exit
search
28 вересня 2003

Судочинство в адміністративних судах

1. Кодифікація адміністративно-процесуальних норм

Законом України “Про судоустрій України” від 7 лютого 2003 року передбачено створення адміністративних судів в системі судів загальної юрисдикції. У зв‘язку з цим особливої актуальності набуває питання про створення правової основи діяльності цих судів. Адміністративна юстиція як інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади вимагає запровадження особливих правил судового процесу, які б враховували специфіку публічно-правових спорів.

Існує необхідність виділення з цивільного процесу норм, що регулюють судове провадження в адміністративних справах. Це усі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (підрозділ Б розділу ІІІ Цивільного процесуального кодексу України[1]), а також справи з приводу встановлення неправильності в актах громадянського стану (глава 36 ЦПК), оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК), які за своєю природою є адміністративними. Адміністративне судочинство має бути регламентоване окремим кодексом. Це зумовлено насамперед тим, що, виходячи з правової природи публічно-правових спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснована на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та господарському процесах. Тому наступним кроком після законодавчого визначення організації адміністративних судів має стати прийняття процесуального кодексу, який би став правовою основою діяльності адміністративних судів.

Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства не в останню чергу зумовлені тим, що доктрина адміністративного процесу (адміністративного судочинства) в Україні перебуває на етапі становлення. До того ж кількість самих норм, які регулюють порядок вирішення справ, що виникають з адміністративних правовідносин, є незначною. По-суті, йдеться про створення якісно нового кодифікованого акту, заснованого на нових принципах і нормах. Предметом кодифікаційної роботи є правила цивільного і господарського процесів, передусім ті, що стосуються вирішення адміністративних справ; положення окремих законів (наприклад, про об'єднання громадян, про вибори і референдуми, про виконавче провадження тощо), які регулюють особливості судового провадження у деяких категоріях адміністративних справ. Значна частина нормативних приписів формулюється вперше, без запозичень з інших нормативних актів. Велике значення при цьому має урахування зарубіжного досвіду в галузі адміністративної юстиції. При цьому цінним для нас є як досвід країн, які мають давні, усталені традиції адміністративного судочинства, так і досвід країн, у яких адміністративна юстиція перебуває на стадії зародження та розвитку.

Під час проведення кодифікаційної роботи можна передбачити чималу кількість проблем, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на усі ці проблеми не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, який договір є адміністративним, а який не є таким? Які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному процесі, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях справ необхідно запровадити коротші, ніж звичайно, строки розгляду судових справ?

Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв'язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж вирішити на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанту спростить роботу майбутнім суддям адміністративних судів – їм не потрібно буде ламати голову над вирішенням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшуватиме можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне вирішення передбачуваної проблеми на рівні закону “сковуватиме” судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв'язання. Тому, на наш погляд, при проведенні кодифікації норм адміністративного судочинства не можливо відразу вирішити усі проблеми, які можуть виникнути у судовій практиці і щодо правильності вирішення яких у законопроектувальника виникає найменший сумнів. На перших порах достатньо викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкращий спосіб розв'язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвитку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення процесуального закону.

На відміну від української практики законотворчої діяльності, закони більшості західноєвропейських держав викладаються максимально лаконічно і не відзначаються глибокою деталізацією. Там законодавець звик довіряти суддям.

При формулюванні законодавчих приписів важливо, щоб вони були викладені просто і зрозуміло, так, щоб їх могли впевнено використовувати і неюристи, адже основним контингентом позивачів будуть пересічні громадяни. Намагання максимально точно вирішити у кодексі усі можливі питання може зашкодити зрозумілості, оскільки основні принципові положення можуть загубитися у великому нормативному масиві. Громадянин може бути неспроможним розібратися у складній юридичній казуїстиці. Тому необхідно віднайти оптимальний варіант співвідношення між глибиною деталізації норм і доступністю викладеного нормативного матеріалу.

