exit
search

Квітень

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою - за останній тиждень і щовівторка - прохання надіслати листа за адресою busol@pravo.org.ua (Ярина Бусол, комунікаційний менеджер ЦППР).

Політичний аналіз за 26 березня - 2 квітня

Політичний аналіз за 16 - 23 квітня

Політичний аналіз за 26 березня - 2 квітня

Рада громадського контролю ДБР сформована з порушенням встановлених процедур

1. Експертна позиція ЦППР

30 березня відбулися установчі збори, на яких обрано 15 членів Ради громадського контролю ДБР з 99 осіб, делегованих громадськими організаціями.

Важливість цього формування полягає в тому, що воно здійснює громадський контроль за діяльністю ДБР, а також делегує 3 осіб до складу Дисциплінарної комісії ДБР, які складатимуть там більшість.

Рада виявилася захопленою переважно організаціями, які не здійснюють активної правозахисної діяльності і існують “лише на папері”, а також пов’язані з представниками політичних партій, зокрема “Народним фронтом”.

У Раді не виявилося жодного делегованого експерта, який протягом останніх років добивався створення ДБР і здійснював моніторинг утворення цього органу.

Під час установчих зборів відбулися процедурні порушення, зокрема незареєстровані окремі делегати від ГО, а також зареєстровані делегати, які в цей день перебували за кордоном.  

Це стане підставою для подання адміністративного позову до суду.   

2. Позиція відповідних органів влади

Керівництво ДБР не вважає критично важливим для Бюро діяльність Ради громадського контролю, тому серйозно не переймається цим питанням. Рада формується за загальними правилами щодо формування громадських рад при центральних органам виконавчої влади.    

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

Утворення ради громадського контролю відбулося відповідно до загальних правил Постанови КМУ “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, яка прийнята ще 3 листопада 2010 року і  морально застарілою. Цей порядок не містить запобіжників від “рейдерських захоплень” громадських рад, що підтверджено подіями 30 березня.

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

Закон України “Про Державне бюро розслідувань”, Постанова КМУ “Питання Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань” від 20 грудня 2017 р. № 1086

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Керівництво ДБР повинно оголосити новий добір до складу Ради громадського контролю, не очікуючи судових позовів. Під час цієї процедури надалі не допускати до участі у формуванні Ради представників громадських організацій, які не вели активної правозахисної громадської діяльності.

Або ж Керівництву ДБР доцільно ініціювати перед Урядом питання про зміну порядку формування РГК ДБР. За приклад мое бути взятий порядок формування РГК при НАБУ, який передбачає он-лайн голосування за кандидатів.

Відбір суддів Конституційного Суду в Парламенті

1. Експертна позиція ЦППР

В середу, 4 квітня, в Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики і правосуддя (далі - Комітет), можливий розгляд питання щодо відбору суддів Конституційного Суду. Ця інформація отримана з кулуарів Верховної Ради, адже в порядку денному Комітету, оприлюдненому на сайті Комітету, це питання відсутнє.

Верховна Рада прострочила призначення двох суддів Конституційного Суду за своєю квотою, в той час як З’їзд суддів та Президент (із запізненням) здійснили свої призначення. Ситуація погіршується, якщо врахувати, що процедура відбору у Верховній Раді порушує Конституцію України, оскільки Рішенням Комітету від 16 листопада 2017 року було відмовлено в участі у відборі кандидатам, які самостійно подали свої кандидатуру, і допущено виключно висуванців депутатських фракцій.

2. Позиція відповідних органів влади

На думку Комітету, оскільки в статті 2084 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлено, що пропозиції кандидатів подають депутатські фракції (депутатські групи), групи позафракційних депутатів, у кількості не меншій за мінімальну кількість депутатської групи, «самовисуванці» порушили встановлений порядок подання документів, і тому їм відмовлено в участі у відборі.

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

Закон України «Про Конституційний Суд України» фактично нівелював конкурсний відбір суддів Конституційного Суду та збільшив політичний вплив при виконанні Верховною Радою кадрових повноважень.

Прикінцевими положеннями Закону України «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон) були внесені змін до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент), який доповнили статтею 208 (Порядок призначення на посаду суддів Конституційного Суду України).

Загалом, процедура проведення відбору суддів Конституційного Суду, яка визначена в Регламенті, мала б відповідати Конституції України та загальній логіці Закону, оскільки процедура відбору встановлюється Законом, як спеціальним актом, а Регламент повинен врегульовувати процедурні моменти роботи Верховної Ради в межах вже встановленої Законом процедури. Але вийшло так, що законодавець, яким є Верховна Рада, встановив для себе в Регламенті нові правила гри.

