лобіювання (лобізм) як вплив фізичних і юридичних осіб на політичні, економічні та соціальні рішення органів влади і посадових осіб є невід’ємною частиною політичного процесу та зворотного зв’язку між владою і суспільством.

Хоча лобіювання є частиною політичної системи будь-якої країни, сам інститут лобізму не закріплений в національному законодавстві та не має спеціального правового регулювання. Тому, окрім відкритого і публічного лобіювання, окремі його форми та методи впливу на політиків і чиновників є нелегальними, шкідливими та неетичними: хабарництво, непрозора фінансова підтримка політичних партій та кандидатів на виборні посади.

З наведених та багатьох інших причин лобізм в Україні часто інтерпретується з негативною конотацією. До того ж, незаконні та тіньові форми лобізму є одним з ключових інструментів негативного впливу зацікавлених груп, зокрема олігархів.

Пункт 3 Плану заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом особами, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархами), затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.11.2021 р. No1582-р (далі – План заходів), передбачає забезпечення прозорості діяльності осіб, які намагаються впливати на зміст розроблюваних правових актів або управлінських рішень (лобістської діяльності), та обмеження пов’язаних з такою діяльністю корупційних ризиків. Згідно з Планом заходів, мають бути:

обов’язковими:
– державна реєстрація лобістської діяльності;
– звітування лобістів про будь-які контакти і заходи з представниками органів влади;
– опублікування договорів про надання послуг з лобіювання та фінансових звітів;

забороненими:
– готівкові розрахунки за надання послуг з лобіювання;
– суміщення лобістської діяльності з іншими видами діяльності й отриманням бюджетних коштів;

запроваджені:
– публічний реєстр лобістів;
– контроль та відповідальність за порушення лобістами обмежень і обов’язків.

Пункт 1.3.3.1. Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 р. No220, в якості вирішення проблеми непрозорості та непублічності діяльності суб’єктів лобіювання [для впливу на парламентські рішення], передбачає прийняття закону, яким визначено:

1) дієві правила взаємодії посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування із заінтересованими сторонами та суб’єктами впливу (лобістами);

2) прозорі механізми забезпечення діяльності суб’єктів впливу (лобіювання) на посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування;

3)механізми контролю за лобістською діяльністю та орган, уповноважений здійснювати такий контроль;

4) відповідальність за порушення вимог відповідного закону.

Проєкт Закону України «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (реєстр. No 3059 від 11.02.2020 р.) (далі – законопроєкт No3059) було повернуто на доопрацювання 17.03.2021 р., а 30.03.2021 р. суб’єктами законодавчої ініціативи було надано новий законопроєкт на заміну.

Всі альтернативні законодавчі ініціативи з питань лобіювання: законопроєкт «Про лобізм» (реєстр. No3059-1 від 28.02.2020 р.), законопроєкт «Про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання» (реєстр. No3059-2 від 02.03.2020 р.), законопроєкт «Про лобістську діяльність» (реєстр. No3059-3 від 03.03.2020 р.) – були повернуті на доопрацювання суб’єктам законодавчої ініціативи.


Мета законопроєкту №3059


Метою законопроєкту №3059, як зазначено в пояснювальній записці до нього, є:
1) легалізація лобістської діяльності в Україні;
2) виведення з тіні діяльності лобістів;
3) знищення корупційних ризиків на всіх щаблях взаємодії представників органів державної влади з представниками різних соціальних груп та інтересів;
4) створення реєстру лобістських фірм та лобістів з можливістю отримання інформації про їх діяльність безоплатно будь-ким.


Суть змін, запропонованих законопроєктом №3059:


1) визначення, хто має право бути суб’єктом лобіювання;

2) встановлення прав та обов’язків суб’єктів лобіювання, механізмів та інструментів їх діяльності;

3) запровадження Електронного реєстру суб’єктів лобіювання, визначення чіткого об’єму інформації, який має надати особа, яка бажає бути зареєстрована як суб’єкт лобістської діяльності;

4) розкриття інформації про діяльність лобістів і лобістських фірм шляхом внесення інформації до реєстру про договори про надання лобістських послуг, зацікавлених осіб, шляхів фінансування, забезпечення відкритого та безкоштовного доступу до реєстру;

5) встановлення механізмів контролю за діяльністю суб’єктів лобіювання, обмеження у взаємодії суб’єктів лобіювання і охоплених осіб.

Нижче наводимо короткий аналіз ключових положень законопроєкту №3059 щодо потенційного впливу олігархів на економічне, політичне та соціальне життя (щодо відповідності антиолігархічному законодавству).


Щодо виконання пункту 3 Плану заходів


Формально законопроєкт №3059 охоплює ключові пункти Плану антиолігархічних заходів, визначених Урядом, зокрема в загальних рисах:

1) визначає, хто має право бути суб’єктом лобіювання;

2) встановлює права та обов’язки суб’єктів лобіювання, механізми та інструменти їх діяльності;

3) запроваджує Електронний реєстр суб’єктів лобіювання, визначає чіткий об’єм інформації, який має надати особа, яка бажає бути зареєстрована як суб’єкт лобістської діяльності;

4) розкриває інформацію про діяльність лобістів і лобістських фірм шляхом внесення інформації до реєстру про договори щодо надання лобістських послуг, зацікавлених осіб, шляхів фінансування, забезпечує відкритий та безкоштовний доступу до реєстру;

5) встановлює механізми контролю за діяльністю суб’єктів лобіювання, обмеження у взаємодії суб’єктів лобіювання і охоплених осіб.

Зіставивши структуру відповідного пункту Плану заходів із положеннями законопроекту No3059, вважаємо обґрунтованим припустити, що План заходів в цій частині було підготовлено на основі цього законопроекту.

Проте, формальне врахування в законопроєкті №3059 положень Плану заходів не вирішує основних проблем, закладених у ньому, про що детальніше описано нижче.


Щодо можливості для олігархів та інших груп впливу не виконувати або обійти закон


Законопроєкт №3059 передбачає вкрай обмежений інструментарій притягнення до відповідальності за його невиконання та обхід:

1) повідомлення Мін’юстом правоохоронних органів про виявлення фактів неподання, несвоєчасного подання або подання завідомо недостовірної інформації суб’єктом лобіювання до Електронного реєстру суб’єктів лобіювання (ст. 10);

2) задекларована, але не підкріплена змінами до Кримінального кодексу України відповідальність будь-якої особи, яка свідомо не виправляє помилки щодо реєстрації протягом 60 днів з моменту отримання повідомлення державного реєстратора про такі помилки або не дотримується будь-яких інших положень цього закону (ст. 10);

3) припинення права на здійснення лобістської діяльності, виключення з Електронного реєстру суб’єктів лобіювання (ст. 17).

Проте ніщо в законопроекті не заважає лобісту не реєструватися в Електронному реєстрі суб’єктів лобіювання та не зіштовхуватися з передбаченими у ньому обмеженнями.


Щодо ризику непропорційно суворого покарання за порушення закону про лобізм та нейтралізації олігархами опонентів і викривачів


Пунктом 4 ст. 10 законопроєкту №3059 встановлено, що будь-яка особа, яка свідомо не виправляє помилки щодо реєстрації протягом 60 днів з моменту отримання повідомлення державного реєстратора про такі помилки або не дотримується будь-яких інших положень цього закону, підлягає кримінальній відповідальності.

Поширення потенційного кримінального покарання на будь-яку особу не узгоджується з логікою законопроєкту №3059, який обмежує коло учасників правовідносин в сфері лобіювання (що цілком логічно).

Друга частина проблеми – закладена в законопроєкті вимога про притягнення саме до кримінальної відповідальності за порушення будь-яких положень закону про лобіювання. Таке формулювання є вкрай розмитим та дозволяє притягати до кримінальної відповідальності, в тому числі, і за незначні порушення. Це положення не лише створює класичний корупційний ризик, а й дає олігархам інструменти для нейтралізації «незручних» суб’єктів лобіювання або організацій громадянського суспільства чи окремих активістів, які не зареєструвалися як суб’єкти лобіювання, тому що такими не є (не відстоюють приватні інтереси), але щодо яких може бути необґрунтовано розпочато кримінальне переслідування з надуманих причин (наприклад, якщо їх жертводавцями або контрагентами є суб’єкти господарювання, які вбачають діяльність відповідної організації корисною через адвокацію антикорупційних заходів, але корисною не для себе персонально, а для всієї галузі, тобто вигодонабувачами вони будуть в загальному порядку).


