exit
search
20 травня 2014

Питання участі органів місцевого самоврядування України в міжнародному співробітництві

 Вступ

Ця аналітична доповідь має на меті продовження дискусії із зацікавленими сторонами: представниками органів державної виконавчої влади, посадовими особами органів місцевого самоврядування, науковцями, експертами, громадськістю – щодо шляхів реформування місцевої влади в України та її адаптації до вимог європейського адміністративного простору, розвитку міжнародного співробітництва на місцевому рівні.

Документ присвячено проблематиці визначення статусу органів місцевого самоврядування (далі – ОМС) України у процесах здійснення міжнародного співробітництва, що відбувається на договірних основах і враховує основні засади внутрішньої та зовнішньої політики відповідних держав на місцевому рівні. Запропонована в аналітичних матеріалах позиція щодо визначення проблем і напрямів реформування системи українських органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади є основою для діалогу всіх зацікавлених сторін.

Доповідь включає матеріали навчального візиту до Варшави (09-13.04.2013), що проводився у рамках проекту «Public Administration Reform in Visegrad Countries: Lessons Learned for Belarus and Ukraine» (Реформа публічної адміністрації у Вишеградських країнах: уроки для Білорусі та України). Програма візиту передбачала серію лекцій, присвячених адміністративно-територіальній реформі Польщі, розподілу влади та децентралізації, функціонуванню системи місцевого самоврядування й місцевих фінансів. Під час навчального візиту були організовані зустрічі із представниками:

  • Національної школи державного управління / Krajowa Szkoła Administracji Publicznej(далі – KSAP)(фахова підготовка державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування);
  • Міністерства адміністрації та дігіталізації (державні програми впровадження адміністративної реформи, взаємозв’язок державних органів влади та місцевого самоврядування, впровадження ІТ-технологій у сфері публічного управління);
  • структурних підрозділів мерії міста Варшава (діяльність центрів надання адміністративних послуг, районних адміністрацій, житлово-комунальна, соціальна політика, планування та виконання бюджету, брендування міста, забезпечення соціальної комунікації, електронного врядування, міжнародного співробітництва);
  • комунальних установ (заклади культури, позашкільної освіти та відпочинку).

Також для висвітлення окремих аспектів використовувались матеріали дисертаційного дослідження «Органи місцевого самоврядування України як суб’єкти міжнародного співробітництва в умовах європейської інтеграції» за спеціальністю 25.00.04 – «місцеве самоврядування», що виконувалось на кафедрі політології та філософії Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України у межах науково-дослідних робіт: «Політика та адміністрування в системі державного управління» (номер державної реєстрації 0109U004873) та «Публічне урядування у сучасній державі» (номер державної реєстрації 0112U001159).

Чому система органів місцевого самоврядування в Україні потребує реформування у сфері міжнародного співробітництва?

Здобувши наприкінці ХХ сторіччя незалежність, Україна, як і інші пострадянські країни, опинилася у «перехідному періоді», де одночасно відбувалися глибинні трансформаційні перетворення: від колишньої республіки у складі СРСР до незалежної держави; від адміністративно-командної системи державного управління до демократичної; від системи державного планування до ринкової економіки. Усі ці виклики для України й сьогодні залишаються актуальними, адже вирішити їх самостійно та ще й у такий короткий термін є дуже складним завданням.

За таких умов допомога більш розвинутих в економічному та соціальному плані країн набуває для України великого значення, не тільки відкриваючи можливості отримати додаткові ресурси для власного розвитку, а й наближуючи нашу державу до світових інтеграційних процесів, зокрема європейських. Сьогодні в нашій державі активно діють представництва міжнародних організацій, що дозволяє вітчизняним ОМС брати участь не тільки в європейських програмах та проектах, а також співпрацювати з донорськими установами США, Канади, Швейцарії, Японії, ООН та ін. Щорічно на ці програми виділяються мільйони доларів США, які слід використовувати для впровадження реформ у політичному та суспільному житті; адаптацію вітчизняного законодавства до міжнародних норм, зокрема європейських; забезпечення сталого розвитку територій і окремих населених пунктів; культурного, спортивного, освітнього й наукового обмінів; вирішення питань з екології та енергозбереження.