Відповідно до ст. 2084 Регламенту, право подання пропозиції щодо кандидата на посаду судді Конституційного Суду України може реалізувати депутатська фракція (депутатська група), група позафракційних народних депутатів у кількості, не меншій за кількісний склад найменшої депутатської групи. Ці пропозиції подаються до Комітету з питань правової політики та правосуддя. Тому в парламенті прийнято рішення, що кандидатури не можуть подаватися самостійно. Але це суперечить ст. 12 Закону, яка регулює засади відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду.

Відповідно до частини 4 ст. 12 Закону, Комітет Верховної Ради з питань правової політики та правосуддя приймає заяви від осіб, які виявили намір обійняти посаду судді Конституційного Суду і відповідають встановленим Конституцією України вимогам. Відповідно до даного положення, кандидати мають право самостійно подаватися на процедуру відбору.

Отже, маємо колізію між двома нормами права. Ці норми рівної юридичної сили, прийняті одночасно, і обидві врегульовують порядок відбору суддів Конституційного Суду. При чому виникають обґрунтовані сумніви щодо конституційності положень Регламенту, які обмежують право незалежних кандидатів на посаду судді КСУ взяти участь у конкурсі. Так, стаття 148 Конституція України встановлює однакові вимоги до суддів КСУ, незалежно від суб’єкта призначення, а також не містить положень щодо обов’язкової підтримки такого кандидата депутатською фракцією (депутатською групою), групою позафракційних народних депутатів у кількості, не меншій за кількісний склад найменшої депутатської групи.

Отже, кандидатури мають право подавати заяви про участь в процедурі відбору самостійно, без погодження депутатських фракцій, груп, позафракційних груп, у відповідності до  статті 148 Конституції України та частини 4 статті 12 Закону України «Про Конституційний Суд». Це відповідатиме Конституції та дозволить незалежним кандидатам  прийняти участь в цій процедурі відбору.

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

Відповідно до ст. 148 Конституції України, відбір суддів Конституційного Суду здійснюється на конкурсних засадах. Отже, положення всіх законодавчих актів, які регулюють відбір суддів Конституційного Суду, мають відповідати ст. 148 Конституції України. Надання можливості виключно депутатським фракціям (депутатським групам), групам позафракційних народних депутатів подавати кандидатури на посаду судді Конституційного Суду, збільшить політичний вплив на суддів Конституційного Суду ще на етапі його призначення. Також це зменшує можливість проведення власне відбору суддів Конституційного Суду на конкурсних засадах, що суперечить ст. 148 Конституції України.

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Комітету Верховної Ради України з питань правової політики і правосуддя заново розпочати процедуру відбору суддів Конституційного Суду та допустити до участі кандидатів, які самостійно подали свої кандидатури. У разі призначення суддів за процедурою, яка проходить зараз, виникнуть серйозні сумніви у констиуційності такого призначення.

Політичний аналіз за 16 - 23 квітня

Боротьба за вплив на орган з розслідування фінансових злочинів

1. Експертна позиція ЦППР

18 квітня профільний парламентський комітет рекомендував розглянути і взяти за основу одразу три законопроекти, зареєстровані протягом березня-квітня 2018 року, які повинні реформувати систему розслідування фінансових злочинів:

1) основний (реєст. № 8157 від 19.03.2018; ініціатор – Ніна Южаніна та інші) “Про Національне бюро фінансової безпеки” (НБФБ);

2) альтернативний (реєст. № 8157-1 від 20.03.2018; ініціатор – Андрій Журжій та інші) “Про Національне бюро фінансової безпеки”;

3) другий альтернативний (реєст. № 8157-2 від 03.04.2018; ініціатор – Тетяна Острікова та інші) “Про правові засади організації та діяльності Фінансової поліції” (Фінполіція).

Усі три законопроекти передбачають створення нового органу правопорядку, який має замінити податкову міліцію, яка внаслідок несистемних змін до законодавства вже півтора роки перебуває у напівлегальному статусі. 

2. Позиція відповідних органів влади

Відповідно до вимог Меморандуму з МФВ від 27 лютого 2015 року Україна зобов’язувалась до кінця квітня 2017 року “ухвалити Верховною Радою законодавство про створення нової цивільної служби, відповідальної за розслідування фінансових злочинів проти держави під управлінням Міністерства фінансів України для заміни нинішньої податкової міліції та консолідації всіх повноважень із боротьби з фінансовими злочинами проти Держави в одному агентстві, уникаючи при цьому дублювання функцій.”

Відповідний законопроект довгий час готувався в Уряді. 

Однак 5 квітня законопроект Ніни Южаніної визначено Президентом як невідкладний. 

3. Експертна оцінка відповідних органів влади

Основний законопроект фактично передбачає реорганізацію податкової міліції. Він створює невиправдану дослідчу процедуру у формі аналітичних записок, які підміняють розслідування злочину; надмірний доступ до персональних даних; а орган, фактично, буде підконтрольний Президенту. В разі його ухвалення економічні підрозділи СБУ залишаються, як і департамент захисту економіки Нацполіції.

