exit
search
17 квітня 2007

Удосконалення правового регулювання дисциплінарної відповідальності прокурорів

Удосконалення правового регулювання дисциплінарної відповідальності прокурорів

Олександр Толочко, проректор Академії прокуратури України,

кандидат юридичних наук, доцент старший радник юстиції

E-mail: tolochko_53@mail.ru

 

Сергій Подкопаєв, доцент Академії прокуратури України,

кандидат юридичних наук, молодший радник юстиції

E-mail: podkopajew@mail.ru

 

Питання, що стосуються прокурорської дисципліни та відповідальності є надзвичайно актуальними, оскільки безпосередньо пов’язані із авторитетом системи органів прокуратури. Відповідальність прокурорів і, зокрема, дисциплінарна є одним (хоча і не головним) із засобів забезпечення їх дисципліни, а так само елементом внутрішньовідомчого контролю за поведінкою суб’єктів із особливим статусом та повноваженнями [1]. Проте, дослідженню проблем дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників належна увага не приділяється. Про це в першу чергу свідчить недостатня кількість відповідних публікацій у юридичних виданнях. Хоча останнім часом почалося обговорення проблем дисциплінарної відповідальності прокурорів та прокурорської етики [2].

Тому метою цієї статті є аналіз сучасного стану законодавства про дисциплінарну відповідальність прокурорсько-слідчих працівників, виявлення недоліків та формулювання пропозицій щодо його вдосконалення і крім того формулювання відповідних висновків теоретичного характеру.

Як відомо, правовою базою дисциплінарної відповідальності прокурорів є: а) Закон України „Про прокуратуру”, де в ч.3 ст. 48 „Заохочення та відповідальність прокурорів і слідчих” записано, що за порушення закону, неналежне виконання службових обов’язків чи вчинення ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України; б) власне сам Дисциплінарний статут прокуратури України, що регулює, як це зазначено в ст. 3, питання порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини. Цей нормативний акт був прийнятий 6 листопада 1991 року і за багатьма параметрами не відповідає сучасному стану розвитку прокуратури.

Недосконалість законодавства про дисциплінарну відповідальність прокурорів та практики його застосування, стримує діяльність суб’єктів дисциплінарної влади, не забезпечує, з одного боку невідворотність відповідальності за порушення службових обов’язків, з іншого – створює можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок, і як наслідок до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих з них в системі органів прокуратури.

При цьому, слід також звернути увагу і на тенденції розвитку нормативного регулювання даного правового інституту, зазначивши, що на сьогодні існує проект Закону України «Про Дисциплінарний статут прокуратури України». На нашу думку, тимчасово, до розробки та прийняття нового Закону України „Про прокуратуру” це можливо. Передусім зазначимо на майбутнє, що норми які регулюють підстави та порядок дисциплінарного провадження відносно прокурорів та слідчих (взагалі інститут дисциплінарної відповідальності) необхідно розміщати в одному нормативному акті – Законі Україні «Про прокуратуру» передбачивши, наприклад, розділ «Дисциплінарна відповідальність». Це відповідає вимогам законодавчої техніки [3] та повністю узгоджується із положенням п.14, п.22 ч.1 ст. 92; ст. 123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше, визначаються організація і діяльність прокуратури, по-друге – діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Ми поділяємо точку зору судді Конституційного Суду України В.Д. Вознюка, який в окремій думці до рішення цього суду у справі про Дисциплінарний статут прокуратури, зокрема зазначив, що Статут є «…неналежним нормативно-правовим актом щодо визначення порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини» [4]. По цій же справі суддя Конституційного Суду України П.Б. Євграфов в окремій думці підкреслив, що «...Статут, затверджений Постановою Верховної Ради України як нормативно-правовий акт, за формою не є законом, хоча у ньому закріплено положення з питань організації і діяльності прокуратури, які відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України. Отже, в цьому контексті Статут має бути визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) повністю…» [5].

