Що вас цікавить?

Національна рада відновлення України від наслідків війни: навіщо та в який спосіб?

06.08.2022
Воєнний стан

Чому План, представлений у Лугано, готували в доволі стислі терміни без належної комунікації з експертним середовищем з’ясовує Голова правління Центру Ігор Коліушко


Підходи влади до організації державного управління у контексті створення Національної ради відновлення України після війни проаналізував Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко в матеріалі для LB.ua.

21 квітня цього року Президент Зеленський своїм указом створив Національну раду з відновлення України від наслідків війни як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. До її складу ввійшли всі члени Уряду, голови 16 комітетів Парламенту (інші очевидно не ввійшли через неналежність до фракції «Слуга народу»), голова НБУ, секретар РНБО і керівник Офісу Президента та всі його заступники. Очолили Раду співголови – Прем’єр-міністр та керівник Офісу Президента. Пізніше до складу Ради додали як співголову Голову Верховної Ради. При Раді утворили 23 робочих групи, які майже покривають (хоч і досить своєрідно) весь спектр державної політики, за винятком зовнішньої політики, оборони та безпеки (як не дивно, це саме ті три сфери, за які згідно з Конституцією відповідає Президент). До середини травня робочі групи наповнилися членами, поутворювали в середньому по 4-5 робочих підгруп і заходилися писати плани відновлення України в кожній сфері державної політики до 2032 року. Шаблони для планів зробили виходячи не з потреби викласти зміст майбутніх реформ, а насамперед щоб перелічити програми, які потребуватимуть фінансування. Строки написання планів підігнали під міжурядову конференцію в Лугано і там представили велику презентацію на 40 слайдів і 22 лінки на плани кожної робочої групи, приблизно по 150-200 сторінок кожен. Тільки після конференції в Лугано все це стало доступно в Україні, у тому числі самим членам робочих груп Національної ради.

Що означає створення цієї Ради? Для чого її створили? Це важливе питання, тому що ілюструє підходи влади до організації державного управління. Звичайно, відповісти на нього точно міг би тільки той, хто створив… Проте можна висунути якісь гіпотези.

Для початку з’ясуємо, як би мав вчинити європейський Президент, який поважає законодавство країни, якою керує. Оскільки за розробку економічної, гуманітарної та іншої політики в Україні відповідає Кабінет Міністрів, то Президент мав би звернутися до Прем’єр-міністра та всього Уряду з пропозицією підготувати План відновлення України після війни для представлення його в Лугано. Якщо Президент сумнівається в достатній креативності урядовців, а часу міняти їх немає, то він міг би попросити Прем’єр-міністра долучити до цієї роботи представників Парламенту, наукових установ, громадянського суспільства та й керівника свого офісу з усіма заступниками, створивши відповідні робочі групи. Сумніваюся, що якийсь прем’єр-міністр, а тим більше Денис Шмигаль, відмовив би Президенту в такому проханні. В результаті спокійно в робочому порядку було б підготовлено приблизно те саме, десь, мабуть, трохи краще, а десь, можливо і трохи гірше. Проте точно легітимно і без скандалів.

Зробили ж інакше. Що це означає? Насамперед це демонструє тотальну недовіру вищого політичного керівництва країни до Кабінету Міністрів та всіх легітимних владних структур виконавчої влади. Через це і вже не вперше створюються паралельні структури при Президентові чи при РНБО. По-друге, це демонструє бажання узурпувати владу в руках найближчого оточення Президента. Не знаю чиє це бажання – Президента чи оточення – життя покаже, але реалізується воно руками Президента, який підписує укази. Фактично саме створення Національної ради є намаганням легітимізувати вплив Офісу Президента на виконавчу владу і парламент. Бо минулого року пробували працювати неформальними «трійками». Мабуть, вирішили, що це не ефективно.

При цьому самі міністри не виглядають дуже стурбованими. Більшість із них сприймають це як даність і продовжують декларувати, що виконують доручення Президента, знаючи, що вони нелегітимні у своїй основі. Хтось зауважить, що більшість із них нічого не роблять для посилення спроможності своїх міністерств аналізувати та формувати політику, вчасно, на випередження, реагувати на виклики тощо. Але у відповідь можна запитати – а для чого їм це робити, коли вони знають, що їм не довіряють формувати політику, а тримають на короткому повідці виконавців чужих рішень. Коли їх при призначенні на посаду ніхто не питав, чи вони вміють це робити, чи вони хочуть… З ними про інше говорили. І, до речі, в більшості випадків не Прем’єр-міністр говорив, а в Офісі Президента говорили, і навіть не приховували цього від суспільства. То звідки у них візьметься спроможність і бажання налагодити у своїх міністерствах роботу директоратів, які будуть готові за першої ліпшої нагоди покласти на стіл якісний документ політики та ще й заздалегідь прокомунікований зі стейкхолдерами, з відповідними парламентськими комітетами, з громадянським суспільством, з європейськими партнерами?