Альтернативний проект – допрацьований урядовий варіант утворення Служби фінансових розслідувань. На відміну від першого, не має надмірних повноважень і не втручається у загальний механізм реєстрації злочинів. До того ж, містить квоти щодо колишніх працівників економічних підрозділів правоохоронних органів, а процедура його формування є незалежною від Президента чи інших політичних суб’єктів.

Другий альтернативний – це допрацьований проект Закону "Про фінансову поліцію" (реєст. №4228). Ним передбачено створення органу виконавчої влади, діяльність якого координується і спрямовується Кабміном через Міністерство фінансів. Переваги цього законопроекту в тому, що він передбачає залучення фахових міжнародників до формування цього органу, а також – ліквідацію економічних підрозділів СБУ та захисту економіки Нацполіції. 

Його положення здебільшого відповідають ключовим положенням Меморандуму з МФВ. 

4. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Один з альтернативних законопроектів повинен бути взятий за основу та допрацьований відповідно до узгоджених зауважень, висловлених експертним середовищем. Наразі жоден із законопроектів не може вважатися якісною реформою системи розслідування злочинів у сфері публічних фінансів.

Міжнародники повинні отримати вирішальний вплив на відбір кандидатів до антикорупційного суду

1. Експертна позиція ЦППР

Профільний парламентських комітет готує до другого читання законопроект “Про Вищий антикорупційний суд”, ініційований Президентом України. У президентському законопроекті запропоновано залучити міжнародників до відбору суддів антикорупційного суду, однак роль міжнародників є номінальною - їх “ізольовано” в окремому органі, який може лише негативно оцінити доброчесність окремих кандидатів, і ключову роль відведено діючому складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС).

Однак під час процесу відбору суддів Верховного Суду, який проводила ВККС, ключовими проблемами стали маніпуляції з боку її членів, які забезпечили перемогу далеко не найкращим кандидатам, а також неможливість верифікувати чесність результату.

Щоб вирішити головну проблему, яка проявилася під час конкурсу до Верховного Суду, міжнародників треба долучати до відбору найкращих, а не відсіву найгірших. Якщо й довіряти ВККС проведення відбору, то міжнародників треба включити саме в цю структуру, щоб мінімізувати простір для маніпуляцій, а отже, і можливості формування кишенькового антикорупційного суду.

Крім того, згідно з президентським законопроектом, роль касаційної інстанції у справах про високопосадову корупцію відведено діючому складу Верховного Суду. Це може призвести до того, що Вищий антикорупційний суд може виявитися неефективним, бо підконтрольні політичній владі судді Верховного Суду зможуть скасовувати рішення Вищого антикорупційного суду на її замовлення. Тому потрібно створити окрему автономну антикорупційну палату у Верховному Суді, суддів якої дібрати за тими ж процедурами, що й суддів Вищого антикорупційного суду.

2. Позиція відповідних органів влади

Голова Верховної Ради України Андрій Парубій звернувся до представника Венеційської комісії Томаса Маркерта із пропозицією долучити експертів Венеційської комісії до обговорення законопроекту “Про Вищий антикорупційний суд”.

Однією з правок до другого читання законопроекту запропоновано передбачити можливість кандидатів подавати апеляцію на рішення громадської ради міжнародних експертів до ВККС. "І кваліфікаційна комісія суддів має право повторно направити (кандидатуру) до громадської ради, яка має ухвалити повторно рішення, але вже консенсусом ... Це означає, що всі члени громадської ради повинні підтвердити попереднє рішення", – сказав спікер. За словами Парубія, секретар Венеціанської комісії Томас Маркерт схвалив таке формулювання.

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

ЦППР вітає залучення експертів Венеційської комісії до процесу напрацювання відповідного законопроекту, адже це було пропозицією громадськості. Проте вважаємо, що українська політична влада намагається відвести погляд міжнародних структур від ключової проблеми відбору шляхом зведення її до дискурсу, який вплив матиме рішення “громадської ради міжнародних експертів”. 

Однак навіть наділення міжнародників правом вето щодо окремих кандидатів не забезпечить чесності відбору в умовах непрозорого визначення результатів конкурсу чинним складом ВККС, який скомпрометував себе під час конкурсу до Верховного Суду. 

По-друге, ВККС залишиться безконтрольною і зможе розставити кандидатів у рейтингу саме так, як комусь потрібно. Модель, яку пропонує Президент і Голова Верховної Ради України (окремий орган з міжнародників, ізольованих від процесу відбору переможців конкурсу), не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії:

“Additional safeguards should be introduced to ensure that the decision-making body in the appointment procedure of judges is sufficiently independent of the executive and legislative powers. This could be achieved, for example, by giving a non-political agency such as the High Qualifications Commission of Judges (HQC) the right to nominate members to that body, in addition to the members proposed by international donors. Another option would be not to create an additional body such as the proposed Competition Commission but, as a temporary measure pending completion of the judicial evaluation, to include experts proposed by international donors as supernumerary members of the HQC to participate in the selection procedure for judges in the anti-corruption courts and to give them a crucial role in that procedure. The procedure for involving international organisations and donors in the selection procedure needs to be regulated more in detail so as to provide for a high degree of transparency and compliance with the Constitution”.