У відповідному розділі (розділах) Закону України «Про прокуратуру» ( а на першому етапі у проекті Закону України „Про Дисциплінарний статут прокуратури України”) слід закріпити положення, що є принциповими для реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників з точки зору її справедливості та об’єктивності, як про це згадується у низці міжнародних документів, зокрема Керівних принципах щодо ролі державних обвинувачів (1990 рік) (п. п. 21, 22 «Дисциплінарні стягнення») [6]; Нормах професійної відповідальності та викладення необхідних прав і обов'язків прокурорів (1999 рік) (п.6 f) та g)) [7]; Рекомендаціях R (2000) 19 Комітету Міністрів державам членам щодо ролі державної прокуратури в системі кримінального судочинства (2000 рік) (п.5 е)) [8] тощо.

По-перше, необхідно чіткіше визначити підставу дисциплінарної відповідальності прокурорів, шляхом як формулювання кола службових обов’язків, винне порушення яких і складатиме дисциплінарний проступок, так і законодавчого закріплення самого поняття такого проступку. Така необхідність безпосередньо випливає із принципу законності юридичної відповідальності і створює умови прокурорсько-слідчому працівникові заздалегідь визначати свою поведінку.

В цьому сенсі звернемося до ст. 10 проекту Закону «Про Дисциплінарний статут прокуратури України», де записано: «Підставою для притягнення прокурорсько-слідчого працівника до дисциплінарної відповідальності за цим Статутом є вчинення ним дисциплінарного проступку» (ч.1). А в свою чергу «Дисциплінарним проступком визнається протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність), тобто невиконання або неналежне виконання службових обов’язків при здійсненні повноважень, передбачених Конституцією та законами України, цим Статутом, наказами керівника (установи) та іншими організаційно-розпорядчими документами, перевищення наданих повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також вчинок, що суперечить вимогам Кодексу професійної етики та поведінки прокурорсько-слідчого працівника» (ч.2).

Крім того в ст. 4 закріплений перелік обов’язків прокурорсько-слідчих працівників.

Безумовно сама спроба конкретніше визначити підставу дисциплінарної відповідальності є позитивним моментом, проте навряд чи в такій редакції. Наприклад в ч.2 ст. 10 мова йде про «… невиконання або неналежне виконання службових обов’язків при здійсненні повноважень…». Виникає питання, а що хіба можна виконувати (не виконувати або неналежно виконувати) чи взагалі вести мову про службові обов’язки не при здійсненні повноважень, а наприклад у вільний від роботи час? Формулювання «…при здійсненні повноважень…» є зайвими.

Так само і ст. 4 містить низку недоліків та некоректних формулювань. Наприклад у п.7 ч.1 ст. 4 закріплюється, що прокурорсько-слідчі працівники зобов’язані «належним чином і своєчасно виконувати …доручення керівництва, дотримуватися встановлених правил, інструкцій, а також порядку і умов проходження служби». Із змісту цього пункту досить важко зрозуміти про які встановлені правила та інструкції йде мова, крім того про своєчасність яких саме доручень керівництва йдеться, яка правова природа цих доручень?

В п.9 ч.1 ст. 4 проекту Закону «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» на прокурорсько-слідчих працівників покладається обов’язок «зберігати державну та службову таємницю, не використовувати інформацію, отриману під час виконання службових обов’язків у власних інтересах або інтересах третіх осіб». В той же час, обов’язок щодо збереження інформації охоплюється більш загальною вимогою дотримуватися положень Конституції і законів (п.2 ч.1 ст. 4), а положення щодо недопущення використання інформації у власних інтересах або інтересах третіх осіб вже закріплено в ст. 9 «Недопущення проявів корупції» Розділу ІІ «Основні вимоги до професійної поведінки прокурора» проекту Кодексу професійної етики та поведінки прокурора. А п.5 ч.1 ст. 4 проекту Закону «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» вже було покладено обов’язок «дотримуватися норм професійної поведінки та етики, виявляти високі моральні якості, не допускати вчинків, що порочать звання працівника прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства, підривають авторитет прокуратури в цілому».