З іншого боку ця історія демонструє небажання політичної влади країни серйозно комунікувати з організованою, найактивнішою частиною суспільства про напрямки та методи розвитку країни в наступні 10 років. Правда, в Лугано повідомили, що в розробці Плану взяло участь 2500 експертів, очевидно для покращення громадської думки, в тому числі закордоном, про сам План і про владу України. Складно сказати як це порахували, тому що списки робочих груп чи підгруп, як правило, не були представлені їх членам. Але якщо така кількість осіб і фігурувала в них, то приблизно 2300 з них могли бути тільки пасивними слухачами, оскільки реальних обговорень внесених пропозицій та дискусій у більшості випадків не було. Казали, що немає часу, в Лугано треба їхати… Загалом залучення науковців та інституцій громадянського суспільства до формування політики як не було, так і нема. У кращому разі де-не-де просять написати те, що їм треба. Але дискутувати, тобто проводити публічні консультації ні-ні. Які консультації під час війни? План, правда, пишеться на 10 років…

І тут виникає крамольна думка – а хто сказав, що воєнний стан не може тривати 10 років? Теоретично, звичайно, може, з таким сусідом, як нам Бог послав. Проте в цьому разі має бути зовсім інша розмова і зовсім інший план. Якщо суспільство може напружитися і потерпіти кілька місяців заради перемоги, то це не означає, що такий стан воно зможе витримувати роками у випадку замороження і затягування воєнного конфлікту. Наприклад, роками жити з інформаційним марафоном замість телебачення, отримувати у відповідь на інформаційні запити: «Відповідь буде надана після завершення воєнного стану» тощо. Якщо нам судилося вести багаторічну війну, то це не значить, що ми повинні відмовитися від основ демократії, від принципів верховенства права та належного врядування. Можливо, нам доведеться знайти для них специфічні форми реалізації, більш зручні для воєнного часу, але не відмовитися, бо і за них ми також воюємо. Через те, що ці принципи тотально розтоптані в імперській країні-агресорі, ми й маємо той рівень мобілізації та згуртованості, якому дивується світ. І якого ми не мали до війни. А тепер кожен, навіть той, кому ще вчора було «какая разніца», як уявив собі життя в умовах реального русского міра, рушив у бік військкомату чи зайнявся волонтерством для Збройних Сил України.

Зрештою зміст Плану відновлення України зовсім не вказує на те, що його писали з розрахунку на 10 річний воєнний стан. Але чому тоді його пишуть без належної комунікації з суспільством? Незрозуміло.

Також незрозуміло чому на деяких групах закликали не говорити про внесення змін до Конституції. В країні воєнний стан, а міняти Конституцію під час нього не можна. Так і не зрозуміло чи хтось дійсно думає про воєнний стан до 2032 року, чи вважають, що Конституція це не наша справа, в разі потреби в кабінеті Єрмака швидко напишуть що треба. Насправді згадки про потребу внесення змін у Конституцію в Плані все ж таки є. Проте відповіді на питання коли і як вони будуть готуватися, що будуть охоплювати немає. А це дуже шкода, тому що саме війна і перемога в ній відкривають вікно можливостей для системної зміни Конституції. Однак для цього принаймні концепція цих змін, а ще краще сам законопроєкт, мають бути широко обговорені та схвалені в суспільстві. Проштовхнути щось навмання, як це пробував Президент Зеленський у 2019 році, точно не вдасться.

Що ж написано в Плані про державне управління? По-перше, дивно, що в склад державного управління згідно з цим Планом потрапляє і парламентаризм, і місцеве самоврядування. Дивне використання термінології. До речі, в англійській версії замість «державне управління» в назві групи використано «public administration», а це, як відомо, не одне й те саме. Тим більше, що розглядати місцеве самоврядування як частину державного апарату прямо суперечить статті 5 Конституції: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування».

