exit
search
30 травня 2001

Управлінські (адміністративні) послуги - новела адміністративного права

Одним із стратегічних завдань адміністративної реформи є "запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг" (див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. - С. 7.). Україна повинна перетворитись в державу для людини, а не залишатись, як це було в радянські часи, утворенням для пригнічення громадян. Раніше вважалося, що держава, її органи, управляють вищі нижчими, і найнижчою ланкою державного організму, його "гвинтиками", були прості громадяни. Сучасне розуміння демократичної держави полягає в тому, що не громадяни служать державі, а вона є організацією на службі в суспільства. Це означає, що держава не управляє громадянами, а надає їм управлінські послуги, тобто вчиняє різноманітні дії, спрямовані на створення умов для реалізації громадянами своїх прав та свобод.

Система надання управлінських послуг має бути організована таким чином, щоб це було зручно громадянам (а не чиновникам), займало мінімум часу, довідок та грошей. В адміністративно-правовому значенні управлінські послуги є одним з найпоширеніших і найважливіших видів адміністративних процедур.

В даний час ні в вітчизняному законодавстві, ні в юридичній науці не зустрічається навіть термін "управлінські послуги". Винятком є лише Концепція адміністративної реформи в Україні та проект Концепції реформи адміністративного права, але і в них цьому питанню присвячено лише декілька тез. Така ситуація пов`язана з етатизацією суспільного життя, адже раніше навіть уявити про послуги, які надає держава, було неможливо. Сьогодні проблема управлінських послуг потребує наполегливого опрацювання з метою подальшого законодавчого впорядкування діяльності органів влади в цій сфері.

Загалом цей напрямок адміністративної реформи залишається майже в зародковому стані, оскільки немає його належного наукового забезпечення. Серед причин такого становища є значне розширення предмету адміністративного права, причому за рахунок появи абсолютно нових для вітчизняної науки інститутів. В адміністративному праві західних країн (законодавстві, доктрині та практиці) інститут "управлінських послуг" є достатньо розробленим. За новою для нашої науки термінологією, яка, до речі, точно відображає місце держави у відносинах із людиною, окремі вітчизняні вчені не хочуть бачити раціонального змісту, заперечуючи повністю необхідність опрацювання цієї проблематики. Але, саме впорядкувавши діяльність органів державної влади у відносинах з громадянами ми зможемо реально захистити їх права та свободи, обмежити свавілля держави. Необхідно наголосити, що мова не йде про запровадження нових механізмів для "стягування" грошей з громадян. Абсолютна більшість таких послуг є платними вже сьогодні. Тобто мова йде про впорядкування діяльності держави у цій сфері, в тому числі й щодо стягнення плати.

На цьому шляху виникає чимало проблем, які потребують теоретичного осмислення і обгрунтування. Насамперед, необхідно визначити співвідношення понять "державні послуги" та "управлінські послуги". Зокрема, в Законі України "Про оподаткування прибутку підприємств" в редакції від 22 травня 1997 року у пункті 7.11.13 статті 7 "Оподаткування операцій особливого виду" визначено, що під терміном "державні послуги" слід розуміти будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. До терміну "державні послуги" не включаються податки, збори (обов'язкові платежі), визначені Законом України "Про систему оподаткування". Тобто термін "державні послуги" є ширшим, ніж "управлінські послуги", оскільки крім останніх він також включає послуги, які надаються державними установами, такі як державна освіта, медичне обслуговування тощо.

Окремими дослідниками пропонується інша термінологія, зокрема, директор Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук вважає точнішим термін "адміністративні послуги", до яких він відносить більшість із того, що сьогодні визначено як державні послуги в зазначеному вище Законі. Такої ж дуки притримуються спеціалісти з питань економічного менеджменту, зокрема декан факультету управління бізнесом Національного університету "Києво-Могилянська академія" Павло Шеремета.