Деякі формулювання в ст. 4 проекту Закону «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» є занадто загальними, що неприпустимо, адже незрозуміло, за що саме буде відповідати особа у дисциплінарному порядку. Так, в п.6 ст. 4 передбачається обов’язок по «… формуванню правосвідомості громадян, їхньої поваги до законів, норм і правил суспільного життя». Очевидно, що формування правосвідомості громадян, їхньої поваги до законів, норм і правил суспільного життя є обов’язком не стільки для прокурора, слідчого, а так само працівників інших державних органів у тому числі і правоохоронних, громадських організацій, а в першу чергу для самого громадянина.

Щодо понять «ганебний вчинок» яке міститься у ч.3 ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» та «проступок, який порочить працівника прокуратури» (ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України), то вони є тотожними і за своєю суттю етико-правовими категоріями. Поняття «проступок, що порочить працівника прокуратури» (ганебний вчинок) входить до змісту більш широкого поняття «дисциплінарний проступок». Такими проступками (мається на увазі ганебними) слід вважати дії (бездіяльність) які суперечать положенням Кодексу професійної етики прокурора та дають реальну і достатню підставу вважати, що обов’язок прокурорсько-слідчого працівника чесно, неупереджено та незалежно виконувати свої професійні обов’язки порушено, а так само дії, що тягнуть за собою стійку негативну думку про моральне обличчя працівника прокуратури. Для конкретизації даного поняття слід прийняти Кодекс професійної етики та поведінки прокурора. До речі, така проблема є актуальною і для суддівського корпусу [9].

По-друге, необхідно оптимізувати саму процедуру притягнення прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності. Для цього: а) слід визначитися із колом суб’єктів ініціювання дисциплінарної відповідальності; б) визначити суб’єктів та порядок порушення дисциплінарного провадження; статус суб’єктів дисциплінарної влади; в) розробити та закріпити методику здійснення службової перевірки; г) закріпити стадії дисциплінарного провадження та визначити перелік дій в кожній із стадій, передбачити відповідні строки для їх виконання; д) законодавчо закріпити вимоги до рішень, які приймаються суб’єктами дисциплінарної влади.

Можна стверджувати, на сьогодні сам порядок притягнення прокурорсько-слідчих працівників до даного виду юридичної відповідальності належним чином неврегульований. Дисциплінарний статут прокуратури, на який покладається встановлення такого порядку, не містить багатьох необхідних для об’єктивної дисциплінарної процедури положень. Більше того, зараз нагальною є необхідність запровадження колегіального вирішення питань пов’язаних із застосуванням заходів дисциплінарного характеру: створення дисциплінарних комісій в системі органів прокуратури. За такого підходу зводиться до мінімуму ризик помилок в цій сфері, суб’єктивізм в прийняті рішень, підвищується прозорість та контрольованість накладення стягнень, а в кінцевому рахунку зменшується «текучість» кадрів, підвищується стабільність прокурорської системи взагалі.

До речі, в проекті Закону «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» вже йдеться про такі органи. Так, ч.1 ст. 15 для проведення службових перевірок і прийняття рішення у дисциплінарному проваджені у прокуратурах Автономної республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратурах регіонів та Військово-Морських Сил України передбачається створення дисциплінарних комісій. У Генеральній прокуратурі створюється Вища дисциплінарна комісія.

Членів дисциплінарних комісій при обласних прокуратурах пропонується обирати на чотири роки таємним голосуванням на конференціях прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури обласного рівня, а членів Вищої дисциплінарної комісії - на Всеукраїнській конференції працівників прокуратури (ч.2 ст. 15). При цьому не зрозуміло, чому положення про порядок обрання та організацію діяльності дисциплінарних комісій передбачається в ч.3 ст. 15 проекту затверджувати наказом Генерального прокурора України, а не передбачити відповідними статтями закону?