Комплекс правил адміністративного процесу складатиметься з двох частин: одні законодавчі приписи будуть сформульовані спеціально для адміністративних судів, а інші - запозичені з цивільного процесу. Перші відображатимуть специфіку адміністративного судочинства (положення про юрисдикцію адміністративних судів і підсудність адміністративних справ, про склад і роль суду, про учасників адміністративного процесу, про обов‘язок доказування тощо). Значна кількість норм буде спільною для адміністративного і цивільного судочинства (положення про докази, про процесуальні строки, про судові витрати, загальні правила провадження у справі та інші). У зв‘язку з цим виникає питання: чи є потреба переносити до Адміністративного процесуального кодексу частину положень з Цивільного процесуального кодексу? Логіка негативної відповіді на це питання у тому, що встановлення відсильної норми в Адміністративному процесуальному кодексі до Цивільного процесуального кодексу дасть можливість значно скоротити обсяг нормативного матеріалу. Така відсильна норма може бути загальною: у випадках, не врегульованих Адміністративним процесуальним кодексом, застосовуються правила Цивільного процесуального кодексу з урахуванням особливостей адміністративного процесу (mutatis mutandis)[2]. Або може бути ціла низка більш конкретних положень на зразок: в адміністративному судочинстві застосовується порядок обчислення процесуальних строків, який передбачений у цивільному судочинстві, тощо. Інакше кажучи, співвідношення між Цивільним процесуальним і Адміністративним процесуальним кодексами може бути як між загальним і спеціальним.

Можна відмітити принаймні два недоліки такого варіанту: по-перше, Адміністративний процесуальний кодекс потрібно буде застосовувати разом з Цивільним процесуальним, що вкрай незручно, особливо для пересічних громадян; по-друге, у суддів та учасників адміністративного судочинства можуть виникати труднощі у тому, коли саме і як застосовувати (використовувати) норми цивільного судочинства в адміністративному процесі.

Виходячи з таких міркувань, необхідно відмовитися від можливості субсидіарного застосування правил цивільного судочинства адміністративними судами. Тому до Адміністративного процесуального кодексу повинні бути включені як правила суто адміністративного процесу, так і загальні правила судочинства, які властиві і цивільному (господарському) процесу.

 

2. Адміністративний позов

Реалізація права на судовий захист, згідно з принципом диспозитивності, починається зі звернення особи, яка вважає свої права порушеними, до суду. Суд позбавлений можливості самостійно ініціювати процес, інакше він перестане бути судом і перетвориться на звичайний контролюючий орган.

Важливо визначитися з назвою процесуального документа, з яким звертатимуться до адміністративного суду з проханням вирішити публічно-правовий спір, - скарга, заява чи позов. Аналізуючи положення частини першої статті 55 Конституції України, яке кожному гарантує “право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб” (виділення авт.), можна дійти висновку, що формою звернення у цьому випадку має бути скарга. Однак такий висновок прямо не випливає з наведеного положення Конституції, оскільки термін “оскарження”, на наш погляд, позначає дію, а не форму звернення.

Сьогодні низка положень Цивільного процесуального кодексу України, які регламентують судове провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, передбачають таку форму звернення до суду як “скарга”. Однак, на наш погляд, термін “скарга” вказує на нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Цю нерівність ще можна зрозуміти в адміністративно-правових відносинах “громадянин – адміністрація”, оскільки ці відносини засновані на принципі субординації. Зберігається ця нерівність і у відносинах щодо оскарження рішень адміністрації в адміністративному порядку. Тому в адміністративній процедурі оскарження вживати термін «скарга» цілком обґрунтовано. Однак недопустимим видається його використання в адміністративному процесі, оскільки перед судом мають бути рівними і громадянин, і адміністрація. З ідеологічних міркувань скарга як форма звернення до суду є небажаною. Крім того, скарга не дасть можливості уніфікувати форму звернення до суду.

Набагато сильніше ідеологічне навантаження в адміністративному процесі нестиме адміністративний позов, який вказуватиме на повну рівність того, хто звертається до адміністративного суду (позивача), і того, до кого спрямовані вимоги (відповідача). Тоді адміністративний орган буде йменуватися не просто “заінтересована особа”, як сьогодні у цивільному процесі, а “відповідач”.