По-друге, міжнародникам складніше дати оцінку минулого кандидатів, щоб відсіяти найгірших кандидатів, ніж оцінити їхні спроможності і визначити найкращих кандидатів. 

Крім того, Венеційська комісія пропонувала: “special rules for anti-corruption courts and judges (including their appointment and status) which deviate from the general LJSJ provisions should be limited to what is necessary for them to work effectively”.

Це положення слід врахувати, зберігши визначену діючим законом стадійність відбору і участь Громадської ради доброчесності, яка може забезпечувати негативний відбір кандидатів (відсів за критерієм недоброчесності).

4. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Під час доопрацювання законопроекту запровадити спеціальну комісію з відбору кандидатів у судді антикорупційного суду (можна, в структурі ВККС), де більшість (наприклад, 4 з 7) становитимуть міжнародники. Ця колегія повинна бути наділена повноваженнями щодо відбору кандидатів, зокрема, проведення з ними співбесід і формування остаточного рейтингу кандидатів. Іншими словами, спеціальна комісія повинна мати повноваження відбирати кращих кандидатів, який у разі підтвердження Вищою радою правосуддя відповідно до Конституції призначить на посаду судді Президент України.

Також важливо створити окрему автономну антикорупційну палату у Верховному Суді, суддів якої дібрати за тими ж процедурами, що й суддів Вищого антикорупційного суду.

Зазначені пропозиції є в поправках до законопроекту, поданих до комітету народними депутатами.

Відбір суддів Конституційного Суду в Парламенті

1. Експертна позиція ЦППР

Конституційна реформа в частині «владного трикутника», яка мала бути проведена ще у вересні 2014 року, знята з порядку денного вже протягом трьох років. Таким чином досі відбувається розбалансування гілок влади, відсутнє точне розмежування повноважень основних суб’єктів та продовжують існувати передумови для інституційних конфліктів між Парламентом, Президентом та Урядом.

2. Позиція відповідних органів влади

У п’ятницю, 20 квітня, Андрій Парубій виступив із заявою, за якою: «найбільш оптимальним для України зміни до Конституції, які зможуть збалансувати взаємовідносини між гілками влади. Бо насправді має бути одна гілка виконавчої влади».

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

20 квітня у Києві відбувся захід, присвячений конституційній реформі, підтриманий Венеційською комісією. На ньому презентували Звіт «Напівпрезиденціалізм та інклюзивне врядування в Україні: пропозиції для конституційної реформи».

За період незалежності України постійні коливання між варіантами напівпрезиденціалізму оберталися навколо балансу сил між Президентом та Прем'єр-міністром. У державі існує безперервний конфлікт щодо ролі та відповідальності Президента та Прем’єр-міністра, що породжує посилення закликів до подальшої конституційної реформи. 

Є чотири принципові виклики для демократичного конституційного врядування в Україні:

1. повторюваний інституційний конфлікт між Президентом, Парламентом та Урядом, який загнав політичну систему в кут та заважає ефективному парламентаризму;

2. тяжіння інституту президентства до автократичних тенденцій;

3. фрагментована та слабка система політичних партій, яка підриває можливість злагодженої роботи парламенту; 

4. низька конституційна культура та слабкий Конституційний Суд, що проявляється через політично-мотивовані та односторонні зміни Конституції.

Ці виклики задають контекст для будь-якої дискусії щодо функціонування діючої Конституції або можливості майбутніх конституційних реформ. У відповідь розроблено три основні принципи, якими слід керуватися в конституційному дизайні:

1. захист від президентської автократії;

2. розподіл влади та лідерство виконавчої влади; 

3. парламентський контроль за виконавчою владою.

Пропонуються варіанти подальшого звуження президентської влади, навіть в умовах наявної парламентсько-президентської системи, у якій президентська влада і так слабша ніж в умовах президентсько-парламентської форми правління. 

4. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Необхідно провести конституційну реформу в частині владного трикутника, з дотриманням конституційної процедури та з урахуванням напрацювань конституціоналістів. 

Необхідно обмежити політичний вплив у процесі напрацювань конституційних змін та уникнути проведення конституційної реформи в односторонніх політичних інтересах. Проект конституційних змін необхідно обговорити з громадськістю. 

Для напрацювання конституційних змін необхідно розглянути міркування та рекомендації, викладені в звіті міжнародних та українських експертів (англійською, українською).