По-друге, загалом у чотирьох підрозділах розділу «Державне управління» визначено 23 проблеми. Інколи незрозуміла їхня структуризація, пріоритезація, проте більшість із них відбивають реальні проблеми. Хоч інколи й дуже дивно сформульовані. Наприклад, щодо системи ЦОВВ проблема визначена як дефіцит фінансових ресурсів. Тобто в організації та функціонуванні все прекрасно, результативність роботи на рівні, тільки грошей не вистачає. Разом з цим, проблеми в Плані перелічені явно не всі.

А от із визначенням цілей (так названа відповідь на кожну проблему, тобто опис того що треба робити, щоб вирішити чи усунути проблему) значно складніше. Інколи вони повторюють давно оголошені плани, тільки не ясно, чому вони роками не реалізуються. Інколи зводяться до голих декларацій, з яких не зрозуміло, що конкретно планується робити. А інколи містять і загрозливу конкретику. Наприклад, пропонується мати 12-16 міністерств, при цьому не пояснюється, як реорганізуються функції. Однак цифри цікаві – думаю, в Уряді знають, що оптимальна кількість міністерств для України 16, однак є пропозиція групи експертів при Міністрі цифрової трансформації зробити 12 міністерств. От і вийшло в Плані 12-16, а там буде видно, хто кого переможе.

Ще один приклад конкретики – консолідувати всі контрольно-наглядові функції в одному органі. Під контрольно-наглядовими функціями тут очевидно мається на увазі радянський термін, який охоплює інспекційні повноваження та нагляд. Сподіваюся, що власне контроль, як невіддільну складову управлінської діяльності, автори Плану сюди не включають. Однак, це все одно велика проблема чи утопічна декларація, тому що інспекційні повноваження і нагляд є інструментами кожного міністра для забезпечення реалізації державної політики у сфері, за яку він відповідає. Як можна об’єднати в одному органі інспекції та нагляд у всіх сферах – щодо прав споживачів і підприємницької діяльності, щодо якості освіти та стандартів охорони здоров’я, щодо дорожнього руху і правопорядку на вулицях, щодо екології та ядерної безпеки, щодо законності в нотаріаті та безпеки в шахтах…

Наступна проблема: «Інституційна фрагментація не компенсується сильним центром управління». З пояснень важко впевнено зрозуміти, що тут мається на увазі. А от рекомендовані ліки викликають стурбованість – перенести в Секретаріат КМУ, як центр Уряду, підготовку законопроєктів. Якщо мається на увазі всіх, то це буде катастрофа. Оскільки розрив між формуванням політики на рівні концепцій (це мають робити міністерства) і реалізацією реформ у законопроєктах призведе до ще однієї «шизофренії» в державному управлінні. Ми й так маємо сьогодні проблему (про яку, до речі, в Плані не пишуть) пов’язану з втручанням Офісу Президента в розробку політики міністерствами та переписуванням Верховною Радою концептуальних положень у законопроєктах, підготовлених на виконання затверджених документів політики. З передачею законопроєктотворення в Секретаріат КМУ цей хаос тільки посилиться.

Ще одна проблема: «Консолідація управління державними підприємствами і державною власністю для забезпечення ефективності». Дійсно, державних підприємств у нас багато і не завжди зрозуміло, для чого деякі з них існують. Але замість зробити ревізію їх всіх, визначити непотрібні для державного управління, і тоді їх приватизувати чи ліквідувати, Планом пропонується створити «Агенцію з керування нерухомістю для централізованого керування нерухомістю». І знову нічого не ясно – що всією? Адже є нерухомість, в якій сидять державні органи по всій країні, є державні підприємства, які забезпечують виконання міністерствами своїх повноважень, є установи, заклади… Автори цієї пропозиції, очевидно, бачать в них усіх тільки вартість майна, яке перебуває в них на балансі і вже прикидають хто б міг очолити таку Агенцію, благо на період воєнного стану всі конкурси скасовані.

Трохи зрозуміліше сформульовані аж 4 проблеми у сфері державної служби. Правда ніяких нових проривних ідей для їх вирішення не придумано, повторюється все, про що говорять вже не один рік, – підвищити привабливість державної служби, застосовувати сучасні методи управління персоналом, удосконалити систему підвищення кваліфікації… Не ясно тільки, для чого тут План відновлення на 10 років. Чому цього всього не роблять вже і то щоденно? Чому, принаймні в деяких із цих напрямків, рухаються в протилежний бік?

Окремо виділені проблеми та цілі реформування ОДА і РДА. Написано немало і багато з нього справедливо, проте більшість рекомендацій виявилися б виконаними до кінця року, якби Верховна Рада ухвалила в цілому підготовлений до другого читання законопроєкт «Про місцеві державні адміністрації» (№4298) в редакції від вересня 2021 року. Але такої рекомендації в Плані нема. Як відомо, його концептуально переписали на вимогу з Офісу Президента в листопаді минулого року. Дуже вже, видно, хочеться комусь в тій «конторі» скористатися винаходом Президента Порошенка і використати голів МДА на виборах як керівників виборчих штабів Президента. Не ясно, правда, що це йому дало. З усім тим повернення головам МДА статусу державних службовців у Плані передбачено після 2026 року.

Декларативно згадується в Плані і наближення урядування до стандартів ЄС. Проте незрозуміло в чому це виражається. Ні європейських міністерств, які формують політику розвитку країни у своїх сферах відповідальності, не передбачається. Ні європейських традицій співпраці парламенту з урядом у формуванні політики та її законодавчому закріпленні нема. Ні скрупульозного дотримання Конституції та принципів правовладдя і належного врядування, не прослідковується. Навпаки, напрошується висновок, що декларуючи бажання вступу України до ЄС, влада нерідко замість реальної імплементації стандартів насамперед, тому що вони вигідні громадянам України, організовує видимість цього процесу для брюссельських бюрократів і політиків.

Загалом висновок щодо Плану напрошується такий – героїчними зусиллями за короткий час, не сильно турбуючи українське суспільство, кілька сотень людей належних чи близьких до влади написали тисячі сторінок планоподібної інформації. Сподіваюся, у сфері економіки та гуманітарної політики, чому присвячено більшість розділів Плану, є новаторські підходи і концептуальні розв’язання проблем. Бо у сфері державного врядування ні нових ідей, ні комплексності розв’язання проблем хоча б старими механізмами не проглядається. Тим більше, що не ясним залишається правовий статус цього Плану. В такому вигляді фактично ніякий орган влади не має повноважень його затвердити. Хіба сама Національна Рада своїм рішенням. Але й ціна цього «затвердження» наперед відома – ні для кого він не буде обов’язковим. Оскільки завдання консультативно-дорадчих органів Президента готувати пропозиції для Президента, а Президент може видавати укази тільки з питань визначених для нього Конституцією.

А нещодавно із соціальних мереж стало відомо про лист секретаря Нацради з відновлення України Данила Гетманцева співголовам Ради, з пропозицією створити новий орган виконавчої влади – Агенцію з впровадження Плану відновлення України. Це вже точно як в англійському серіалі «Так, пане міністр», де у відповідь на завдання міністра підготувати скорочення персоналу, держсекретар створив комісію з підготовки скорочення персоналу, до якої взяв на роботу всіх, кого не мав куди прилаштувати раніше. А якщо серйозно, то яка ще вища міра висловлення недовіри Уряду може бути?

Можна було б і завершити, але мучить ще одна підозра. А чи не є презентація, поширена під брендом United 24 і назвою «Загальний план трансформації виконавчої влади в Україні», яку пов’язують з Міністром цифрової трансформації, насправді не альтернативним планом, який програв конкуренцію, а реальною ілюстрацією того, як планують реалізовувати всі ті загальні і не дуже конкретні пункти, прописані в Плані. Фактично, пропозиції з презентації майже не суперечать Плану і дійсно можуть бути видані за один з варіантів його реалізації. Крім того, за свідченнями джерел із Кабінету Міністрів, яким немає підстав недовіряти, ці пропозиції писали не якісь невігласи чи агенти країни-агресора, як може здатися, на перший погляд, а дуже серйозні і впливові в нашій країні люди.

Вона містить досить розгорнуті пропозиції щодо трьох питань – трансформація виконавчої влади, управління державним майном та «ефективність державної служби».

Щодо системи виконавчої влади пропонується створити 12 міністерств, в усіх них поміняти назви крім двох (оборони і фінансів), ліквідувати велику кількість ЦОВВ, ліквідувати Фонд державного майна і Антимонопольний комітет, ліквідувати директорати в міністерствах, створити Єдину державну інспекцію, перейменувати Секретаріат КМУ в «Центр Уряду»… Що можна сказати про все це?

По-перше, значна частина цих пропозицій не відповідає Конституції. Наприклад, Фонд держмайна, Антимонопольний комітет, МЗС і МВС – є конституційними органами, їх не може не бути і саме з такими назвами, як є.

По-друге, зменшити кількість міністерств дійсно варто, 20 це забагато, оптимально було б 16, ну 14 ще можна зрозуміти, якщо Мінцифри також ліквідувати, але ж не 12. Насамперед автори цих пропозицій не враховують потреби інтеграції в ЄС і перебування в ньому. Треба подивитися, які міністри входять в Раду міністрів ЄС, як вони, як правило, називаються, щоб нас там розуміли, а не питали кожен раз, а ви хто, а ви за що там в себе відповідаєте? Крім того, знову пропонується наступити на вже відомі нам з 2019 року граблі – включити Мінекології в склад Міненерго, і екологію чи збереження довкілля взагалі прибрати з назви. Муляє, мабуть, комусь. Тільки природні ресурси, очевидно, бачать ці автори в Мінекології. Насправді це два міністерства, які мають частково протилежні місії (але обидві вони суспільнозначимі) – максимізація енергоресурсів та збереження природного довкілля. У разі їх злиття, одна з місій точно буде дискримінована.

По-третє, всі міністерства за задумом авторів мають мати по 100 працівників, крім трьох (оборони, МВС і МЗС). Що вони зможуть робити складно сказати, і не сказано, що вони мали б робити за задумом авторів, крім писання щоквартальних звітів про результати своєї діяльності (це згадано в презентації). Відомо тільки, що аналіз і формування політики, підготовка законопроєктів з міністерств виводять. Це, до речі, ті функції, якими в усіх європейських країнах насамперед і займаються міністерства, причому навіть в середніх за розміром країнах по 300-500 чол. в кожному.

По-четверте, поняття «центр уряду» використовується в науковій та методологічній літературі як збірне поняття тих структур і підрозділів, які є в усіх урядах і допомагають прем’єр-міністру координувати і скеровувати діяльність цілого уряду. Оскільки в різних країнах ці структури називаються по різному, придумали використовувати такий узагальнений термін. У нас пропонують використати це словосполучення як власну назву апарату КМУ замість слова «секретаріат». Оригінально, незвично, так. Але в чому додана вартість такого перейменування, яка компенсує реально потрачені ресурси (адже кожне перейменування це витрати)? Не ясно.

Вдосконалення управління державною власністю зводиться до часткового її скорочення і створення єдиного органу – Фонду національного відродження, який буде управляти всім – і «Нафтогазом», і морськими портами, і «Южмашем», і музеями, і басейнами, і рекреаційними природними зонами, і родовищами природних ресурсів… Одним словом – всім. Цікаво, хто кому даватиме доручення – Президент керівнику цього Фонду чи навпаки?

Ну, а з «підвищенням ефективності державної служби» все ще цікавіше. Починаючи з назви. Що значить ефективність державної служби? Може бути ефективність органу влади, ефективність уряду… Ні, вони пишуть ефективність державної служби. Це через те, що б говорити про ефективність військової служби, а не ефективність Збройних Сил.

Якщо упустити ще ряд подібних методологічних запитань, то ясно з цієї частини презентації лише те, що кількість державних службовців має бути радикально скорочена, не то в півтора раза, не то у два, не ясно від чого рахувати, бо на одному зі слайдів під заголовком «скорочення чиновників» написано про звільнення «бюджетників». Хто хоч раз щось читав про державне управління, розуміє, що це зовсім різні сукупності. А в інших місцях оперують словом «працівники», не розділяючи їх на політичних посадовців, державних службовців і працівників, які, до речі, на багатьох державних підприємствах не фінансуються з бюджету.

Не виключено, що якісь висновки зроблені в цій статті щодо презентації «United 24» не відповідаю справжнім задумам її авторів. Бо в ній є немало взаємно суперечливих пропозицій і не ясно на які з них орієнтуватися. Від імовірної реальності реалізації таких планів стає страшно. Як мінімум, це спроба де факто ліквідувати Кабінет Міністрів, як конституційний вищий орган в системі органів виконавчої влади. А результатом буде остаточне знищення спроможності України до розвитку після війни. Сподіваюсь до ухвалення таких рішень не дійде.



Вам може бути цікаво