Висновок щодо проблем практичного застосування, колізій та інших вад Законів України про публічну службу в аспекті надмірного впливу оліграхів на економічне, політичне та суспільне життя

Микола Хавронюк, член правління Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук, професор та Михайло Серебряков, виконавчий директор ГО «Разом проти корупції», підготували висновок щодо проблем практичного застосування, колізій та інших вад Законів України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» в аспекті надмірного впливу оліграхів на економічне, політичне та суспільне життя

Закон України «Про державну службу»

1. Спрощення для олігархів впливу на державну політику через війну шляхом делегування своїх людей на державну службу

20 травня 2022 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», яким на період воєнного стану було припинено вимогу про конкурсний відбір на посади державної служби.

Так, у період дії воєнного стану особи призначаються на посади державної служби без конкурсного відбору, обов’язковість якого передбачена законом, на підставі поданої заяви, заповненої особової картки встановленого зразка та документів, що підтверджують наявність у таких осіб громадянства України, освіти та досвіду роботи згідно з вимогами законодавства, встановленими щодо відповідних посад.

Таке регулювання дозволяє (полегшує) олігархам скористатися воєнним станом для заповнення своїми креатурами посад публічної служби та подальшої реалізації через них своїх економічних інтересів.

2. Недостатня прозорість конкурсів на посади категорій «Б» і «В»

Пунктом 23 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 р. No246 (далі – Порядок проведення конкурсу), для проведення конкурсу на зайняття посад категорії «А» здійснюється відеофіксація процедури проведення конкурсу (тестування, розв’язання кандидатами ситуаційних завдань та їх презентація, проведення співбесіди) з подальшим опублікуванням відеозаписів на офіційному веб-сайті НАДС.

Водночас під час проведення конкурсу на зайняття посад категорій «Б» і «В», відео- та аудіофіксація є необов’язковими та допускаються за рішенням конкурсної комісії, якщо інше не передбачено законом. Закон України «Про державну службу» запобіжників проти вибіркової прозорості таких конкурсів не містить.

Такий підхід певною мірою підриває прозорість конкурсу та збільшує ризики впливу на його результати, зокрема з боку олігархів, на рівні посад категорій «Б» і «В». В умовах повсюдної доступності мобільного зв’язку серед держслужбовців, бюджетний дефіцит фактично не є перешкодою для відео-, аудіофіксації всіх конкурсів на посади державної служби та оприлюднення відеозаписів. Безумовно, з часом всі записи мають підлягати видаленню для заощадження серверних потужностей, але належний рівень прозорості конкурсів та загальний доступ до записів є одним з найбільш ефективних запобіжників проти некомпетентних та випадкових людей, зокрема делегованих олігархами для впливу на галузь в їх інтересах.

Закон України «Про державну службу» та Порядок проведення конкурсу не містять достатніх запобіжників проти негативного впливу олігархів та інших осіб на результати конкурсів на посади категорії «А». Якщо результати тестування визначаються в автоматичному режимі, то оцінювання професійної компетентності кандидатів за результатами розв’язання ситуаційних завдань та співбесід є повністю залежним від індивідуальних оцінок членів відповідної конкурсної комісії, а бали можуть проставлятися ними суб’єктивно, на власний розсуд, без чітких критеріїв для більшої та меншої оцінки.

Такий стан справ певною мірою дискредитує ефективність наявної конкурсної процедури та робить її вкрай вразливою перед олігархічним впливом на кадрове наповнення виконавчої влади.

Крім того, наявність в конкурсній процедурі лазівок для неефективних та несправедливих кадрових призначень стимулює негативний відбір у національній державній службі.

Аналогічні проблеми значною мірою характерні для конкурсів на посади категорій «Б» та «В».

3. Можливість маніпуляції результатами конкурсів та необ’єктивного оцінювання кандидатів

Закон України «Про державну службу» та Порядок проведення конкурсу не містять достатніх запобіжників проти негативного впливу олігархів та інших осіб на результати конкурсів на посади категорії «А». Якщо результати тестування визначаються в автоматичному режимі, то оцінювання професійної компетентності кандидатів за результатами розв’язання ситуаційних завдань та співбесід є повністю залежним від індивідуальних оцінок членів відповідної конкурсної комісії, а бали можуть проставлятися ними суб’єктивно, на власний розсуд, без чітких критеріїв для більшої та меншої оцінки.

Такий стан справ певною мірою дискредитує ефективність наявної конкурсної процедури та робить її вкрай вразливою перед олігархічним впливом на кадрове наповнення виконавчої влади.

Крім того, наявність в конкурсній процедурі лазівок для неефективних та несправедливих кадрових призначень стимулює негативний відбір у національній державній службі.

