Аналіз Законопроєкту «Про правотворчу діяльність» №5707 (доопрацьований)

Завантажити аналіз Законопроєкту у PDF форматі
Порівняльна таблиця проєкту Закону за посиланням

Історія питання

Спроби законодавчого врегулювання нормотворчості в Україні робилися, починаючи з средини 1990-их років. Проте результату не було, насамперед через конфлікти між харківськими та київськими науковцями – авторами двох альтернативних законопроєктів – «Про нормативно-правові акти» і «Про закони та законотворчу діяльність». Майже кожне скликання ВРУ поверталося до цього питання. Тому немає ніякого сумніву в його актуальності.

25 листопада 2019 року Міністр юстиції Малюска утворив робочу групу для підготовки нового доопрацьованого та узгодженого варіанту законопроєкту «Про нормативно-правові акти». Група активно працювала приблизно 4 місяці, до оголошення першого локдауну в квітні 2020 року. За цей час була обговорена та узгоджена структура і ключові проблеми даного законопроєкту. На основі чого працівники Мінюсту підготували до кінця 2020 року текст законопроєкту і подали для міжвідомчого узгодження на початку 2021 року. Проте процес не був завершеним. Замість цього 25 червня 2021 року у Верховній Раді був зареєстрований проєкт закону «Про правотворчу діяльність» №5707, авторами законодавчої ініціативи щодо якого виступили: Перший заступник Голови ВРУ Руслан Стефанчук, а також Голова ВРУ, Заступник Голови ВРУ та ще понад 190 народних депутатів. При цьому, автори не провели не те що публічних консультацій щодо такого важливого законопроєкту, а навіть жодного обговорення з членами Робочої групи Мінюсту, яка працювала над ним.

У результаті зареєстрований законопроєкт, будучи цілком актуальним та необхідним, містить цілий ряд недоліків теоретико-термінологічного характеру, щодо повноти правового регулювання, юридико-технічного характеру та просто помилок. Зупинимося на найважливіших із них.

1. Проблемність використання терміну «правотворча діяльність»

Традиційно в нашій літературі та правовому вжитку використовується термін «нормотворчість»  – нормотворчі повноваження, суб’єкти нормотворчості. Термін «правотворчість» вживається також, як правило, в якості синоніма «нормотворчості» (див. наприклад «Загальну теорію права» за редакцією М.І.Козюбри, 2016 року). Автори ж Законопроєкту розмежовують ці поняття, додаючи до правотворчості крім нормотворчості ще «планування»: «Правотворча діяльність – це діяльність з планування, розробки проекту нормативно-правового акта (його концепції) та прийняття (видання) нормативно-правового акта, метою якої є правове врегулювання та/або охорона суспільних відносин.» (ч.1 ст.2) І це не лише не відповідає усталеній термінології, але й породжує проблему вживання терміну «планування», яким автори часто замінюють аналіз правозастосування, аналіз реалізації законодавства, аналіз політики – це все дійсно важливі елементи функціонування суспільного механізму, проте вони не можуть замінятися плануванням нормотворчої діяльності, яка насправді є лише одним із етапів усіх перечислених видів аналітичної діяльності.

Крім того, ч. 2 ст. 2 встановлює, що «Правотворча діяльність в Україні регламентується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та підзаконними нормативно-правовими актами.», але планування нормотворчого процесу, як правило, регулюється документами політики – концепціями, стратегіями, програмами діяльності, планами… – які не є, принаймні не повинні бути, правовими актами.

Також назва «Про правотворчу діяльність» породжує проблему відповідності її з предметом правового регулювання закону – адже за логікою до правотворення не відноситься правозастосування, тобто реалізація законодавства та її правила. Ці питання дуже важливі для практики і ніякий інший закон не зможе вругулювати їх окремо.