Щодо можливості для олігархів уникати відповідальності, «жертвуючи» офіційними лобістами


Створення на законодавчому рівні інституту суб’єктів лобіювання дозволить олігархам та просто зловмисникам уникати відповідальності за вчинені порушення і просування негативних змін. Так, у договорі про надання послуг з лобіювання, само собою, не буде передбачено нічого«крамольного» та вартого засудження. Натомість, у разі скандалу чи кримінального розслідування замовнику та правоохоронним органам буде легко знайти «цапа відбувайла» в особі лобістської компанії, залишаючи безкарними самих олігархів та інших замовників.

Законопроєкт №3059 не містить ефективних запобіжників проти таких сценаріїв.


Щодо очевидних прогалин у визначенні лобістського впливу


Відповідно до ч. 1 ст. 5 законопроєкту №3059, лобістським впливом вважається будь-яке усне або письмове повідомлення (в тому числі в електронній формі), адресоване від імені клієнта охопленій особі суб’єктом лобіювання щодо:

1) необхідності розробки, зміни або прийняття нормативно-правового акту, організаційно-розпорядчого акту;

2) запровадження та виконання державних програм, державної політики (зокрема щодо необхідності обговорення, присудження або управління державними контрактами, позиками, дотаціями, дозволами або ліцензіями);

3) призначення особи на посаду, призначення чи затвердження на яку здійснюється за рішенням Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Указом Президента України.

Найбільше нарікань викликає позиція 3. По-перше, незрозумілим є вкрай вузьке коло суб’єктів, вплив на кадрові призначення яких вважається лобістським (для олігархічного впливу та незаконного лобізму не обов’язково заповнювати саме топ-позиції, велике значення можуть мати посади заступників міністрів і навіть керівників департаментів центральних органів виконавчої влади або певні посади в органах місцевого самоврядування). По- друге, законопроєкт не визначає як лобістський вплив зусилля щодо звільнення відповідної особи з посади, її відкомандирування, переведення або вчинення маніпуляцій з її повноваженнями, не призначення певної особи на посаду тощо, що для олігархічних груп може становити не менший інтерес, ніж кадрове призначення.


Щодо обмежень у виконанні чиновниками своєї роботи та ризику «самоцензури» контактів зі стейкхолдерами


Положення частин 5-8 ст. 6 законопроєкту №3059 встановлюють, що суб’єктом лобіювання (лобістом) не можуть бути:

1) особа,

на яку поширюється Закон України «Про державну службу»;

яка безпосередньо визначена в законі про лобіювання як охоплена особа;

яка має непогашену чи не зняту, в установленому законом порядку, судимість;

яка притягалася на підставі обвинувального вироку, який набрав законної сили, до кримінальної відповідальності за вчинення корупційного злочину, злочину проти власності;

яка визнана судом недієздатною чи обмежено дієздатною;

2) народний депутат України діючого скликання Верховної Ради України (повноваження якого не припинено чи не закінчено у зв’язку зі спливом строку повноважень народного депутата України);

3) особа, яка займала посаду, що належить до посад державної служби категорії «А» і «Б», протягом двох років після звільнення з такої посади;

4) особа, визначена у статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», на момент заняття нею посади та протягом двох років після її звільнення з такої посади.

У разі прийняття законопроєкту №3059, зокрема у такій редакції, нове регулювання створить для посадових осіб та їх напрямків роботи низку серйозних проблем.

По-перше, всі суб’єкти владних повноважень у своїй діяльності обмежені законодавством, що вони можуть робити, а що ні: законопроєкт з вкрай розмитим формулюванням лобізму та без деталізації його положень в профільних законах («Про державну службу», «Про запобігання корупції» тощо) створить для них велику плутанину у питанні, чи є їхні дії лобізмом, що сковуватиме буквально кожен їх крок, у тому числі суспільно корисний.