Далі. Діючий Дисциплінарний статут прокуратури України прямо не вказує на суб’єктів ініціювання дисциплінарної відповідальності. Із змісту ст. 10 вбачається, що обласні та прирівняні до них прокурори при необхідності застосування заходу дисциплінарного стягнення, що перевищує їхні повноваження, вносять подання Генеральному прокурору України (ч.3). Районі та інші прирівняні до них прокурори вносять подання вищестоящому прокурору про накладення дисциплінарного стягнення на підлеглих їм прокурорсько-слідчих працівників (ч.5). Інших суб’єктів ініціювання зазначеного питання не передбачено, наприклад, ними не можуть бути громадяни. Крім того, виникає питання, яким чином слід поступати керівникові, що має право на застосування стягнень, адже правових підстав для сприйняття, наприклад відповідних подань, повідомлень від посадових осіб та органів державної влади, у якості матеріалу для обговорення питання про можливість або неможливість порушення провадження і проведення службової перевірки у нього немає. Отже виходить, що в кожному конкретному випадку прокурор за своїм розсудом може вирішити дане питання.

В ст. 14 проекту Закону «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» спроба розв’язання даної проблеми позначена. Разом з тим положення цієї статті вимагають доопрацювання.

Дисциплінарна відповідальність реалізується в кожному конкретному випадку порушення особою професійної дисципліни в результаті правозастосовної діяльності, шляхом встановлення події правопорушення (його суб'єктів), збирання необхідних матеріалів і доказів, їх перевірки, визначення наявності юридичних і фактичних підстав відповідальності [10]. Діяльність суб'єктів дисциплінарної влади щодо розгляду і вирішенню питання про дисциплінарні проступки (дисциплінарний процес) здійснюється в порядку дисциплінарного провадження. У літературі одні автори під дисциплінарним провадженням розуміють процедуру застосування заходів дисциплінарної відповідальності [11], інші – процесуальну форму, зміст якої полягає в офіційній впорядкованій діяльності по вирішенню питання про дисциплінарну відповідальність [12]. Не вдаючись до аналізу наведених точок зору, слід зазначити, що в будь-якому випадку дисциплінарне провадження як комплекс взаємопов’язаних і взаємообумовлених процесуальних дій вимагає високого ступеня правової і процедурної регламентації [13].

Як і всім процесуальним юрисдикційним формам, дисциплінарному провадженню притаманна стадійність розвитку, оскільки справа про дисциплінарний проступок проходить декілька стадій від свого виникнення до виконання або у певних випадках – припинення [14]. Попри це, діючий Дисциплінарний статут (проект так само) не закріплює стадії дисциплінарного провадження.

Пропонуємо законодавчо закріпити наступну систему стадій дисциплінарного провадження: 1) службова перевірка і порушення провадження; 2) розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; 3) виконання рішення по справі; 4) перегляд рішення по скарзі (факультативна стадія). Службову перевірку ми розглядаємо як початковий етап першої стадії. Його закінчення може як призвести до порушення провадження, так і ні. Можливим є проведення додаткової перевірки і в рамках вже порушеного провадження.

В ч.1 ст. 12 Дисциплінарного статуту прокуратури України встановлено строки, після закінчення яких до особи не можуть бути застосовані стягнення: один місяць з дня виявлення проступку (не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці); один рік з дня вчинення проступку. При цьому строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців. Відомо, що однією з головних умов дисциплінарної відповідальності, яка носить виховний характер, є оперативність накладення стягнення. Оперативність сприяє досягненню виховного ефекту. Отже строк службової перевірки не повинен перевищувати один місяць, а краще два тижні. До того ж, як уже зверталася увага днем виявлення проступку слід вважати день, коли суб'єкту дисциплінарної влади стало про нього відомо, тобто день одержання довідки за результатами перевірки [15]. Сама по собі інформація, що надійшла до уповноваженого суб’єкта, не може, з великою долею ймовірності, свідчити про вчинення проступку, а тому її необхідно перевірити у службовому порядку. Таким чином при обчисленні строку з дня виявлення проступку (1 місяць) слід пам’ятати, що в нього буде входити і строк проведення службової перевірки.