Місце "управлінських послуг" можна визначити й іншим чином, хоча це дещо буде розходитися із законодавчим визначенням терміну "державні послуги", адже управлінські послуги надаються не лише органами виконавчої влади, а й органами місцевого самоврядування. Очевидно, що більш коректно вести мову про "державні послуги", які надаються органами виконавчої влади та державними установами і організаціями, та "муніципальні послуги", які надаються органами місцевого самоврядування та муніципальними (комунальними) установами та організаціями. При цьому узагальнюючим критерієм для державних і муніципальних послуг є публічний характер, тобто їх загалом можна назвати "публічними послугами". З числа публічних послуг можна виділити управлінські (адміністративні) послуги (надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування) та послуги, що надаються державними та муніципальними установами та організаціями (тобто - "неуправлінські публічні послуги").

Якщо ж спробувати дати визначення терміну "управлінські послуги", то для обговорення можна запропонувати варіант, виходячи з етимології самих слів "послуги" (як діяльність по задоволенню певних інтересів) та "управлінські" (що вказує на суб`єкта, який надає такі послуги). Отже, управлінські (адміністративні) послуги - це передбачена законом розпорядча діяльність уповноважених органів (органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування), що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів.

Можна виділити такі ознаки управлінських послуг: 1) управлінські послуги надаються лише за ініціативою фізичних та юридичних осіб (за їх зверненням); 2) необхідність (і відповідно можливість) отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом; 3) закон наділяє повноваженнями по наданню кожної управлінської послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування; 4) для отримання управлінських послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги визначені законом, тобто має бути дотримана визначена процедура надання відповідної послуги.

Взагалі з адміністративно-правової точки зору всі звернення громадян, підприємств та організацій до органів державної влади та місцевого самоврядування за змістом можна поділити на три групи: 1) звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями тощо; 2) звернення за управлінськими послугами; 3) звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади та місцевого самоврядування чи їх посадових осіб. Цей поділ закріплений і в Законі України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року, в частині 1 статті 1 якого передбачено: "Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення".

Але недоліком цього Закону є спроба охопити в одному нормативному акті всі можливі випадки звернень громадян, багато з яких виходять далеко за межі адміністративно-правового регулювання. Це унеможливило врегулювання процедури найбільш поширених звернень - звернень до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за отриманням управлінських послуг. Тобто розгляд звернень громадян (як визначено зазначеним Законом: викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги) регламентований у загальному вигляді для всіх їх видів і не має своїм завданням прийняття спеціального управлінського рішення, а вимагає інших форм реагування: відповіді, переадресації тощо. Особливо чітко видно розмитість предмету зазначеного Закону із аналізу визначення терміну "заява (клопотання)" в статті 3 як "звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо". Тобто мова тут йде "про сприяння реалізації" права та інтересів, та "про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо", а не про безпосередню реалізацію прав, чи створення умов для цього. Специфіка цих "загальних" звернень також в тому, що вони можуть стосуватися не лише органів державної влади та органів місцевого самоврядування (причому незалежно від компетенції), а й різних підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, їх посадових осіб, тощо.

Надання управлінської послуги можливе, лише в випадку, коли є спеціальне правове регулювання, і певний орган уповноважений законом здійснювати таку діяльність. В загальному плані, управлінська послуга - це адміністративно-процедурна діяльність, яка здійснюється за заявою фізичних та юридичних осіб. При цьому не має значення чи ці особи зобов`язані звертатися за даною послугою, як наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку з отриманням якої-небудь ліцензії.

Для кращого розуміння сутності такого явища як управлінські послуги необхідно дослідити їх конкретні приклади. Для цього було б корисно створити загальний перелік управлінських послуг, та спробувати їх класифікувати. У чинному законодавстві на сьогоднішній день можна виділити такі групи управлінських послуг за їх предметом:

1) видача дозволів (наприклад: на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї; на створення творчих груп для виготовлення телерадіопродукції), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад: акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров`я; атестація підприємств, робочих місць, судових експертів; сертифікація товарів, робіт і послуг);

2) реєстрація з веденням реєстрів (наприклад: реєстрація актів громадянського стану, суб`єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), в тому числі легалізація суб`єктів (наприклад: легалізація об`єднань громадян);

3) легалізація актів (наприклад: консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

4) соціальні управлінські послуги (наприклад: призначення субсидій, призначення пенсій).

