exit
search
23 листопада 2005

Висновок Центру політико-правових реформ щодо поширення компетенції адміністративних судів на спори, які виникають з приводу укладення договорів купівлі-продажу пакетів акцій відкритих акціонерних товариств у процесі приватизації

Аналіз

1. Відповідь на питання, з яким звернувся суддя Верховного Суду України І.Л. Самсін, залежить від того, чи вважати договори купівлі-продажу пакетів акцій відкритих акціонерних товариств, що укладені у процесі приватизації, адміністративними договорами.

Зміст поняття адміністративного договору ще остаточно не визначено ні в національній доктрині адміністративного права, ні на рівні законодавства. У матеріальному адміністративному праві термін «адміністративний договір» взагалі не вживається. У КАС цей термін використовується двічі – у пункті 14 статті 3 і в пункті 3 частини першій статті 17.

2. Загальне визначення поняття адміністративного договору міститься у пункті 14 статті 3 КАС: «адміністративний договір – дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди». Із наведеного визначення випливають такі ознаки адміністративного договору:

1) суб’єктна - обов’язковою стороною у ньому є суб’єкт владних повноважень (іншою стороною чи іншими сторонами можуть бути як суб’єкти владних повноважень, так і інші учасники правовідносин);

2) предметна - його змістом (предметом) є права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень.

3. Однією зі сторін договору купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства, що укладається у процесі приватизації, (продавцем) є державний орган приватизації - орган, що здійснює повноваження власника державного майна у процесі приватизації (частина третя статті 7 Закону України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 2002 року). Такий орган є суб’єктом владних повноважень за визначенням пункту 7 статті 3 КАС. Це відповідає суб’єктній ознаці адміністративного договору.

Однак наявності лише однієї ознаки недостатньо для того, щоб договір купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства, що укладається у процесі приватизації, визнати адміністративним. Потрібно також встановити, чи спрямоване укладення такого договору на реалізацію суб’єктом владних повноважень його владних управлінських функцій.

4. Укладення договору купівлі-продажу є одним із етапів процесу приватизації. Згідно зі статтею 1 та частиною першою статті 2 Закону України «Про приватизацію державного майна», метою приватизації є підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України, а основними пріоритетами приватизації визначено підвищення ефективності виробництва та мотивації до праці, прискорення структурної перебудови і розвитку економіки України. Приватизація сприяє процесові демонополізації економіки і створенню умов для економічної конкуренції.

Державну політику в сфері приватизації здійснюють Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва у районах і містах, органи приватизації в Автономній Республіці Крим, що становлять єдину систему державних органів приватизації в Україні (частина перша статті 7 Закону України «Про приватизацію державного майна»). Державні органи приватизації здійснюють повноваження щодо реалізації цієї політики у різних формах, зокрема й через прийняття рішень (нормативно-правових актів, правових актів індивідуальної дії) та укладення договорів у процесі приватизації.

Таким чином, укладаючи договори у процесі приватизації органи приватизації реалізують свою адміністративну (владну), а не цивільну правосуб‘єктність. Тому укладаючи договір купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства у процесі приватизації (як різновид договору купівлі-продажу державного майна) державний орган приватизації реалізує свої владні управлінські функції.

Це дає можливість зробити висновок, що договір купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства, що укладається у процесі приватизації, відповідає і предметній ознаці адміністративного договору.

5. Наведені у пункті 14 статті 3 КАС ознаки адміністративного договору не є достатніми, але не вичерпними. Наприклад, для адміністративного договору не властиві у повній мірі засади вільного волевиявлення, свободи договору, юридичної рівності, що характерні для регулювання цивільних договорів.

Волевиявлення державного органу приватизації обмежене і чітко регламентоване. Законодавство вичерпно визначає, як приймається рішення про приватизацію об’єкта, у яких випадках може бути відмовлено у приватизації, хто може стати покупцем тощо. Державний орган приватизації обмежений у виборі контрагента у договорі купівлі-продажу державного майна. За порушення обов’язків у процесі приватизації державним органом приватизації передбачено застосування заходів адміністративної відповідальності до його посадових осіб (частина третя статті 29 Закону України «Про приватизацію державного майна»).

Державний орган приватизації наділений повноваженням контролю за виконанням покупцем умов договору купівлі-продажу, укладеного у процесі приватизації (абзац 16 частини третьої статті 7 Закону України «Про приватизацію державного майна»). За недопущення працівників державного органів приватизації, протидію чи перешкоджання проведенню ними перевірки дотримання умов договору купівлі-продажу державного майна на керівника приватизованого підприємства накладається адміністративний штраф (абзац шостий частини п'ятої статті 29 Закону України «Про приватизацію державного майна»).

За цими ознаками договір купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства, що укладається в процесі приватизації, не може вважатися цивільним.

6. Адміністративні договори, на відміну від цивільних, слугують забезпеченню перш за все публічних, а не приватних інтересів (хоч це аж ніяк не заперечує реалізацію покупцем державного майна своїх приватних інтересів). Забезпеченню публічних інтересів слугують, наприклад, такі зобов’язання, що фіксуються у договорі купівлі-продажу державного майна:

щодо здійснення комплексу заходів для збереження технологічної єдності виробництва та технологічних циклів;

- щодо збереження та раціонального використання робочих місць;

- щодо збереження номенклатури та обсягу виробництва продукції (послуг) відповідно до бізнес-плану;

- щодо завершення будівництва жилих будинків;

- щодо утримання об'єктів соціально-побутового призначення тощо.

Як увесь процес приватизації, так і умови договорів купівлі-продажу державного майна пов’язані також із необхідністю вирішити соціальні питання (розділ IV Закону України «Про приватизацію державного майна»), зокрема повинно бути дотримано соціальні гарантії працівникам підприємства, що приватизується, та приватизованого підприємства.

Спрямованість договору купівлі-продажу пакета акцій відкритого акціонерного товариства, що укладається у процесі приватизації, на забезпечення публічних інтересів підтверджує його адміністративно-правову природу.

Загальний висновок

Договори купівлі-продажу пакетів акцій відкритих акціонерних товариств, укладені у процесі приватизації, можна вважати адміністративними договорами, а тому компетенція адміністративних судів може поширюватися на спори, що виникають з приводу укладення таких договорів.