Висновок щодо проєкту Закону про внесення змін до Виборчого кодексу України стосовно вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації
Експерти Центру Ольга Піскунова та Микола Хавронюк проаналізували проєкт Закону про внесення змін до Виборчого кодексу України стосовно вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації
Проблеми законодавчого регулювання інформаційного забезпечення процесів безпосередньої демократії обговорювалися задовго до ухвалення Виборчого кодексу України (далі – ВКУ) та Закону «Про всеукраїнський референдум». Однією з головних проблем і досі залишається об’єктивне, збалансоване та неупереджене висвітлення цих процесів у медіа, надання усім їх учасникам рівних можливостей щодо інформування суспільства про свою діяльність і програмні цілі.
Ухвалений у грудні 2022 року Закон «Про медіа» частково розв’язав ці проблеми, надавши Національній раді з питань телебачення і радіомовлення більше наглядових і контрольних повноважень, передбачивши утворення органів спільного регулювання у сфері медіа, розробку кодексів (правил) поширення інформацію. Цим Законом були внесені зміни до Закону «Про всеукраїнський референдум» в частині інформаційного забезпечення референдумів. Однак, до ВКУ такі зміни не були внесені. Крім того, вилучення із законодавства про рекламу поняття політичної реклами утворило прогалини і колізії в питаннях регулювання інформаційного супроводу діяльності політичних партій (див. висновок щодо Закону України «Про медіа»).
Удосконалення положень законодавства, яке регулює питання інформаційного забезпечення виборів та референдумів, забезпечення прозорості, відкритості та конституційності процесів безпосередньої демократії є елементом запобігання впливу окремих осіб на політичне життя через медіа, співвідносне з рекомендаціями Європейської Комісії щодо статусу України на членство в Європейському Союзі та передбачене:
– пунктами 2.5.2, 2.5.3 Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки, затвердженої Законом «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки»;
Суть законопроєкту
Суть проєкту Закону No8310 від 27 грудня 2022 року про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації (далі – законопроєкт 8310).
Законопроєктом 8310 передбачено внесення змін до ст. 23 (публічність і відкритість виборчого процесу) та розділів VII (інформаційне забезпечення виборів) і VIII (передвиборна агітація) ВКУ, зокрема щодо:
– безперешкодного доступу журналістів та інших представників суб’єктів у сфері медіа до публічних заходів, пов’язаних з виборами;
– відкритості інформації, яка міститься у документах, поданих кандидатами – суб’єктами виборчого процесу до відповідної виборчої комісії для реєстрації, та фінансових звітах щодо формування й використання коштів відповідного виборчого фонду;
– засад участі медіа в інформаційному забезпеченні виборів;
– вимог до оприлюднення результатів репрезентативних та нерепрезентативних опитувань громадської думки;
– порядку поширення передвиборної агітації;
– обмежень і заборон щодо вмісту передвиборної агітації.
Недоліки законопроєкту 8310
Значна частина положень законопроєкту 8310 містить новели, які сприяють забезпеченню об’єктивного, всебічного та неупередженого висвітлення виборчого процесу в медіа. Водночас, слід звернути увагу на деякі його недоліки.
1. Згідно з новою редакцією абзацу другого ч. 2 ст. 47 за рішенням Центральної виборчої комісії (далі – ЦВК) може бути запроваджено подання фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів політичних партій, їх місцевих організацій, кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах за допомогою електронних сервісів, функціонування яких забезпечує Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК).
Це положення є необґрунтовано дискреційним, оскільки не містить підстав, за яких ЦВК запроваджує або не запроваджує електронне подання звітів про виборчі фонди, що на практиці може призвести до маніпулювання її повноваженнями та неоднакового підходу до подання звітів різними політичними партіями. Крім того, саме електронна форма знижує кількість помилок у звітності й дозволяє оперативно перевірити її, що дозволить знизити навантаження на працівників ЦВК під час виборчих кампаній.