По-друге, суб’єкти владних повноважень вдаватимуться до ще більшої «самоцензури» під час комунікації із суб’єктами господарювання, представниками бізнес-спільнот, іншими стейкхолдерами та громадянським суспільством, тобто будуть обмежені в «зворотному зв’язку» та фаховій допомозі (у перспективі це спричинить зниження ефективності роботи багатьох суспільних процесів), у той час як симбіоз олігархів та посадовців-корупціонерів як діяв, так і діятиме.

По-третє, немає жодних причин обмежувати в лобістській діяльності осіб, визначених у статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», які не є особами, уповноваженими на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування: аудиторів, нотаріусів, приватних виконавців, оцінювачів, експертів, арбітражних керуючих тощо. Те саме стосується кандидатів у народні депутати України, депутати місцевих рад, на посади сільських, селищних, міських голів та старост (п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції»).

По-четверте, положення законопроєкту №3059 про заборону на здійснення лобістської діяльності для посадових осіб протягом двох років з дня звільнення може нівелювати правонаступність державної політики та знизити якість її реалізації через обмеження контактів влади з професійним середовищем, оскільки колишні чиновники є носіями досвіду, інституційної пам’яті, попередніх досягнень та, деякою мірою, безоплатною для бюджету опорою інституцій в умовах дефіциту кадрів і браку досвіду в наступників.

Якщо ж діяльність екс-чиновників у минулому або після звільнення містить ознаки злочину чи корупційного правопорушення, то така практика карається в загальному порядку, що не потребує додаткового регулювання законопроєктом №3059.

Універсальним компенсатором та запобіжником проти «тіньового» лобізму, коли інші запобіжники не спрацювали, особливо на рівні законодавчого процесу, є публічність, обов’язкове завчасне оприлюднення проектів та супровідних матеріалів, що дає можливість підключитися до цього процесу, втручатися та впливати на нього з боку всіх зацікавлених осіб, зокрема громадянського суспільства.


Щодо необґрунтованого оприлюднення захищених законом персональних даних фізичних осіб


Частиною 4 статті 7 законопроєкту №3059 пропонується встановити, що Електронний реєстр суб’єктів лобіювання є відкритим для ознайомлення з внесеною до нього інформацією для будь-кого як щодо інформації про суб’єктів лобіювання, так і щодо договорів про надання послуг з лобіювання.

Водночас пункти 3, 11 ч. 3 ст. 8 та п. 3 ч. 1 ст. 9 законопроєкту №3059 включають до реєстру інформацію про фактичне місце проживання фізичної особи – лобіста та фізичної особи – замовника послуг з лобіювання. Оприлюднення такої конфіденційної інформації є необґрунтованим і таким, що створює ризики вчинення тиску на фізичних осіб та ставить під загрозу їхню безпеку.


Щодо створення штучних бар'єрів у роботі інститутів громадянського суспільства, активістів та адвокаційників і збереження практик корупційного й іншого незаконного лобізму


Громадянське суспільство, активісти та особи, які займаються професійною адвокацією, фінансуються з широкого кола джерел, від міжнародних фондів до оплати юридичних, адвокаційних послуг та індивідуальних пожертв. Частиною цієї роботи є, у тому числі підтримуваний фінансово, діалог із представниками влади, аналіз / висвітлення / розробка / співрозробка документів та супроводження (адвокація) змін до законодавства, реформ, технічних та управлінських рішень.

Крім того, певною мірою схожу роль виконують бізнес-асоціації, які напряму та відкрито фінансуються бізнесом та просувають інтереси суб’єктів господарювання як на рівні галузі, так і в індивідуальному порядку.

Безумовно, у бізнесі, серед громадськості та активістів, як і в будь-якій спільноті, є недоброчесні особи і навіть трапляються учасники корупційних схем, які прикривають свою незаконну діяльність громадською роботою чи відстоюванням інтересів «підопічних» галузей.

Мірилом дій та бездіяльності цих суб’єктів, у найбільш загальному, є те, законні вони чи ні, і в другому випадку необхідне належне реагування адміністративного апарату, правоохоронної та судової систем.

Законопроєкт №3059 у нинішній редакції жодним чином не посилює існуючі інструменти протидії негативному олігархічному впливу, корупції та нелегальним лобістським практикам. Видається вкрай сумнівним, що олігарх або інший зловмисник включить у договір з лобістською фірмою щось викриваюче. В Електронному реєстрі суб’єктів лобіювання та договорах про надання лобістських послуг, хай навіть публічних, не буде вказано нічого незаконного, шкідливого або навіть спірного, вся інформація в них та документах лобістських фірм, за поодинокими незначними винятками, буде «стерильною».