Таким чином, зміна назви породжує проблему не самим застосуванням слова «правотворчість», а його розумінням у даному Законопроєкті та співвідношенням із предметом правового регулювання. Значно краще зберегти за даним законом традиційну назву – «Про нормативно-правові акти»

2. Необґрунтовані вилучення із предмету правового регулювання

Ч.2 ст.1 Законопроєкту вилучає з предмету його регулювання все що пов’язане з референдумами, воєнним та надзвичайним станами, а також із «застосуванням Збройних Сил України, проведенням операцій Об’єднаних сил, антитерористичних операцій та іншими невідкладними питаннями забезпечення обороноздатності держави». Щодо референдуму – це приводить до вилучення із суб’єктів правотворчості народу, повертає нас до радянської традиції державної природи права. Проте з іншими вилученнями проблема набагато більша – фактично пропонується в цих сферах не керуватися принципами та правилами правотворчості, а діяти волюнтаристськи, як вождю захочеться. Це серйозна проблема. Тим більше, що в цих сферах у нас уже величезна кількість проблем із юридичним забезпеченням.

3. Суперечливі принципи правотворчої діяльності

Дуже дивно виглядають принципи правотворчої діяльності (ст.3). Відсутній взагалі принцип правовладдя (верховенства права), який саме в цій сфері мав би розкриватися відповідно до практики Європейського Суду з прав людини. Нетрадиційне визначення принципу пропорційності (п. 6). Зовсім не зрозуміло, яке відношення до принципів має ресурсна забезпеченість (п. 10).

На робочій групі багатьма підтримувалася пропозиція визначити принципи, виходячи з того, що базовим принципом для нормотворення та правозастосування в європейській державі, звичайно, має бути принцип правовладдя (верховенства права), зміст якого розкривається в «Доповіді про правовладдя» Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія), Страсбург, 4 квітня 2011 року, CDL-AD(2011)003rev. Фактично він є набором або сукупністю більш конкретних і зрозумілих для застосування принципів («принцип принципів»). Проте не всі принципи, яких варто дотримуватися  в цій сфері охоплюються ним. Тому варто сформулювати відповідну статтю в законопроекті принаймні з двох частин. Першою розкрити найважливіші складові принципу правовладдя, які мають значення для нормотворення та правозастосування, а другою – сформулювати інші принципи, які не випливають із правовладдя. Наприклад:

Стаття. Принципи нормотворення та правозастосування

1. Базовим принципом нормотворення та правозастосування  є принцип правовладдя (верховенства права), який передбачає зокрема:
   1. Законність –
   2. Юридична визначеність –
   3. Недопущення свавілля –
   4. Гарантування чи дотримання прав людини –
   5. Рівність перед приписами права, недопущення дискримінації –
   6. Підсудність нормативно-правових актів або судовий контроль за нормативно-правовими актами –
   7. (можливо) Пропорційність –
2. Іншими принципами нормотворення та правозастосування є:
   1. Науковість та раціональність (обґрунтованість) –
   2. Системність –
   3. Гуманізм чи гарантування (спрямованість на забезпечення) соціальної справедливості – (якщо це не охоплюється правами людини п.4 частини першої)
   4. Демократизм –
   5. Своєчасність –
   6. Прозорість та відкритість –
   7. Єдність політики – 
3. Дотримання принципів, перелічених у цій статті, є обов’язковим при підготовці нормативно-правових актів, їх ухваленні та тлумаченні при застосуванні.

Можливо доцільно розділити принципи нормотворення та правозастосування, хоча вони сильно перетинаються і зробити це буде складно.

4. Суперечливе та неповне визначення «учасників правотворчої діяльності»

Визначаючи в ст. 4 учасників правотворчої діяльності, автори не згадують про суб’єктів права нормотворчої ініціативи. А в ст.37 фактично ототожнюють їх з суб’єктом правотворчої діяльності, що не відповідає дійсності. Наприклад, суб’єктом законотворення є ВРУ, а правом законодавчої ініціативи наділені президент, уряд і кожен народний депутат окремо. Так само з нормотворчою ініціативою в Кабінеті Міністрів, не він сам є її суб’єктом. Тому суб’єктів права нормотворчої ініціативи варто виділити в окрему групу.

