exit
search
18 жовтня 2013

Олександр Банчук: Президентський законопроект про прокуратуру – це тільки один крок до реформи

Напередодні Вільнюського саміту, де очікується підписання Угоди про асоціацію між Україною і ЄС, все частіше постає питання реформи прокуратури. Це одна із ключових вимог ЄС – «списку Фюле» - на шляху євроінтеграції України.

Зобов’язання щодо реформування системи прокуратури Україна взяла на себе ще в 1995 році під час вступу до Ради Європи, однак до цього часу воно не було виконане.

Президентський законопроект »Про прокуратуру» недавно отримав схвальний висновок Венеціанської комісії.   

Олександр Банчук, експерт Центру політико-правових реформ, кандидат юридичних наук, в інтерв’ю Радіо Ера розповів про реформу прокуратури у світлі рекомендацій Венеціанської комісії.

Що, виходячи з висновків Венеціанської комісії і досвіду іноземних держав є гарантією незалежності прокурора?

Найголовніші позитиви в законопроекті «Про прокуратуру» (і це визнала Венеціанська комісія) – це те, що прокуратуру позбавляють загального нагляду, не буде слідчих підрозділів у прокуратурі і що запроваджується процедура добору прокурорів, дисциплінарного провадження і звільнення прокурорів, а також створення органів прокурорського самоврядування.

Крім того, виключено статтю з приводу однакової форми для прокурорів – Венеціанська комісія вважає таку форму мілітаристською ознакою.

У європейських прокурорів форми немає?

Немає ні форми, ані спеціальних звань. Вони кажуть, що їхня єдина форма – це краватка і костюм. Цього достатньо, щоб ходити в суд і представляти позицію держави у кримінальних справах.

А в чому полягає функція загального нагляду? І чому її потрібно прибрати?

Позиція Ради Європи (а Венеціанська комісія є її експертним органом) полягає в тому, що загальний нагляд притаманний для тоталітарних режимів. У нас він був з часів Петра І до 1861 року, а також протягом існування Радянського Союзу. Вважалося, що прокурор – як «око государеве». Від імені «государя» він дивиться і наглядає за законністю у всіх сферах суспільного життя.

Цій концепції уже три століття, але суспільне життя за цей час так змінилося, що ніякої прокуратури не вистачить, аби наглядати за всіма сферами суспільного життя.

За законністю і дотриманням певних правил повинні наглядати окремі інспекційні органи, які в цьому компетентні (наприклад, екологічна інспекція, податкова інспекція). В кожній із сфер є своя інспекція, і додаткового нагляду від прокуратури не потрібно, бо це буде дублювання повноважень. А в наших умовах це приводить до подвійної корупції.

Давайте подивимося під кутом зору «пересічної людини»: раніше у нас була прокуратура, до якої можна було на все поскаржитися. На вирубку зелених насаджень, забудову… Людина завжди знала, що вона може звернутися до прокурора. А тепер їй треба звертатися до якихось спеціалізованих інстанцій…

У нас близько 70 органів, які мають ті чи інші інспекційні повноваження. Вони можуть здійснювати безперешкодний доступ на певний об’єкт, вилучати документи чи речі і зупиняти або забороняти певні види діяльності. Цього більш ніж достатньо, аби забезпечувати законність. Інша справа, що через корупційні чи інші причини вони не завжди хочуть не робити.

В Європі прокуратура має єдине унікальне повноваження: тільки вона від імені держави може обвинувачувати особу у вчиненні злочину. Її увага і сили не повинні розпорошуватися більше ні на що. Прокуратура повинна ефективно здійснювати кримінальне переслідування.

Як повинні розподілятися функції між прокуратурою і МВС?

У прокуратурі, відповідно до законопроекту, не буде слідчих підрозділів. Але це станеться тільки після того, як запрацює Державне бюро розслідувань.

Але відповідно до нового Кримінального процесуального кодексу прокурор є процесуальним керівником, до нього можна буде звертатися із заявою про вчинення злочину. Прокурор уповноважений вносити цю заяву до Єдиного реєстру досудових розслідувань і доручати тому чи іншому слідчому здійснювати розслідування за відповідною заявою.

Чи будуть незалежними прокурори після проведення реформи?

Зараз є колізія, коли прокурор представляє інтереси громадянина у спорі з державою. Тут виникає конфлікт інтересів, адже прокуратура виступає за інтереси держави.

Щоб уникнути цього, треба розвивати систему безоплатної правової допомоги, коли йдеться про цивільні, адміністративні справи. Якщо людина не має коштів на адвоката, вона повинна звертатися не до прокурорів, а до системи безоплатної правової допомоги.

З 1 липня 2014 року, як передбачається в законопроекті, безоплатна правова допомога буде надаватися не тільки у кримінальних справах, але і в цивільних та адміністративних.

Чи може існувати таке поняття, як «прокурорське самоврядування»?

Елементи цього самоврядування існують в Польщі, Словенії, Чехії, Хорватії, Франції, Іспанії та інших країнах.

Прокуратура – це, як правило, ієрархічна структура. Щоб забезпечити, аби кожен прокурор діяв незалежно від свого керівника, створюються органи, які у випадку тиску на конкретного прокурора будуть реагувати на скарги.

Прокурорське самоврядування певним чином деконцентрує і розмиває цю ієрархію та робить кожного прокурора більш незалежним. Адже зараз у нас в прокуратурі – як в армії – чітка вертикаль: якщо ти не згоден зі своїм керівником, будь ласка, звільняйся.

Існує тотальна недовіра до влади і невдалі приклади реформ. Невже ця нова реформа прокуратури зможе відбутися і на щось вплинути?

Зрозуміло, що є величезний кредит недовіри до будь-якої ініціативи, з якою виходить влада. Багато моїх колег критикують цей законопроект. Але є надія, що в десяти справах зі ста він змінить ситуацію.

Всі три опозиційні фракції кажуть, що не голосуватимуть за цей законопроект і кажуть, що він пропонує норми, характерні для тоталітарних держав. Венеціанська комісія, наприклад, звернула увагу на такий пункт, як можливість тиску на ЗМІ у зв’язку із прописаною в законопроекті відповідальністю за неповагу до прокурора. Що це?

Так, про це йдеться в статті 16 законопроекту. Ці положення мають бути виключені як такі, що суперечать Європейській конвенції з прав людини.

Мені особисто більше подобався той законопроект про прокуратуру, який Венеціанська комісія оцінювала у 2012 році. Він передбачав більш радикальну реформу.

Нинішній законопроект - це тільки один крок до реформи. Але він не означає проведення всебічної, комплексної реформи прокуратури.

Наприклад, у ньому лишаються класні чини прокурорів (яких в Європі немає) і вказівки керівників підлеглим (не зрозуміло, як це співвідноситься із незалежністю прокурорів). Про уніформу цей законопроект мовчить.

Серед зауважень Венеціанської комісії – право прокурорів представляти в суді інтереси недієздатних і неповнолітніх громадян. Чому?

Є відповідні адміністративні органи та органи опіки і піклування, які повинні цим займатися. Це не функція прокуратури (але проблема в тому, що ця функція у нас закріплена у Конституції). Коли ми залишаємо це повноваження прокуратурі, то знову виникає дублювання функцій.

Часто такі спори ідуть проти держави, і тут у прокурора знову виникає конфлікт інтересів.

Треба – знову ж таки –  розвивати систему безоплатної правової допомоги, куди б могли звертатися за допомогою адвоката.