Посилання на те, що позов у свідомості громадян асоціюється переважно з приватноправовими вимогами, а тому не бажаний в адміністративному процесі, на нашу думку, є непереконливим і не складає перешкоди для того, щоб не використовувати його в адміністративних судах. Наприклад, у господарському процесі позов використовується для звернення до суду з будь-якими вимогами, у тому числі про визнання правових актів органів влади недійсними.

До того ж термін «позов» на відміну від «скарги» допускає не лише оскарження рішення, дії чи бездіяльності (з вимогою визнати їх протиправними), а й висунення вимог про зобов‘язання адміністративного органу вчинити певні дії чи утриматися від такого, про відшкодування шкоди тощо. Крім того, позов дозволяє уніфікувати форму звернення до суду і фізичних чи юридичних осіб, і адміністративних органів.

Компромісним, на наш погляд, є вживання терміну “заява”, який звучить більш нейтрально, ніж адміністративний позов, і позбавлений ідеологічного змісту. Заява (англ. - application) використовується як форма звернення до Європейського Суду з прав людини, який захищає права та свободи людей і юридичних осіб, що передбачені Конвенцією з прав людини і основних свобод, від порушень з боку держав, які визнали юрисдикцію цього суду (серед них і Україна).

В адміністративному процесі можна без застережень застосовувати вчення про структуру позову, розроблене у доктрині цивільного та господарського судочинства. Так елементами адміністративного позову можна визнати підставу, предмет і зміст позову. Підставу позову становитимуть обставини (юридичні факти) і норми права, які у своїй сукупності дають право особі звернутися до суду з вимогами до іншої особи. Предмет позову складатимуть матеріально-правові вимоги особи, яка звертається до адміністративного суду, до відповідача (наприклад, вимоги вчинити певну дію на користь позивача). Зміст позову – це адресоване адміністративному суду прохання позивача процесуально-правового характеру задовольнити його вимогу до відповідача (наприклад, прохання до суду зобов’язати відповідача до вчинення певної дії). Практичне значення матимуть тільки підстава і предмет адміністративного позову, оскільки вони допоможуть визначити тотожність позову. Повторне подання позову між тими самими сторонами, з тих самих підстав і з того самого предмету, якщо він уже розглядався судом, згідно з правилами судового процесу не допускається. В адміністративному процесі важливо передбачити, щоб від фізичної чи юридичної особи, яка не є адміністративним органом, не вимагалося обов’язково зазначати у позовній заяві правову підставу її вимог, тобто конкретну норму права. Достатньо було б зазначити, яке суб’єктивне право чи інтерес особа вважає порушеним.

Цікавим є питання про можливість зустрічного позову в адміністративному процесі. На наш погляд, інститут зустрічного позову має право на існування в адміністративному процесі, оскільки можна передбачити випадки, коли відповідачем може бути подана зустрічна вимога до позивача, яка пов’язана з первісною вимогою. Наприклад, адміністративний орган після відмови надати статус біженця іноземцю, який незаконно перетнув державний кордон, звертається до суду за рішенням про примусове його видворення. Цілком логічно, щоб іноземець мав право у цьому ж процесі оскаржити відмову у наданні йому статусу біженця. Так само зустрічний позов можливий, наприклад, у спорах, які виникають з адміністративних договорів. Одна сторона договору звертається до адміністративного суду з вимогою зобов’язати іншу сторону виконати умови договору, а інша - оспорює дійсність самого адміністративного договору. Очевидно, що ці вимоги є зустрічними й у різних провадженнях розглядатися не можуть, оскільки задоволення зустрічної вимоги однієї сторони усуває можливість задоволення первісної вимоги іншої сторони і навпаки.