Невдало названо в п.2 ч.1 ст.4 «суб’єкти забезпечення правотворчої діяльності». За значенням слова «забезпечення» це і наукові та експертні установи, радники, помічники, але також друкарки, охоронці… – вони всі беруть участь у забезпеченні правотворчої діяльності. Краще назвати їх допоміжними учасниками правотворчої діяльності або суб’єктами, які сприяють правотворчій діяльності.

Недоліком ст.4 є перелік державних органів в п.5 ч.2. За змістом цієї норми він зовсім не потрібний. Крім того, в ньому є органи, які не повинні мати правотворчих повноважень, наприклад Адміністрація Державної служби спецзв’язку та захисту інформації. Згадування їх ще й в цьому законі додатково ускладнює процес наведення порядку в організації виконавчої влади відповідно до принципів належного урядування.

Згадування «саморегулівних організацій» в дужках після органів професійного самоврядування (п.9 ч.2) та окремо в ч.5 свідчить про нерозуміння авторами різниці між органами професійного самоврядування, як публічно-правовими інституціями, утвореними на основі закону для кожної вільної професії окремо, та саморегулівними організаціями – приватно-правовими громадськими організаціями в сфері бізнесу, яким можуть делегуватися окремі управлінські функції.

До речі, частини 3 в цій статті чомусь немає.

5. Юридично некоректні або незрозумілі норми щодо делегування правотворчих повноважень

Ст.5 не допускає найбільш поширеного виду делегування правотворчих повноважень, в тому числі в нашій країні, – від ВРУ до КМУ законом. Наприклад, норма закону «порядок  діяльності комісії затверджує КМУ» – це і є делегування правотворчих повноважень. Фактично ця стаття забороняє подібне на майбутнє.

Делегування за нею може здійснюватися лише від органів виконавчої влади, при цьому Уряду це також забороняється. Але найдивніше, що «делегування правотворчих повноважень здійснюється шляхом видання індивідуального правового акта». Тобто іншими словами повноваження органу влади чи місцевого самоврядування визначаються індивідуальним правовим актом. Тоді як Конституція визначає що «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади» (ч.3 ст.143).

6. Встановлення відкритості засідань колегіальних органів влади, що неправильно і не є предметом регулювання даного закону

П.2 ч.1 ст.7 виходить за межі предмету правового регулювання цього закону та ще й при цьому неправильно встановлює обов’язок гарантувати доступ до засідань колегіальних суб’єктів правотворчої діяльності. Доступ має бути лише до представницьких органів правотворчої діяльності. До інших суб’єктів, навіть колегіальних, доступу без запрошення не повинно бути. Це стандарти належного урядування.

Крім того в цій статті, яка регулює гарантії забезпечення права на доступ до інформації щодо правотворчої діяльності, присутня юридична невизначеність. Наприклад, що таке «інформація щодо правотворчої діяльності» (п.1 ч.1), яку необхідно оприлюднювати, або коли якась думка чи записка перетворюється в цю інформацію?

7. Включення до системи нормативно-правових актів України актів СРСР

Ч.4 ст.9 визначає, що «до системи нормативно-правових актів України належать акти органів державної влади і управління Союзу РСР, Української РСР, Української СРР, які є чинними відповідно до пункту 1 розділу XV Конституції України та щодо яких не прийнято рішення щодо їх незастосування на території України та/або припинення» замість того, щоб згадати про них в перехідних положеннях, як це і зроблено в Конституції України. Для чого на 30-му році незалежності знову узаконювати радянщину?

Проте в цьому переліку відсутні декрети КМУ, деякі з яких ще продовжують діяти. Очевидно про них також необхідно згадати в перехідних положеннях закону.

Крім того в цій статті чомусь акти органів державної влади – голів місцевих державних адміністрацій – ідуть після актів органів АРК, які за природою своєю є органами регіонального самоврядування.