Антикорупційна стратегія на 2021–2025 роки містить очікуваний стратегічний результат 5 до проблеми 2.5.3, яким передбачено забезпечення ефективного розподілу повноважень між ЦВК і НАЗК щодо контролю за фінансуванням політичної діяльності та передвиборної агітації, зокрема щодо електронного подання фінансових звітів політичних партій на порталі НАЗК, а також покладання функцій контролю (аналізу) фінансової звітності учасників виборів і референдумів на НАЗК.
Статтею 17 Закону «Про політичні партії України» передбачено щоквартальне звітування політичних партій на офіційному сайті НАЗК. Робота Єдиного державного реєстру звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру POLITDATA уже продемонструвала свою ефективність.
Вбачається доцільним передбачити в абзаці другому ч. 2 ст. 47 ВКУ подання фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів політичних партій, їх місцевих організацій, кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах виключно за допомогою електронних сервісів, функціонування яких забезпечує НАЗК, передбачити порядок доступу ЦВК до цих звітів, а також внести відповідні зміни до статей 97 і 153 ВКУ.
2.Нова редакція ч. 3 ст. 47 ВКУ пропонує доповнити перелік відомостей про кандидатів, зареєстрованих для участі у відповідних виборах, які ЦВК оприлюднює на своєму сайті, інформацією про їхню освіту і трудову діяльність (на неузгодженість цього положення з іншими статтями ВКУ зауважило Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України).
Водночас, частиною 2 ст. 106 та частиною 2 ст. 161 ВКУ не передбачено подання кандидатами у Президенти України та народні депутати України відомостей про свою трудову діяльність і тому зміни, запропоновані законопроєктом 8310, призведуть до внутрішньої колізії.
3. Запропонована законопроєктом 8310 редакція статті 49 ВКУ висуває більш чіткі вимоги до інформації про вибори, яка поширюється через медіа. Однак, положення ч. 3 цієї статті у новій редакції не враховують можливості поширення програм за участю кандидатів, представників партій (організацій партій) – суб’єктів виборчого процесу через нелінійні аудіовізуальні медіа (у
, які набувають усе більшої популярності й так само, як і суб’єкти у сфері лінійних аудіовізуальних медіа, можуть створювати і поширювати програми у прямому ефірі.
На нашу думку, положення ч. 3 ст. 49 ВКУ мають поширюватись як на лінійні, так і на нелінійні аудіовізуальні медіа.
4. Зазначене вище зауваження стосується й оновлених положень ч. 6 ст. 50 ВКУ щодо оприлюднення суб’єктом у сфері аудіовізуальних медіа результатів інтерактивного опитування аудиторії, яке проводиться під час яких контент і порядок його подання обирається користувачем, а не виробником) програми, пов’язаної з виборами, або за участю кандидатів, представників партій (організацій партій) – суб’єктів виборчого процесу. Тобто, заборони та вимоги, викладені у ч. 6 ст. 50 ВКУ, мають бути поширені також на суб’єкти у сфері нелінійних аудіовізуальних медіа.
5.Оновленим абзацом першим ч. 3 ст. 49 ВКУ передбачено, що суб’єкти у сфері аудіовізуальних медіа мають право створювати та поширювати програми за участю суб’єктів виборчого процесу, їх уповноважених та довірених осіб у формі передвиборних дебатів чи дискусій. Такі програми повинні бути організовані у цикл програм однакового формату з метою дотримання принципу рівних можливостей.
Однак, в абзаці четвертому цієї частини зазначається: «Вартість участі у програмі є однаковою для всіх суб’єктів виборчого процесу і визначається відповідно до обсягу ефірного часу, що надається кожному з учасників програми».
Таке формулювання сприймається як вимога встановлювати однакову вартість для учасників однієї програми, а не всього циклу і не забезпечує дотримання принципу рівних можливостей.
На нашу думку, вимога щодо однакової вартості участі має стосуватися всього циклу програм однакового формату за участю кандидатів, представників партій (організацій партій) – суб’єктів виборчого процесу.