 

3. Склад суду

Важливим з точки зору демократичності правосуддя та гарантування правосудності судових рішень є вирішення питання про одноособовий та колегіальний розгляд адміністративних спорів. У Нідерландах слухання адміністративних справ у першій інстанції здійснюється суддею одноособово. Однак, якщо суддя вважає, що справа складна для вирішення одним суддею, він передає її до колегії суддів. Згідно з німецькими правилами адміністративного процесу справа передається на розгляд одного судді, якщо вона не є дуже складною з фактичного чи юридичного боку або не має принципового значення. В інших випадках справа розглядається колегією з трьох професійних суддів та двох суддів на громадських засадах (останні обираються територіальною громадою). Такий досвід вартий того, щоб врахувати його при запровадженні адміністративного судочинства в Україні.

Загальним правилом доцільно встановити, що розгляд і вирішення усіх адміністративних справ у суді першої інстанції здійснюється суддею одноособово, який діє від імені суду і головує у судовому засіданні. Адміністративну справу доцільно розглядати колегіальним складом, якщо суддя, який почав провадження у справі, дійде висновку, що справа є особливо складною. Оптимальний склад колегіального суду – колегія з трьох професійних суддів. Менша кількість – два судді – викличе труднощі у прийнятті рішення, якщо голоси суддів поділяться порівну. Більша кількість – викличе невиправдане і зайве навантаження на суддів. До складу колегії професійних суддів можна залучати суддів без юридичної освіти, які мають фахову підготовку у галузі юрисдикції адміністративних судів.

Колегією суддів у складі одного професійного судді та двох народних засідателів можуть розглядатися і вирішуватися адміністративні справи, предметом оскарження у яких є нормативно-правові акти. Для вирішення адміністративних справ, предметом оскарження у яких є рішення, дії чи бездіяльність Президента України, вищого або центрального органу виконавчої влади, іншого державного органу, повноваження якого поширюються на всю територію України, їх посадової чи службової особи, доцільно передбачити колегію суддів у складі трьох професійних суддів та двох народних засідателів, що мало би підвищити гарантії незалежності суду при ухваленні судового рішення.

Значення участі народних засідателів у тому, що вони забезпечать представництво суспільства у здійсненні правосуддя. Народні засідателі допомогли б професійному судді подивитися на справу очима звичайного громадянина, а не лише з точки зору сухої букви закону. Участь народних засідателів обумовлена необхідністю збалансувати у судовому рішенні інтереси громадянського суспільства і держави. Народні засідателі вноситимуть у судочинство своє бачення соціальної реальності й інтересів різних соціальних груп, яке може бути невідомим професійним суддям. Довіра громадян до такого складу суду має бути значно вищою. Крім того, участь народних засідателів у здійсненні правосуддя змушуватиме професійних суддів аргументувати правову позицію так, щоб вона була зрозуміла і нефахівцям. Це дуже важливо, тому що судові рішення в адміністративних справах можуть мати велике суспільне значення, а тому вони повинні викладатися чіткою і доступною мовою.

В адміністративних судах потрібно уникнути практики, коли розподіл справ, утворення колегій суддів та призначення головуючого здійснюється головою суду, щоб зменшити можливості впливу голови суду на результати вирішення адміністративних справ. У зв‘язку з цим доцільно, на наш погляд, залучати суддів до складу колегій і розподіл адміністративних справ здійснювати у порядку, який би визначався органами суддівського самоврядування (наприклад, зборами суддів адміністративного суду) з урахуванням черговості, завантаженості, спеціалізації суддів тощо. У складі колегії суддів головуючим міг би бути професійний суддя з найбільшим суддівським стажем, а суддею-доповідачем – суддя, який почав провадження у справі.

 

4. Учасники адміністративного процесу

Не менш важливим в теорії адміністративного процесу є питання про склад його учасників. Воно має значення для визначення ролі кожної групи учасників у розгляді адміністративної справи судом і кола їхніх процесуальних прав та обов’язків.

За роллю у судовому розгляді та характером заінтересованості учасників адміністративного процесу можна поділити на дві групи:

1) особи, які беруть участь у справі (сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб);

2) особи, які сприяють розгляду справи (свідки, експерти, спеціалісти, перекладач, секретар судового засідання, судовий розпорядник).