8. Дуже поверхове регулювання підзаконних нормативно-правових актів

Ст.12 дуже лаконічно регулює підзаконні нормативно-правові акти, не класифікує їх за змістом чи завданнями. Наприклад, є різниця між постановами КМУ, які видаються на виконання делегованого законом повноваження щось врегулювати і фактично є продовженням законодавчого регулювання чи доповненням його, та актами органів влади, спрямованими на врегулювання внутрішньої організації та порядку їхньої діяльності.

9. Суперечливе визначення «основних та похідних нормативно-правових актів»

Дивно виглядає термінологія, яка запроваджується в ст.13. Наприклад, положення про міністерство чи якусь комісію є похідним НПА, а постанова КМУ з одного рядка про затвердження положення є основним НПА.

А ч.2 цієї статті взагалі все запутує, визначаючи похідним НПА «прийнятий (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності для конкретизації правового регулювання та/або охорони відповідних суспільних відносин». Фактично це повністю відповідає ситуації з постановами КМУ, які видаються на основі делегування законом повноваження, чому вони похідні? Принаймні юридичною визначеністю тут і не пахне.

У цьому питанні вартує подивитися на проблему більш широко. Чи правильним і логічним є те, що в нас сформувалася практика одні нормативно-правові акти затверджувати іншими нормативно-правовими актами? Думаю ні. І ухвалення закону про нормативно-правові акти – це саме той момент і той інструмент, який повинен змінити неправильно сформовану практику. Значно коректніше називати так звані «похідні НПА» нормативно-правовими документами, які затверджуються нормативно-правовими актами, відповідно мають їх юридичну силу.

10. Неприйнятні з правової точки зору норми про «програмний правовий акт»

Абсолютно юридично некоректна стаття 15 про «програмний правовий акт». Таким визначається «документ програмно-цільового характеру, у якому відображаються основні напрями розвитку публічної політики», тобто документ, який не є правовим актом за означенням. Ч. 4 цієї статті містить приклади «програмних правових актів»: послання Президента, коаліційна угода. Програма діяльності КМУ… Фактично робиться спроба назвати документи політики правовими актами.

11. Дуже суперечливе регулювання планування правотворчої діяльності

Оригінальним винаходом авторів Законопроєкту є законодавче регулювання планування правотворчої діяльності. Цьому присвячений цілий розділ на три статті (ст.17-19). Нема заперечень щодо важливості планомірної правотворчої діяльності, але з цих норм нічого позитивного не вийде. Планування за Законопроєктом ніяк не зв’язано з аналізом політики ні в директоратах міністерств, ні в комітетах ВРУ, взагалі не пов’язується з жодними документами політики. Передбачені обов’язкові поточні та перспективні плани виглядають штучними, відірваними від політики відповідних органів. Програма діяльності Кабінету Міністрів – основний документ політики, передбачений Конституцією України, – згадується аж в кінці другої статті цього розділу, хоча з неї все планування мало б починатися.

Ч.1 ст.18 мала б бути в Регламенті ВРУ, а не в цьому Законі.

Ст.19 виглядає як фрагмент наукової статті, а не стаття закону, суперечить принципу юридичної визначеності. Крім того в останній частині узаконюється і монополізується Національна академія правових наук, що неприйнятно, оскільки це лише одна з багатьох наукових та експертних установ у нашій країні.

12. Суперечливі норми щодо концепцій нормативно-правових актів та публічних консультацій

Стаття 21 Законопроєкту присвячена регулюванню концепцій проєктів НПА. З одного боку вона переобтяжена надмірною конкретикою, а з іншого боку містить неприйнятні норми. По-перше, вона передбачає необхідність підготовки концепцій не для всіх проєктів НПА, навіть не для всіх законів. По-друге, знову відсутній зв’язок концепцій НПА з документами політики, яким вони повинні відповідати за стандартами належного урядування. По-третє, ч.4 передбачає, що Кабінет Міністрів має окремо затверджувати своїм рішенням (не зрозуміло яким) кожну концепцію проєкту НПА, а потім окремо розглядати сам проєкт НПА. Таким чином вдвічі збільшується навантаження за пленарні засідання Уряду. По-четверте, публічні консультації щодо концепцій НПА і проєктів НПА також необов’язкові, а лише можуть проводитися.