Все «цікаве» для правоохоронних органів, антикорупційних інституцій та суспільства буде поза офіційною документацією та практикуватиметься за межами процедур, описаних в законопроекті.

Якби законопроект No3059 діяв як закон останні кілька років, його положення ніяк би не допомогли уникнути чи припинити схеми на кшталт «Роттердам+», легалізації незаконних забудов, прийняття лобістських (в негативному сенсі цього слова) змін до законодавства про публічні закупівлі та будь-які інші серйозні безчинства. Законопроєкт №3059 у цьому плані не ефективний, що ставить під сумнів доцільність його прийняття (особливо в такій редакції) та можливість «полагодити» у ІІ-му читанні.

Для присікання негативних (незаконних, корупційних) лобістських практик більш ніж достатньо нинішнього правового інструментарію, якби він виконувався де-факто та з адекватним визначенням пріоритетів, на що спрямувати зусилля, час та ресурси (зосередившись на масових і найбільш масштабних порушеннях).

Своєю чергою, відсутність у законопроекті No3059 відмежування лобізму на користь приватних осіб від адвокації суспільних, соціальних, галузевих, загальних інтересів та законних бізнес-інтересів, вкрай велика складність відрізнити одне від іншого так, щоб цим не зловживали, містить однозначний ризик – створення для громадськості та бізнес-асоціацій додаткових бюрократичних обмежень, примноження паперотворчості, що відволікатиме їх від роботи та «відсіє» невеликі організації, які не зможуть собі дозволити додатковий непрофільний штат.

Навіть якщо зазначені обмеження і не будуть масово застосовуватись на практиці, такий закон про лобізм створює додаткові можливості для тиску на громадськість.

У цьому контексті слід повністю погодитись із позицією Головного наукового-експертного управління Апарату Верховної Ради України, яке у своєму висновку звертає увагу на загрози можливого обмеження впливу організацій третього сектору на прийняття рішень органами влади внаслідок розвитку лобістської діяльності. Адже формування корпусу «офіційних лобістів» автоматично створюватиме обмеження для участі усіх інших фізичних та юридичних осіб у процесі правотворчості і нову монополію для «справжніх професіоналів» лобістської діяльності.


Висновки:


1) Законопроєкт №3059, хоча формально і враховує ключові пункт:

Плану заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом особами, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархами), затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.11.2021 р. No1582-р, все ж не забезпечує справжньої прозорості діяльності осіб, які намагаються впливати на зміст розроблюваних правових актів або управлінських рішень (лобістської діяльності), та не сприяє обмеженню пов’язаних з такою діяльністю корупційних ризиків.

2) Законопроєкт №3059 у нинішній редакції не створює цілісної системи запобігання і протидії політичній корупції та зловживанням надмірним впливом особами, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархами).

3) Законопроєкт №3059 у запропонованій редакції не допомагає нейтралізувати негативні, нелегальні, корупційні та неетичні аспекти лобістської діяльності.

4) Законопроєкт №3059 істотно ускладнює суспільно-корисну роботу посадових осіб та спонукає їх до обмеження контактів зі стейкхолдерами на шкоду ефективності служби в інтересах держави і суспільства.

5) Законопроєкт №3059 необґрунтовано створює додаткові бюрократичні труднощі в діяльності інститутів громадянського суспільства та бізнес-асоціацій, а також можливості для тиску на них.

6) Заходи, запропоновані в законопроєкті №3059, не створюють дієвих запобіжників проти зловживань з боку олігархів та не дають іншим стейкхолдерам (наприклад, медіа та громадськості) таких інструментів, які б виправдовували нові бюрократичні процедури та ресурсні затрати на його імплементацію.


Рекомендації


1) відкликати законопроєкт №3059 або

2) зареєструвати доопрацьований законопроєкт з питань лобіювання на заміну, який реально нейтралізує зловживання з боку олігархів, усуне негативні аспекти лобістської діяльності та не створить невиправданих бюрократичних обмежень.



Вам може бути цікаво