В Україні розташовані представництва багатьох міжнародних організацій, робота яких у тому числі стосується і діяльності місцевого самоврядування. Це Агентство Канади з міжнародного розвитку (CIDA); Агентство Швеції з міжнародного розвитку (SIDA); Агентство США з міжнародного розвитку (USAID); Британська рада (BritishCouncil); ЄБРР; Міжнародний фонд «Відродження»; Програма МАТРА МЗС Королівства Нідерландів; ПРООН та інші. Окрім цього велика кількість програм в Україні, спрямованих на розвиток громадянського суспільства і місцевої влади, підтримується посольствами іноземних держав.

У світі існує багато різноманітних організаційних форм місцевого самоврядування: земства, місцеві ради народних депутатів, муніципальні (комунальні) органи – магістрати, ландрати, ратуші та ін. Українська організаційна форма органів місцевого самоврядування складається із представницьких органів (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських та селищних рад), їх виконавчих органів та структурних підрозділів, що є підконтрольними й підзвітними відповідній раді, а з питань здійснення делегованих ним повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольним відповідній місцевій державній адміністрації.

Відповідно до інформації офіційного веб-порталу Верховної Ради України, станом на 01.07.2013 року в Україні нараховується 29 765 населених пунктів, із них: міст – 460; селищ міського типу – 885; сільських населених пунктів – 28 420.

Серед особливих рис системи ОМС України можна виділити наступні:

  • загальна кількість місцевих рад – 12065, з них обласних – 24;
  • до складу системи ОМС входить представницький орган Автономної Республіки Крим - Верховна Рада АРК;
  • у містах Прип'ять та Чорнобиль (Київська обл.) міські ради не утворені;
  • у двох районах – Краснолиманському (Донецька обл.) та Свердловському (Луганська обл.) районні ради не утворені. Ці райони підпорядковані відповідним міським радам;
  • у 10 містах з районним поділом (Горлівка, Макіївка, Маріуполь, Запоріжжя, Київ, Львів, Миколаїв, Одеса, Суми, Харків) відсутні відповідні районні ради у місті.

Значна кількість ОМС України у той чи інший спосіб задіяні у програмах міжнародного співробітництва. Це взаємодія з представниками іноземних муніципалітетів, міжнародних неурядових організацій, фондів, посольських та консульських установ, неурядових організацій, ЗМІ тощо, що, безперечно, відповідає усім ознакам міжнародного співробітництва, а саме: його суб’єкти є представниками різних країн; вони взаємодіють добровільно й на договірних засадах; цілі та інтереси суб’єктів збігаються, при цьому досягнення цілей кожного учасника можливе тільки шляхом забезпечення інтересів і прагнень інших суб’єктів.

Для підтвердження актуальності діяльності із міжнародного співробітництва наведемо такі статистичні дані. Станом на 01.01.2013 українські обласні центри, столиця Автономної Республіки Крим та міста Київ і Севастополь співпрацювали з 299 адміністративно-територіальними одиницями у 50 країнах світу, які знаходяться в: країнах СНД – 63; країнах Азії та Африки – 38; країнах Північної та Південної Америки – 25; європейських країнах, що не є членами ЄС – 12; країнах – членах ЄС – 161 – (рис. 1.).

 

Рис. 1. Географія знаходження іноземних адміністративно-територіальних одиниць, що співпрацюють з українськими обласними центрами, столицею АР Крим, м. Київ та м. Севастополь станом на 01.01.2013

Безумовно, ця статистика постійно змінюється, так як укладаються нові угоди про співробітництво, або навпаки – відбувається припинення партнерських відносин. Наведені вище узагальнені статистичні показники чітко вказують на особливості здійснення міжнародного співробітництва 26 містами України, а також демонструють, що воно характеризується європейською спрямованістю, так як 58% співробітництва подібних контактів та програм припадає на іноземні адміністративно-територіальні одиниці, що знаходяться в ЄС та інших європейських країнах. Також отримані результати дозволяють говорити про існуючий потенціал щодо розвитку міжнародного співробітництва за іншими напрямами: країнами Азії, Америки, Африки та СНД.

Проте, існує велика кількість інших проблемних питань, що впливають на розвиток міжнародного співробітництва ОМС України, штучно обмежує їх у залученні додаткових ресурсів для забезпечення суспільних перетворень і соціально-економічного розвитку населених пунктів. Зупинимось на них більш детально.

1. Проблемні питання участі органів місцевого самоврядування України в міжнародному співробітництві          

Збільшення ролі органів місцевого самоврядування у суспільному житті є світовою тенденцією, яка почала активно розвиватися ще з середини минулого сторіччя. Сьогодні ми маємо безліч прикладів, коли локальні ініціативи громади набувають регіональних масштабів. Все це знайшло відображення в нормативно-правових актах, зокрема міжнародних, які закріпили право ОМС на розвиток міжнародних зв’язків та міжнародного співробітництва. Проте для України питання легітимності здійснення міжнародного співробітництва ОМС, а також їх ролі і місця у цьому процесі не можна вважати врегульованими. Це суттєво обмежує права ОМС України на отримання технічної, гуманітарної та іншої допомоги для забезпечення сталого розвитку, а також обмежує їх у доступі до додаткових позабюджетних ресурсів.

Проблематика щодо врегулювання діяльності із міжнародного співробітництва ОМС України також є актуальною для органів державної виконавчої влади усіх рівнів, представників інших держав: посольств, консульств, міжнародних неурядових організацій, фондів, асоціацій, громадських організацій, юридичних та фізичних осіб. Це пояснюється тим, що всі вони є суб’єктами міжнародного співробітництва, що пов’язано із розвитком міжнародних відносин у світі.

Наведемо деякі проблеми та їх причини, що стримують розвиток міжнародного співробітництва ОМС України і потребують відповідного правового й інстутиційного врегулювання.

1.1.  Невідповідність української моделі місцевого самоврядування вимогам європейського адміністративного простору

Тісна співпраця європейських країн, що мають синхронізувати і узгоджувати велику кількість правових, політичних, фінансово-економічних та інших питань, об’єктивно зумовлює виникнення й розвиток спільних рис також у сфері державного управління. Наслідком цього стало виникнення EuropeanAdministrativeSpace,або Європейського адміністративного простору (далі – ЄАП). Тому прагнення України до європейської інтеграції об’єктивно потребує адаптації її системи організації влади, в тому числі й місцевого самоврядування, до норм ЄАП.

Принциповий момент, що відрізняє українську модель місцевого самоврядування від інших моделей, поширених в ЄС, США, Канаді, – обмеженість у правах, необхідністьдецентралізації, розширення прав, збільшення ресурсів для здійснення власних й делегованих повноважень.Наприклад, існуючий в Україні процес формування місцевих бюджетів повністю ґрунтується на принципі централізації. Якщо адміністрації населених пунктів у ЄС формують власні бюджети за рахунок отриманих на території податків, виходячи із місцевих потреб, а «залишки» направляють на центральний рівень управління, то в Україні це відбувається навпаки.

ОМС України мають досить великий перелік власних та делегованих повноважень, для виконання яких використовуються отримані місцеві податки і збори, розміри яких не покривають потреби у фінансуванні. Відповідно до діючого в Україні Бюджетного Кодексу, велика частка податків, що збираються на відповідній території, напряму надходить до центрального рівня управління, де потім розподіляється між територіями та населеними пунктами. Отже, ОМС України недоотримують фінансування від центрального рівня управління на виконання власних і делегованих повноважень. З іншого боку, той же кодекс не має механізмів, які регулюють питання отримання та використання коштів європейських грантів або інших подібних програм. Це один із прикладів, який має бути врегульованим після приєднання України до ЄАП.

Подібних прикладів, що свідчать про незавершеність перехідного процесу моделі місцевого самоврядування в Україні від радянської до європейської, ще багато.

Існуюча в Україні ситуація також ускладнюється незакінченістю адміністративної реформи та одночасним існуванням двох систем місцевої влади на локальному рівні.

Першу систему місцевої влади утворюють система місцевих органів державної виконавчої влади: обласні та районі державні адміністрації.

Другу систему місцевої влади утворює система місцевого самоврядування, сформовані громадами органи самоорганізації населення та ОМС: сільські, селищні, міські, районні, районні в містах, обласні ради та їх виконавчі комітети.

Одночасна наявність двох систем місцевої влади характерна для багатьох країн, в тому числі й в ЄС. Проте в Україні це питання потребує окремої уваги. Одночасне існування в Україні двох систем місцевої влади на локальному рівні призвело до дублювання повноважень, нераціонального використання наявних ресурсів (місцеві державні адміністрації мають суттєві преференції перед ОМС). Все це також свідчить, що перехідний етап від командно-адміністративної моделі управління до європейської ще не завершено.

Також для України є характерною наявність слабких вертикальних зв’язків між інституціями, що відповідають за розвиток місцевого самоврядування. Інституційно питанням розбудови вітчизняної системи місцевого самоврядування, відповідно до законодавства, опікується Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Відповідно до пункту 1 статті 3 Положення про Міністерство, затвердженого Указом Президента України від 03.05.2011 № 633/2011, серед його основних завдань є: «…формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах: удосконалення територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування».

Позитивним є той факт, що в Україні є розуміння існуючих проблем та відповідний державний орган, до компетенції якого входить їх вирішення. Так, Указом Президента України від 24.06.2010 № 723/2010 «Про Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні» створено Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні (далі – Фонд), який є допоміжним органом при Президентові України. Відповідно до покладених на Фонд завдань, він частково вирішує питання міжнародного співробітництва, а саме: вивчає, узагальнює та сприяє поширенню вітчизняного й міжнародного досвіду з питань розвитку місцевого самоврядування; організовує проведення та бере участь у роботі конференцій, семінарів, громадських слухань з питань узагальнення і впровадження в практику кращого вітчизняного та міжнародного досвіду з питань розв'язання проблем місцевого самоврядування; сприяє реалізації в Україні міжнародних програм та проектів підтримки місцевого самоврядування, бере участь у забезпеченні інформаційного супроводження таких проектів і програм; забезпечує діяльність делегації України в Конгресі місцевих і регіональних влад Європи та подає погоджений склад зазначеної делегації на затвердження Президентові України; вносить у встановленому порядку пропозиції щодо розвитку співробітництва з міжнародними організаціями з питань місцевого самоврядування та стосовно участі українських делегацій в їх роботі.

Проте, зазначені вище інституції здебільшого взаємодіють з органами влади центрального рівня управління та мають слабкий зв'язок із локальним рівнем. А питання щодо ролі й місця ОМС України у міжнародному співробітництві та європейській інтеграції обмежуються узагальненням статистичних даних про облік проектів із міжнародної технічної допомоги, що впроваджуються на місцевому рівні.

1.2. Обмеження органів місцевого самоврядування України у праві на здійснення діяльності із міжнародного співробітництва

Вивчення трансформаційних процесів, що почались в країнах Вишеградської четвірки (далі – «В-4»)наприкінці ХХ сторіччя і продовжуються донині, є дуже важливим для України, так як дозволить уникнути багатьох помилок при реформуванні системи державного управління та системи місцевого самоврядування. Кілька років тому країни «В-4» завершили перебудову адміністративно-територіальних систем, державного управління, а також систем ОМС. Це дозволило їм стати повноправними членами ЄС, впровадити європейські стандарти управління і надання послуг населенню та вирішення інших проблемних питань. Структурні перетворення в країнах «В-4» суттєво вплинули на розвиток територіальних громад: якісно покращилось життя людей у місцевих громадах, території отримали можливості для сталого розвитку. За підтримки ЄС на місцевому рівні (у регіонах та містах) створювались спеціальні структури – «Бюро європейської інтеграції». Ці бюро діяли на місцевому рівні впродовж декількох років у напрямку інформування та кваліфікаційної підготовки суспільства до входження в європейський простір. На наступному етапі були створені «Бюро європейських фондів» (найбільш поширена назва), які фактично почали діяти після приєднання країн «В-4» до ЄС. Їх головним призначенням стала підготовка та впровадження проектів, які фінансувалися з фондів ЄС.

Саме органи місцевого самоврядування країн «В-4» на підставі затверджених стратегій розвитку та проектів, що відповідали стратегічним напрямкам та європейським управлінським стандартам, отримували фінансові ресурси, спрямовані на розвиток населених пунктів і громад. Співробітництво ОМС країн «В-4» з відповідними фінансовими інституціями ЄС обумовило певні зміни в їх організаційних та управлінських структурах, наприклад:

- в ОМС були утворенні відповідні структурні підрозділи, що опікувалися питаннями розробки та впровадження проектів, а також взаємодіяли з відповідними інституціями ЄС;

- виникла необхідність щодо підвищення кваліфікації посадових осіб ОМС (обов’язкове володіння англійською або іншою європейською мовою; відповідні навички роботи з програмним забезпеченням; фахова підготовка із проектного менеджменту, стратегічного планування; маркетингу, брендингу міст та ін.).

Для органів місцевого самоврядування європейських країн, зокрема країн «В-4», діяльність із міжнародного співробітництва вже є невід’ємною частиною їх прав й функціональних обов’язків. Вони активно використовують міжнародне співробітництво для забезпечення сталого розвитку власних територіальних громад та населених пунктів. Проте в Україні законодавство не визначає навіть права ОМС на взаємодію з представниками інших країн: посольськими та консульськими установами, муніципалітетами, міжнародними організаціями, благодійними фондами, громадськими організаціями, фізичними особами тощо. Відсутні нормативно-правові акти, що регулюють договірну діяльність цих відносинах.

В Україні суб’єкти місцевого самоврядування: територіальні громади; сільські, селищні, міські ради; сільські, селищні, міські голови; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад; районні та обласні ради; органи самоорганізації населення – мають різні права та можливості щодо здійснення міжнародного співробітництва.

По-перше, Закон України «Про органи самоорганізації населення» не містить жодної норми про здійснення органами самоорганізації населення міжнародного співробітництва.

По-друге, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» тільки у двох статтях регулює діяльність із міжнародного співробітництва. Так, пункт 2 статті 15 «Форми добровільного об'єднання ОМС» зазначає, що: «ОМС та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань ОМС», а стаття 35 визначає повноваження ОМС у сфері зовнішньоекономічної діяльності. Жодна із цих норм не містить прямого дозволу ОМС України взаємодіяти з ОМС інших країн, як це визначає стаття 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. Наприклад, у Польщі чітко визначено національним законодавством, що до повноважень ОМС (гмін) відноситься питання співпраці з місцевими та регіональними громадами інших держав.

Отже, якщо керуватися правовим принцом – «можна те, що дозволено», то правомірність міжнародного співробітництва ОМС України може викликати певні питання. Хоча ця норма міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована Україною, проте у національному законодавстві відповідний правовий механізм відсутній. Це може створити передумови для виникнення конфліктів, перевищення повноважень посадовими особами.  

Сьогодні в Україні є безліч прикладів, коли органи місцевого самоврядування беруть активну участь у міжнародному співробітництві в рамках спільних проектів із містами-побратимами чи містами-партнерами, отримують гуманітарну або міжнародну технічну допомогу, співпрацюють з міжнародними неурядовими організаціями, взаємодіють з іноземними партнерами в рамках транскордонного співробітництва. Але на законодавчому рівні всі ці види діяльності мають суттєві недоліки у правовому забезпечені. Українське законодавство відносить питання міжнародного співробітництва та європейської інтеграції переважно до центрального рівня управління, а практична діяльність свідчить про необхідність децентралізації у цьому напрямі. 

Ситуація із впровадженням сучасного управлінського досвіду в Україні також залежить від активної позиції задіяних суб’єктів. В Україні кожний орган місцевого самоврядування самостійно вирішує, чи потрібно йому розвивати міжнародне співробітництво та у який спосіб. Відповідно до власних потреб на місцях можуть створюватись відповідні структурні підрозділи, призначатися відповідальні виконавці, розподілятися обов’язки та повноваження. Як правило, міжнародне співробітництво більш розвинуте у прикордонних територіях, де керівництво розуміє переваги цього виду діяльності.

Міжнародне співробітництво, зокрема між містами-побратимами та містами-партнерами, переходить на якісно новий управлінський рівень. Замість обміну делегаціями територіальні громади активно починають впроваджувати спільні проекти у різних сферах. Українські органи місцевого самоврядування, у більшості випадків, не готові самостійно розробляти проектні заявки і подавати їх до донорських установ, впроваджувати проекти та забезпечувати їх моніторинг без сторонньої допомоги.

Проектна методологія є невід’ємною частиною багатьох професій в ЄС, США, Канаді. Проте в Україні її переважно використовує бізнес та громадські організації. З 90-х років минулого сторіччя Європейська Комісія почала застосовувати методику «Управління циклом проекту» (Project CycleManagementGuidelines) і у сфері державного управління. Окрім цього, більшість європейських муніципалітетів активно використовують проектну методологію для підготовки різноманітних проектів і отримання фінансування із європейських фондів для забезпечення розвитку своїх громад та населених пунктів.

Для сфери державного управління України та органів місцевого самоврядування проектна методологія не відображена в жодному нормативно-правовому акті, тому є необов’язковою для роботи посадових осіб, відповідно, її майже не використовують. Тільки завдяки позитивному досвіду роботи у спільних проектах з іноземними партнерами деякі місцеві керівники створюють відповідні структури в органах місцевого самоврядування, що займають пошуком, розробкою та впровадженням проектів. На жаль, тільки окремо взятих ініціатив недостатньо для забезпечення сталого розвитку всієї країни. Ця робота (управління проектами) в органах місцевого самоврядування України має бути: нормативно врегульованою, мати необхідне матеріально-технічне забезпечення, організаційну структуру, підготовлених фахівців.

Сьогодні в Україні намагаються впровадити європейські управлінські норми на центральному рівні й не враховують ролі і місця у цих процесах органів місцевого самоврядування. Зокрема, програма Twinnigохоплює виключно органи виконавчої влади центрального рівня управління. Як свідчить європейський досвід реформ та інтеграції, без участі місцевого самоврядування неможливо завершити перехід до демократичної моделі державного управління в Україні.

1.3. Проблемні питання спроможності посадових осіб органів місцевого самоврядування України здійснювати діяльність із міжнародного співробітництва

В умовах глобалізації кадровий потенціал стає головним визначальним чинником забезпечення функціонування суспільно-політичних та соціально-економічних сфер життєдіяльності будь-якої країни. Розвиток нових, у першу чергу інформаційних технологій, зумовив швидке старіння знань і професійних навичок і, як наслідок, загострив проблему якості освіти. І ця проблема є актуальною насамперед для сфери публічного управління. Передумовою утвердження розвинутого громадянського суспільства є підготовка освічених, моральних, мобільних, конструктивних і практичних людей, здатних до співпраці, міжкультурної взаємодії, які мають почуття відповідальності за соціально-економічний розвиток країни. На місцевому рівні не вистачає фахівців, які одночасно добре розуміються на правових засадах діяльності ОМС, мають спеціальні галузеві знання, володіють іноземними мовами, навичками роботи з сучасним програмним забезпеченням. Навіть коли такі фахівці набудуть відповідного досвіду та знань в органах місцевого самоврядування, вони потім переходять до громадських або підприємницьких структур, де можуть отримати вищий рівень оплати праці та відповідну мотивацію.

Невідповідність фахової підготовки посадових осіб органів місцевого самоврядування України сучасним вимогам можна пояснити наступним.

По-перше, це українське законодавство, що містить вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад в органах державної виконавчої влади чи органах місцевого самоврядування. Так, для зайняття посади в органах місцевого самоврядування досить відповідати наступним вимогам, а саме: громадянство – українське; освітньо-кваліфікаційний рівень – «спеціаліст» або «магістр»; освіта – «повна вища»; відсутність судимостей, обмеження щодо здійснення підприємницької діяльності. Конкурсний відбір, який проходять кандидати, не завжди може виявити їх професійний рівень, якого може бути недостатньо, щоб діяти у сучасних умовах. Проведення так званої «спеціальної перевірки» жодним чином не виявляє професійні якості службовця.

По-друге, для українських органів державної влади та ОМС є характерним низький рівень оплати праці, що також не сприяє залученню кваліфікованих фахівців. Окрім цього, кар’єрний ріст майже не залежить від професійного рівня службовця, що також зменшує його мотивацію.

По-третє, система і програми перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб ОМС, на відміну від європейських, не враховують нагальних проблем, мають узагальнений характер, не розробляються відповідно до потреб замовника (окремо взятого органу місцевого самоврядування).

Враховуючи, що навчальний візит у рамках проекту «Public Administration Reform in Visegrad Countries: Lessons Learned for Belarus and Ukraine» (Реформа публічної адміністрації у Вишеградських країнах: уроки для Білорусі та України) проводився у Варшаві, де була надана можливість ознайомитися з організацією професійного навчання державних службовців Польською Національною школоюдержавного управління (далі – KSAP), стало можливим провести невелике порівняння із відповідним навчальним закладом України – Національною академією державного управління при Президентові України (далі – НАДУ) та її регіональними інститутами.

Принциповим моментом у підготовці службовців у Польщі є їх спрямованість на практичну діяльність і постійну взаємодію з різноманітними органами влади різних рівнів та різних країн. Після закінчення KSAPслухачі вільно володіють двома і більше іноземними мовами, мають підготовку у правових, політичних, економічних питаннях. За кожним слухачем закріплено керівника із органу державної влади (міністерства), який надає йому доручення, пов’язані із практичною діяльністю, та оцінює рівень їх виконання.

Польські державні службовці, що пройшли підготовку в KSAP, є більш вмотивованими щодо роботи в органах влади. Вони також є конкурентоздатними на ринку праці Польщі та ЄС, і більшість великих компаній запрошують їх до роботи. Після закінчення навчання слухачі не можуть бути звільнені із займаної в органах влади посади протягом 5 років. У таких випадках, якщо особа не пропрацювала 5 років в органах влади, а перейшла до бізнес-структур, вона має повернуту KSAP повну вартість її навчання (близько 50 тис. євро).

Насправді питання якісної фахової підготовки державних службовців та посадових осіб ОМС України є набагато глибшим. Входження нашої країни до ЄС створить ще одну проблемну ситуацію, про яку ще мало хто замислюється. Так, проблемою «майбутнього» стане працевлаштування в органах державної виконавчої влади та ОМС України осіб, які не є українськими громадянами.

У багатьох країнах-членах ЄС існує практика, коли громадяни інших країн посідають відповідні посади в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Це поки що є неактуальним для України, але про це треба пам’ятати при проведенні подальших реформ системи державного управління і місцевого самоврядування. Це питання набуде актуальності для вітчизняної системи державного управління, коли в Україні необхідно буде вирішити питання щодо прийому на державну службу або на посади в органи місцевого самоврядування громадян з інших країн, які складуть конкуренцію українським службовцям.

Майже усі вищенаведені проблемні питання заважають ОМС України не тільки активно розвивати міжнародне співробітництво, а й модернізувати українську систему місцевого самоврядування. Більшість із цих проблемних питань можна вирішити завдяки відповідному нормативно-правовому регулюванню, як це наведено далі у відповідних рекомендаціях.

Рекомендації

1. Приклади розвитку «В-4» можуть стати найбільш імовірним варіантом для проведення в Україні відповідних реформ у сфері державного управління і діяльності ОМС.

2. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» потребує внесення змін і доповнень, що стосуються:

2.1. перегляду та змін у переліку власних та делегованих повноважень;

2.2. чіткого розподілу функцій та повноважень, підпорядкованості між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

2.3. внесення прямого дозволу ОМС України виступати повноправними суб’єктами міжнародного співробітництва, укладати відповідні угоди з іноземними партнерами, але з урахуванням особливостей національного законодавства.

2.4. використання сучасних термінів: регіональний розвиток, міжнародне співробітництво, міжмуніципальне співробітництво.

3. Закони України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування», як і уся сфера державної кадрової політики у галузі державного управління і місцевого самоврядування України потребують створення механізмів, що забезпечать умови для сучасної професійної підготовки, вмотивованість службовців, їх кар’єрне зростання, вирішення соціально-побутових проблем.

4. На законодавчому рівні необхідно внести норми, що дозволять зробити застосування проектної методології обов’язковою для органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

5. Бюджетний Кодекс України необхідно доповнити нормами, що дозволять органам місцевого самоврядування одержувати та використовувати додаткові (позабюджетні) кошти різноманітних європейських фондів та програм для вирішення регіональних та місцевих питань.

6. Інституційно необхідно підсилити вертикальні зв’язки між центральним та місцевим рівнями управління щодо здійснення ОМС України міжнародного співробітництва. Наприклад, Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні може вести реєстр міжнародного співробітництва ОМС України, який стане основою для збору, обробки статистичних даних; допоможе робити висновки, які населені пункти і з ким, по яких напрямах взаємодіють; які позабюджетні кошти отримують на розвиток яких сфер суспільного життя. Зі свого боку, Міністерство закордонних справ України може надавати консультації ОМС України з правових та процедурних питань, в т.ч. щодо укладання угод з іноземними партнерами.

7. Держава має також визначити роль і місце органів місцевого самоврядування України у євроінтеграційних процесах.

Попри світові інтеграційні тенденції, система органів місцевого самоврядування України за своєю організаційною структурою та при наявних повноваженнях і обмежених бюджетах сьогодні не здатна повноцінно вирішувати більшість питань місцевого значення, не кажучи вже про стратегічні завдання, якими є європейська інтеграція та міжнародне співробітництво.

Якщо українська система місцевого самоврядування і надалі буде залишатися без змін, то це заважатиме не тільки забезпеченню сталого розвитку України та побудові громадянського суспільства, а й створить велику соціальну й економічну напругу в країні.

 

Документ політики, підготовлений в рамках проекту «Реформа публічної адміністрації в Вишеградських країнах: уроки для України та Білорусі»