Процедура розробки проєкта НПА, яка регулюється в ст.23 також надмірно деталізована, причому вимагає повторного виконання багатьох робіт, які вже робилися для підготовки концепції цього НПА.  При цьому ч.2 цієї статті вказує, що перелічені в ній етапи розробки проєкту НПА є обов’язковими.

Публічним консультаціям присвячена ще й окрема стаття 39, яка містить ряд некоректних норм. Наприклад, ч.6 може тлумачитись таким чином, що на основі інформації отриманої на публічних консультаціях не можна підготувати звернення громадян (петицію). А ч.7 встановлює, що «без проведення публічних консультацій можлива розробка і прийняття (видання) проектів актів з питань запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації їх наслідків, з інших питань, пов’язаних з виникненням загрози життю, здоров’ю, свободі, безпеці людини…». Ідеться не про індивідуальні акти, спрямовані на рятування, а про нормативні акти, які можуть суттєво зачіпати питання прав людини, зокрема здоров’я людини, свободи людини, безпеки людини…

13. Узаконення вживання в законах поняття «ЦОВВ» в значенні «міністерства»

Даний закон має стати основою правового регулювання нормотворчої діяльності в державі, тому важливо щоб сам він був підготовлений бездоганно з точки зору юридичної техніки. Він має бути взірцем на майбутнє. З цієї точки зору не витримує критики узаконення в ньому практики вживання поняття «центральний орган виконавчої влади» в ситуаціях, коли мається на увазі виключно міністерство і не може бути інший центральний орган виконавчої влади. Зокрема в статтях 25, 28, 45, 64 згадується «центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної правової політики». Звичайно, це може робити тільки міністерство. Чому не писати «міністерство, що забезпечує формування державної правової політики»? Це коротше, точніше, не породжує провокативних думок покласти цю функцію на якийсь інший орган, а не міністерство, і т.д.

14. Закріплення в базовому законі хаосу в структурах законів та інших НПА

Стаття 27 Законопроєкту присвячена регулюванню структури нормативно-правових актів. Проте насправді вона просто перелічує всі можливі, очевидно наявні в нашому законодавстві, варіанти назв структурних елементів законів – розділи, підрозділи, глави, параграфи. Причому без вказання коли яка назва використовується. Фактично замість врегулювання важливого елемента юридичної техніки підготовки НПА, Законопроєкт узаконює хаос, який у нас виник у цій сфері через відсутність даного закону.

15. Неповнота регулювання назви НПА

Стаття 30 про назву НПА не містить важливої норми про неприпустимість використання в назвах, принаймні законів, оціночних понять – найкращий, справедливий, найефективніший тощо. Нажаль ця практика в останні роки стала дуже поширеною.

16. Неповнота регулювання перехідних положень

Стаття 34 про зміст перехідних положень не має згадки про одне з найважливіших питань для перехідних положень – визначення продовження тривання або зміну правовідносин у зв’язку з ухваленням нового НПА. Наприклад, законом змінюється порядок призначення на якісь посади, в перехідних положеннях необхідно визначити, що відбувається з тими, хто займає ці посади на момент набуття законом чинності – продовжують виконувати повноваження, всі звільняються і перепризначаються, проходять переатестацію тощо.

17. Юридично некоректне регулювання «правотворчої ініціативи»

Юридично некоректно виписано правотворчу ініціативу в ст.37. З ч.1 випливає, що суб’єктами правотворчої ініціативи є самі суб’єкти правотворчої діяльності, хоча насправді це в багатьох випадках не так. Додатково див. абзац 1 пункту 4 цього Аналізу.

У ч.2 цієї статті знову повторюється необов’язковість підготовки концепції НПА.

У ч.4 цієї статті йдеться про ситуацію коли підготовлений НПА змінює «правове регулювання, яке відноситься до міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції». А в інших сферах (міжнародної торгівлі, міжнародної безпеки, міжнародного правового співробітництва…) виходить можна суперечити міжнародно-правовим зобов’язанням.

18. Некоректне вживання терміну «правовий»

У багатьох положеннях Законопроєкту слово «правовий» вживається згідно радянської традиції в значенні юридичний, а не в значенні правовий, тобто такий що відповідає праву. Наприклад, правова експертиза (ст.38), правовий моніторинг (ст. 61) тощо. Це знову ж таки породжує проблему узаконення радянщини у базовому для правотворчості законі.

19. Дуже суперечливі норми щодо юридичної експертизи проєктів НПА

Стаття 38 про експертизу проєктів НПА містить норми, які не є і не повинні бути предметом регулювання цього закону. Зокрема, ч.3 вказує, що юридичну експертизу проєктів актів КМУ здійснює Міністерство юстиції, що не відповідає стандартам належного урядування, хоч так, на жаль, сьогодні і є. На практиці це призводить до підміни юридичної експертизи політичним баченням міністерства, що має бути викладено в висновку міністерства на проєкт акта, а не в юридичній експертизі.

Ч.4 знову монополізує Національну академію правових наук для незалежної юридичної експертизи.

20. Юридично некоректне вживання терміну «розумний строк»

Ч.3 ст. 39 свідчить про нерозуміння авторами терміну «розумний строк». Там написано: «Публічні консультації мають проводитися у розумний строк, що становить не менше ніж 15 робочих днів…». Розумний строк – це найкоротший строк необхідний для всебічного, повного та якісного розгляду і вирішення якогось питання, або строк пов’язаний з якоюсь подією, шо має відношення до розгляду питання… Він не може вимірюватися конкретною кількістю днів. Може бути одне з двох – або розумний строк, або строк не менший ніж 15 днів. Компроміс може бути в обмеженому розумному строці – розумний строк, але не більше (чи не менше) стількох-то днів.

21. Узаконюється можливість неоприлюднення нормативно-правових актів, видання секретних НПА тощо

Всупереч стандартам належного урядування Законопроєкт знову відтворює радянську практику неоприлюднення нормативних актів, що містять інформацію з обмеженим доступом, секретну інформацію чи службову інформацію (ст. 43, 45, 46). Згідно європейських підходів норми права не можуть бути секретними. Індивідуальні акти – можуть, а нормативні – ні.

22. Некоректно визначено поняття дії НПА в часі

Дивне визначення дії НПА в часі дається у ст.47 – «це застосування нормативно-правового акта щодо фактів (дій, подій) чи суспільних відносин, що виникли після набрання ним чинності або до набрання ним чинності і тривали на дату набрання актом чинності». Дія НПА в часі це не застосування, а визначення часу, коли відбулися, відбуваються чи відбуватимуться події, до яких можна застосовувати даний НПА.

Крім того, Законопроєкт не визначає що робити з НПА, строк дії яких сплив. Ми маємо сьогодні в базі даних законів України немало прикладів недіючих законів.

23. Невизначено поняття дії НПА в просторі та за колом суб’єктів

На відміну від ст.47, де дано, хоч і некоректне, визначення дії НПА в часі, ст. 55 і 56 взагалі не містять визначення дії НПА в просторі та за колом осіб. Хоча зробити це значно простіше. Дія НПА в просторі – це визначення території (чи іншого простору, наприклад, космос), на яку поширюється дія даного НПА. Дія НПА за колом осіб – це визначення суб’єктів, на яких поширюється НПА.

24. Проблеми регулювання прогалин та колізій при правозастосуванні

По-перше, Розділ ІХ має дивну і незрозумілу назву «Реалізація результатів правотворчої діяльності». Насправді він складається з п’яти статей (ст.57-60 і 66), які продовжують тематику попереднього розділу про дію нормативно-правових актів у випадку прогалин та колізій, а також статтю щодо офіційного роз’яснення нормативно-правових актів. П’ять інших статей цього розділу (ст. 61-65) стосуються так званого «правового моніторингу», про них в наступному пункті. Чому вони всі об’єднані в одному розділі з незрозумілою назвою, неясно.

По-друге, в ст.57 аналогія закону і аналогія права як методи подолання прогалин правового регулювання допускаються виключно для судів. Як поступати органам виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам, коли вони стикаються з прогалиною в правовому регулюванні, Законопроєкт відповіді не дає.

По-третє, в Законопроєкті є ряд сумнівних норм щодо колізій. Наприклад, ч.1-2 ст.59 виглядають як фрагмент якоїсь публіцистичної чи наукової статті, а не норми права. Крім того, колізійне регулювання (ч.2 ст.60) не містить критерію про перевагу закону, який має спірні відносини своїм основним предметом правового регулювання. Це не завжди співпадає з критерієм загальний-спеціальний. Загальне-спеціальне мало б враховуватися лише в рамках законодавства, яке цільово врегульовує спірні відносини, а не між цільовим та іншим законом, де ці норми є «фланговим» регулюванням. Не врахування критерію цільовості поряд з темпоральним і змістовним критеріями якраз і приводить до вакханалії неправового позитивізму в нашому правозастосуванні.

25. Суперечливе регулювання «правового моніторингу», неузгодженість з теорією аналізу політики та принципами належного врядування.

Винахід авторів Законопроєкту під назвою «правовий моніторинг» (ст.61-65) робить спробу новим терміном назвати види робіт, які досі називалися аналіз реалізації законодавства, аналіз правозастосування, аналіз політики, узагальнення судової практики тощо. По-перше, це невдалий термін. А по-друге, зміст цих статей не врегульовує всієї діяльності необхідної в цій сфері.

В Законопроєкті «правовий моніторинг» здійснюється виключно суб’єктами правотворчої діяльності. Насправді ж аналіз законодавства та правозастосування  має здійснюватися на систематичній основі п’ятьма видами суб’єктів:

1. комітетами парламенту в процесі парламентського контролю за реалізацією ухвалених законів,
2. міністерствами в процесі аналізу та формування політики,
3. судами в процесі правосуддя та узагальнення судової практики,
4. науковими установами та аналітичними центрами в процесі наукових досліджень та експертних розробок,
5. громадськістю (об’єднаннями громадян) в процесі вирішення своїх проблем та реалізації інтересів.

Тільки при такому підході ті цілі, про які, хочеться вірити, думали автори «правового моніторингу», можуть бути досягнуті. Але для цього це треба виписати в даному законопроєкті. Можна не врегульовувати діяльність громадськості в цій сфері. Але навіть щодо наукових установ і аналітичних центрів – якщо ніхто не замовлятиме досліджень реалізації законодавства, то звідки вони візьмуться. Адже органи влади роблять те, що визначено для них законом. Тому спочатку треба прописати відповідні завдання та повноваження в законах, а потім вимагати їх виконання від влади.

Загальний висновок

Проєкт Закону «Про правотворчу діяльність» №5707 є необхідним і актуальним, але надто недосконалим для його ухвалення навіть в першому читанні. Він має бути відкликаний суб’єктами законодавчої ініціативи, суттєво доопрацьований і обговорений з фахівцями та повторно внесений у новій редакції.

У разі ухвалення його Верховною Радою в першому читанні за основу, має бути створена робоча група, яка його серйозно доопрацює до другого читання.

Ухвалення даного Законопроєкту у такій редакції, як він поданий для реєстрації, породить численні проблеми в нормотворчій діяльності та правозастосуванні в Україні.

Ігор Коліушко
Голова правління ЦППР