6. Частиною 4 ст. 51 ВКУ у новій редакції пропонується встановити порядок обміну інформацією, пов’язаною з проведенням передвиборної агітації, між Національною радою з питань телебачення і радіомовлення та провайдерами платформ спільного доступу до інформації (таких як Facebook, Instagram) впродовж п’ятнадцяти днів з моменту закінчення строку для реєстрації кандидатів на відповідних виборах. Слід погодитися із зауваженням 1 Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, що прив’язка строків подання такої інформації до часу завершення періоду реєстрації кандидатів може створити складнощі з організацією передвиборної агітації, оскільки деякі кандидати отримають право на агітацію ще до завершення строку реєстрації, а медіа не матимуть інформації щодо рахунків виборчого фонду.
На нашу думку, цю проблему можна вирішити шляхом удосконалення відповідальності кандидатів, політичних партій (організацій партій) – суб’єктів виборчого процесу за фінансування передвиборної агітації з джерел, які не передбачені ВКУ.
7. Стаття 54-1, якою пропонується доповнити ВКУ, передбачає право на відповідь у разі поширення інформації про кандидата, яку він вважає недостовірною. Це право реалізується шляхом подання вимоги до суб’єкта у сфері медіа, яким ця інформація була оприлюднена. Зокрема, у ч. 3 цієї статті міститься таке положення: «Суб’єкти у сфері медіа у разі отримання такої вимоги в день, що передує дню голосування, або в день голосування щодо інформації, поширеної в ці дні, зобов’язані оприлюднити відповідь не пізніше закінчення голосування».
Як випливає з положень ст. 54 у новій редакції, право на відповідь реалізується щодо матеріалів передвиборної агітації, що містять інформацію про кандидатів, партії – суб’єктів виборчого процесу, які не є замовниками цієї агітації. Водночас, формулювання ч. 3 ст. 54-1 «поширеної у ці дні» дає підстави припустити, що такі матеріали можуть бути поширені в день, що передує дню голосування, або в день голосування. Це прямо суперечить статті 52 ВКУ.
Крім того, навіть реалізація права на відповідь у день, що передує дню голосування, та в день голосування містить ризики зловживання цим правом і ставить кандидатів, партії – суб’єктів виборчого процесу в нерівні умови.
Запобіжником цього може стати заборона поширювати матеріали передвиборної агітації, що містить інформацію про кандидатів, партії – суб’єктів виборчого процесу, які не є замовниками цієї агітації, за шість днів до дня голосування (повторного голосування). У такому разі за суб’єктами виборчого процесу, щодо яких була поширена інформація на замовлення інших осіб, яку вони вважають недостовірною, зберігається визначений статтею 54-1 строк реалізації права на відповідь, а так званий режим тиші не буде порушено.
8. Ми вважаємо позитивними положення частин 10–13 ст. 100 Закону «Про всеукраїнський референдум» (у редакції відповідно до прикінцевих та перехідних положень Закону «Про медіа») щодо заборони:
– розміщувати агітацію на об’єктах культурної спадщини, зовнішній поверхні транспортних засобів громадського користування, у тому числі таксі, на будівлях станцій метрополітену, автобусних та залізничних вокзалів, портів та аеропортів;
– поширювати агітаційні матеріали через телерадіотрансляційні або інші інформаційні мережі сповіщення пасажирів й інформаційні табло у приміщеннях станцій та вагонах метрополітену, автобусних і залізничних вокзалів, портів та аеропортів, у транспортних засобах громадського користування;
-рекламувати книги, випуски друкованих медіа чи програми аудіовізуальних медіа з використанням елементів агітації.
Зважаючи на подібність виборчого процесу і процесу референдуму, вважаємо за доцільне передбачити аналогічні положення й у ВКУ.
9. Прикінцевими та перехідними положеннями Закону «Про медіа» у тексті ВКУ не були замінені застарілі поняття «засіб масової інформації», «інформаційне агентство», «телерадіоорганізація» тощо (зокрема вони містяться у статтях 12, 16, 21, 36, ч. 10 ст. 57, статтях 64, 78, 86, 99, 106, 108, 117, 150, 154, 161, 172, 213, 218, 232, 247, 282) поняттями «медіа», «суб’єкт у сфері медіа», «суб’єкт у сфері лінійного аудіовізуального медіа», відповідно.
Отже, рекомендуємо передбачити такі зміни у законопроєкті 8310.