 В ч.3 ст. 12 Дисциплінарного статуту прокуратури України зазначається, що в разі вчинення працівником діяння, не сумісного з перебуванням на роботі в органах прокуратури, його звільнення проводиться незалежно від часу вчинення проступку. Таке формулювання здається нам не коректним, адже чітко не зрозуміло які саме діяння у даному випадку слід вважати несумісними з прокурорсько-слідчою професією, на відміну від проступків, що тягнуть накладення інших видів дисциплінарних стягнень. Якщо мова йде про порушення прокурорами вимог щодо несумісності їх посад із заняттям діяльністю, забороненою Конституцією та законами України, то це необов’язково повинно тягнути за собою звільнення з роботи, зокрема такий висновок можна зробити виходячи із змісту Глави 3 «Вирішення питань щодо порушення вимог законодавства про несумісність» Закону України «Про Вищу раду юстиції». Так, відповідно до ч.2 ст. 33 Вища рада юстиції при розгляді питань щодо несумісності може прийняти рішення: 1) про визнання зайняття прокурором іншою діяльністю, несумісною з подальшим перебуванням на посаді прокурора, і запропонувати йому у встановлений Вищою радою юстиції строк визначитися з питанням про продовження роботи на посаді прокурора чи зайняття іншою діяльністю з повідомленням Вищої ради юстиції; 2) про визнання порушення прокурором вимог щодо несумісності їх посади із зайняттям іншою діяльністю і направити подання відповідним органам про звільнення їх з посади.

Зрозуміло, при триваючому порушенні, яким можна вважати заняття діяльністю несумісною із службовими обов’язками, питання про дату саме вчинення діяння не ставиться, необхідним є момент виявлення. Проте не можемо погодитися із існуючою редакцією ч.3 ст. 12 Дисциплінарного статуту прокуратури України в частині вказівки застосування виключно такого заходу як звільнення з посади.

Підсумовуючи, ще раз наголошуємо на тому, що проблемні питання правового регулювання порядку реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, вимагають глибокого опрацювання та свого термінового вирішення. Недосконалий механізм застосування дисциплінарних стягнень не забезпечує, з одного боку невідворотність відповідальності за порушення службових обов’язків, а з іншого – створює можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок, і як наслідок до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих з них в системі органів прокуратури.


1. За 2005 рік (станом на 01.01.2006 р.) притягнуто до дисциплінарної відповідальності 869 прокурорсько-слідчих працівника (8,2 % від загальної кількості працюючих). З них 25 осіб притягнуто два і більше разів.

2. Див.: Полянський Ю. Щодо змісту майбутнього Дисциплінарного статуту прокуратури України // Прокуратура. Людина. Держава. – 2005. – № 12. – с.69-74; Долежан В. Кодекс прокурорської етики: яким йому бути? // Прокуратура. Людина. Держава. – 2005. – № 12. –с.63-68.

3. Надеев Р. Законотворческие ошибки ?? Российская юстиция. – 2001. – №5. – С. 21.

4. Рішення Конституційного Суду України від 22 червня 2004 року в справі № 1-25/2004 (Справа про Дисциплінарний статут прокуратури) // Вісник Конституційного Суду України. – 2004. – № 3. – С.15

5. Там само.

6. http://www.uap.org.ua/ua/actions/point-of-view/people-who-make-a-trial/index.html

7. Див.: інтернет-сайт Української асоціації прокурорів http://www.uap.org.ua

8. http://www.uap.org.ua/ua/actions/point-of-view/prosecutors-part-in-the-system-of-criminal-trials/index.html

9. Подкопаєв С.В. Дисциплінарна відповідальність суддів: сутність, механізм реалізації. – Х.: ВД „ІНЖЕК”, 2003. – С.89.

10. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. – С.41.

11. Пыльд Ю.А. Дисциплинарная ответственность работников плавающего состава судов морского флота СССР: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05 / Тартуский гос. ун-т. – Тарту, 1987. – С.141.

12. Адушкин Ю.С. вказана праця. – С.3.

13. Подкопаєв С.В. вказана праця. – С.94-95.

14. Адушкин Ю.С. вказана праця. – С.76.

15. Подкопаєв С.В. вказана праця. – С.127.

 Центр політико-правових реформ може не поділяти   думки авторів публікацій, що розміщені на сайті