Аналогічні проблеми значною мірою характерні для конкурсів на посади категорій «Б» та «В».

4. Приховування інформації про індивідуальні оцінки кожного члена конкурсної комісії

Широкій громадськості доступні тільки агреговані результати оцінювання (середні бали, рейтинги кандидатів). Натомість індивідуальні бали, проставлені кандидатам членами конкурсних комісій за результатами розв’язання ситуаційних завдань та співбесід, не підлягають оприлюдненню.

Недотримання ключових стандартних вимог щодо прозорості конкурсів, по суті, заохочує сторонній вплив на рішення членів комісій. Розуміючи, що до індивідуальних оцінок кожного конкретного члена комісії не буде широкого доступу, члени комісій мають стимул для необ’єктивного оцінювання, чим можуть скористатись, зокрема, й олігархи для реалізації своїх економічних інтересів.

5. Неефективність положень про притягнення держслужбовців до відповідальності за недекларування контактів з олігархами

Відповідно до п. 9-1 ч. 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу», до переліку дисциплінарних проступків належить порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)», у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «А» або «Б».

Зазначене положення видається недоцільним, оскільки де-факто не вирішує проблеми негативного олігархічного впливу на державну політику та призведе до зайвого витрачання державних ресурсів. Без надмірних поліцейських та інших контролюючих заходів, а також за сучасного рівня комунікацій неможливо проконтролювати виконання декларування контактів з олігархами та їхніми представниками десятками тисяч державних службовців.

Іншими словами, тотальне відстеження контактів олігархів та їх команд із чиновниками (десятки тисяч епізодів на рік) містить величезний потенціал додаткової паперотворчості, але аж ніяк не результативності в нейтралізації надмірного впливу олігархату. Самі по собі контакти з олігархами не є чимось кримінальним, водночас контакти, спрямовані на досягнення злочинного чи корупційного результату, якраз можуть не бути задекларованими. Боротьба зі злочинністю та корупцією олігархічного «походження» має здійснюватися в загальному порядку.

6. Надмірно високий ризик олігархічного впливу на керівництво Офісу Президента України

Закон України «Про державну службу» не поширюється на керівника постійно діючого допоміжного органу, утвореного Президентом України (Офісу Президента України), та його заступників, а також на Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників (пп. 2 п. 3 ст. 3).

Крім того, на цих осіб не поширюються обмеження, передбачені Законом України «Про запобігання корупції» (крім випадків, прямо передбачених антикорупційним законом) (ч. 5 ст. 32).

Безумовно, Президент України як найвища в країні виборна посадова особа має прямий мандат від Українського народу на реалізацію функцій Глави держави, і може мати допоміжні структури для виконання своїх обов’язків. Але фактичний вплив будь-якого Президента України на, зокрема, виконавчу владу робить інститут Президента вкрай привабливим для олігархічного впливу, а саме керівництво Офісу Президента – значною мірою незахищеним від такого впливу.

Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування»

1. Спрощення для олігархів впливу на муніципальну політику через війну шляхом делегування своїх людей на муніципальну службу

20 травня 2022 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», яким на період воєнного стану було припинено вимогу про конкурсний відбір на посади служби в органах місцевого самоврядування.

Так, у період дії воєнного стану особи призначаються на посади в органах місцевого самоврядування без конкурсного відбору, обов’язковість якого передбачена законом, на підставі поданої заяви, заповненої особової картки встановленого зразка та документів, що підтверджують наявність у таких осіб громадянства України, освіти та досвіду роботи згідно з вимогами законодавства, встановленими щодо відповідних посад.

Таке регулювання дозволяє (полегшує) олігархам скористатися воєнним станом для заповнення своїми креатурами посад муніципальної служби та подальшої реалізації через них своїх економічних інтересів.

2. Аналогічні вразливості, які випливають із Закону України «Про державну службу»

Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.

Таким чином, деякі наведені вище зауваження до Закону України «Про державну службу» відносяться і до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

3. Відсутність детального регулювання питань відповідальності за порушення законодавства про службу в ОМС

Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» в частині відповідальності місцевих службовців обмежується розділом VI з двома вкрай стислими статтями 23 та 24, причому перша з них є суто декларативною. Таким чином, місцеві службовці захищені від свавільного звільнення та протиправного впливу на них, по суті, лише трудовим законодавством (статті 7, 20). За таких обставин олігархам набагато легше контролювати місцеву владу у регіонах, де фізично розміщені їхні ключові активи.

Натомість питання дисциплінарної та матеріальної відповідальності державних службовців набагато детальніше розкриті у розділі VIII Закону України «Про державну службу». Як відправна точка, відповідні положення в адаптованому вигляді могли б бути повторені в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування».