exit
search
26 березня 2014

Мабуть, ще рано давати оцінки роботі нового Уряду, зазвичай очікують перших 100 днів. Але час нині - неймовірно спресований, і «вікно можливостей» ще недовго лишатиметься відкритим. Тож дозволю висловити деякі спостереження насамперед щодо організації роботи нового Уряду.

В нормальних умовах мірилом діяльності Уряду мають бути ухвалені, а ще краще - реалізовані рішення, їх відповідність задекларованій Програмі діяльності. Цей Уряд формувався в екстраординарній ситуації, і до офіційно схваленої Програми лише тепер формує додаткову програму з чіткими заходами, строками, індикаторами виконання.

З цього процесу і його організації можна вже винести кілька уроків. По-перше, політики і політичні партії національного масштабу повинні завжди мати актуальну програму діяльності, аби не гаяти дорогоцінний час перебування на державних посадах на її розробку. До речі, цю проблему допомагає вирішувати наявність «тіньових урядів», тобто фахових опонентів від опозиції в конкретних напрямах політики, а в перспективі – потенційних кандидатів на урядові посади. По-друге, первинну редакцію програми міністрам краще готувати з експертами з позаурядових кіл. Це додасть програмі амбіційності і чіткості у пріоритетах. Фахових бюрократів необхідно теж вислухати, але не можна їм віддавати на відкуп цю політичну частину роботи. Інакше ризикуємо мати багато «бурхливої діяльності», яка насправді нічого не змінить у державі.

Позитивним кроком минулого тижня стало рішення Кабінету Міністрів про утворення чотирьох урядових комітетів. Це постійно діючі робочі органи, які повинні опрацьовувати проекти урядових рішень перед їх внесенням на засідання Кабінету Міністрів. Як показує практика минулих років, функціонування урядових комітетів додає і прозорості в роботу Уряду, і колегіальності. Бо в Україні досі зберігається застаріла система заочного письмового погодження проектів урядових  рішень, що має низку недоліків: 1) члени Уряду між собою практично не спілкуються, не координують діяльності і не поєднують зусилля; 2) є можливість для маніпуляцій часто взаємосуперчливими зауваженнями залучених відомств, в тому числі використання цих «технологій» у недобросовісних цілях; 3) провідну роль у такій системі розробки політики відіграють не міністри-політики, а досвідчені в апаратних іграх бюрократи. Урядові комітети дозволяють змінювати цю ситуацію.

Щоправда тут Уряду треба вжити деяких кроків юридичного характеру.

По-перше, урядові комітети не передбачені Законом «Про Кабінет Міністрів України». Тому необхідно якнайшвидше внести зміни до цього Закону. До речі, цими ж змінами потрібно легалізувати можливість поєднання посад віце-прем’єр-міністрів з міністерськими посадами та внести низку інших поправок і технічного, і принципового характеру. 

По-друге, ухвалюючи зміни до Регламенту Уряд одночасно унормував порядок прийняття рішень і на засіданнях Кабінету Міністрів. І тепер у Регламенті з’явилася норма, за якою  «не ставиться на голосування рішення про прийняття акта Кабінету Міністрів, щодо якого під час обговорення на засіданні членами Кабінету Міністрів висловлено зауваження і пропозиції. Такий проект повертається головному розробникові для доопрацювання та повторного внесення ….. Якщо строк доопрацювання не визначено, проект вноситься не пізніше ніж через 10 днів після розгляду на засіданні»  (пункт 4 § 551 Регламенту). Насправді це дещо «дивна» норма, адже виходить, що будь-яке рішення Уряду може бути заблоковане будь-ким із членів Уряду.

Більше того, ця норма суперечить Закону «Про Кабінет Міністрів України», яким передбачено, що «постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України». Тобто консенсус бажаний, але не завжди можливий. І саме для цього є голосування. Зрештою Уряду доведеться приймати не лише популярні рішення.

Є у зміненому Регламенті й інші норми, які свідомо чи ні, але вказують на майбутні моделі підготовки урядових рішень. Зокрема, у пункті 4 §286 передбачено, що «про проект закону, акта Президента України чи Кабінету Міністрів доповідає на засіданні урядового комітетукерівник центрального органу виконавчої влади, відповідального за його розроблення». Це означає, що новий Уряд цілком допускає, що проекти урядових рішень, можуть розроблятися не лише міністерствами, але й іншими центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ). Відтак може зберегтися ситуація, коли правила для себе розробляє той, хто має їх застосовувати. Наприклад, податкове законодавство буде розробляти податкова служба, а митне – митна. Це абсолютно хибний шлях. Бо він веде до інституційного конфлікту інтересів. Власне, розробка правил є основним завданням міністерств, і інші ЦОВВ повинні лише виконувати закон. У наведеному вище прикладі, податкове і митне законодавство повинно розроблятися Міністерством фінансів. Звичайно, з фахівцями ЦОВВ потрібно радитись, але не більше того.

 Щодо роботи міністрів. Лише зараз відбувається зміна складу заступників міністрів. Тобто майже місяць міністри працюють зі «старими» заступниками або й взагалі без таких. Проблема тут може бути викликана тим, що нині подання призначень на посади заступників міністрів віднесено до повноважень Прем’єр-міністра. Хоча насправді провідну роль у доборі заступників треба віддати самим міністрам. І ніяких політичних квот. 

Є проблема і в тому, що великі апарати міністерств, які продукують папірці, сьогодні міністрам лише заважатимуть. Окремих міністрів апаратчики вже переконали у своїй незамінності. Це помилка. Сьогодні у більшості апаратів міністерств потрібно провести кардинальні скорочення штату і зміну структури. Якщо міністри цього не зроблять, то вони лише збережуть собі опонентів, які «зв’язуватимуть» ініціативи міністрів.  

Взагалі порадив би міністрам більше спілкуватися з експертами з неурядового сектору, особливо з колишніми і міністрами, і заступниками, і радниками, які вже «ходили у владу». Багато готових рішень міністри знайдуть саме там. Членам Уряду необхідно регулярно знаходити час на комунікацію з громадськими середовищами. Для цього можна використовувати оновлену модель колегій міністерств, коли її склад формуватиметься з політичного керівництва міністерства, представників основних бенефеціарів політики міністерства, неурядових експертів.    

Нарешті, великою заслугою чинних міністрів будуть не лише започатковані змістовні реформи у власних сферах відповідальності. Дуже важливо, які міністерства отримають їхні наступники. Зокрема, необхідно сформувати такий професійний апарат, який допоможе кожному новому міністру швидко перейти до опрацювання і впровадження його ідей. Відтак формування нових структур міністерств (по кілька укрупнених департаментів у кожному міністерстві), організованих під чітку місію і завдання, власне невеликі професійні апарати (за загальним правилом, 100-300 осіб) – це теж одне з завдань урядовців.  Принципово важливо відділити від міністерств поточні адміністративні функції (видачу різних ліцензій, дозволів тощо), аби міністерства були сконцентровані лише на питаннях аналізу політики.

Апарати міністерств мають очолювати професійні державні службовці (державні секретарі / керівники апаратів), які призначаються за результатами конкурсів згідно законодавства про державну службу. Цим посадовим особам має гарантуватися стабільність перебування на посаді при зміні урядів.

У цьому контексті, слова «адміністративна реформа», хоча як би вони не набили оскомину суспільству повинні бути актуальними в лексиконі урядовців. Без перебудови урядової машини Україна не зможе досягти успіху в інших секторальних реформах. Тому зміни в організації Уряду, його апарату, міністерств слід провести якомога швидше. 

Віктор Тимощук, Центр політико-правових реформ, для ТСН