Робота по вивченню управлінських послуг має бути спрямована на розробку певних уніфікованих стандартів для впорядкування діяльності органів у цій сфері. Така уніфікація може мати своїм результатом узагальнений нормативний акт, який був би важливою гарантією прав громадян у їх відносинах з публічними інституціями, та реально сприяв би громадянам у реалізації їх прав та свобод. Причому це може бути як окремий акт, наприклад, закон про управлінські послуги, або це може бути включено до предмету регулювання Кодексу загальних адміністративних процедур України, проект якого нині готується Міністерством юстиції України.

До речі, що стосується спеціально-правового регулювання провадження з надання конкретних управлінських послуг, то очевидно, що загальні правила, такі як вимоги до заявників, граничні строки проваджень, порядок встановлення плати за послуги, відповідальність суб`єктів мають визначатися виключно законами. Підзаконні акти Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади не повинні покладати додаткові до визначених законом зобов`язання на заявників. Органам виконавчої влади своїми актами можна надати право здійснювати регулювання проваджень по наданню управлінських послуг лише з метою регламентації дій своїх підрозділів та посадових осіб.

Крім того, необхідно запровадити жорстке правило, що закони України та акти Кабінету Міністрів України, які регулюють порядок надання управлінських послуг, вступають в дію не раніше десяти днів після їх першого офіційного опублікування, щоб громадяни мали можливість ознайомитися з новими правилами.

Не викликає особливих труднощів визначення суб`єктного складу відносин щодо надання управлінських послуг. Насамперед це "заявник" - фізична чи юридична особа, яка звернулася до уповноваженого державою суб`єкта з проханням виконати певну діяльність для задоволення певного інтересу; та "уповноважений орган" - орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, який згідно закону наділений повноваженнями надавати відповідні управлінські послуги.

Вже зараз ми маємо враховувати необхідність здешевлення та раціоналізації державного управління, що передбачає передачу повноважень, зокрема делегування, по наданню управлінських послуг недержавним установам та організаціям, в тому числі громадським організаціям.

Враховуючи, що результатом провадження щодо надання управлінської послуги є рішення уповноваженого органу чи його посадової особи (індивідуальний адміністративний акт), яке може вплинути на права інших осіб або покласти на них певні обов`язки, має бути передбачена можливість участі в такому провадженні зацікавлених осіб. І звичайно, оскільки в ході провадження з надання управлінських послуг в уповноваженого органу може виникнути необхідність скористатися допомогою спеціалістів з певних питань, наприклад, провести експертизу тощо.

Крім того, ми повинні враховувати, що не всі громадяни можуть самостійно реалізовувати свої права, наприклад, недієздатні. Тому їх у такому провадженні мають представляти законні представники: батьки, опікуни. Має бути передбачене право фізичних осіб на правову допомогу, тобто їх можливість діяти через представника за дорученням чи за договором, в тому числі адвоката, юридичну фірму. Зрозуміло, що учасника - юридичну особу представляють її керівні органи чи уповноважені посадові особи або ж представники за дорученням чи за договором. Участь представника (крім законних) у провадженні з надання управлінської послуги не повинна позбавляти заявника чи третю особу права особистої участі в такому провадженні.

Законодавцем повинні бути чітко регламентовані загальні вимоги до проваджень з надання управлінських послуг. Заявнику має гарантуватись отримання результату в найкоротший розумно обгрунтований строк. Обмеження строками буде не лише дисциплінувати уповноважені органи, але й стимулюватиме їх до перегляду і спрощення процедур надання управлінських послуг, наприклад, шляхом спрощення чи скасування внутрішніх процедур погодження, візування, тощо. Сьогодні багато процедур або взагалі не обмежені строками, що є неприпустимим, або встановлені строки абсолютно необгрунтовані. Наприклад, для отримання "закордонного" паспорта за загальним правилом передбачений тримісячний строк, що не лише створює умови для корупційних правопорушень, але є грубим обмеженням прав людини. Зрозуміло, що видача такого паспорта справа декількох днів, і реально така робота здійснюється в останні дні. Тому помилково говорити, що у випадку встановлення коротших строків ограни не справлятимуться з роботою, адже реальний обсяг роботи не вимагає більше часу чи інших ресурсів.

Заявнику має забезпечуватись отримання результату за мінімальної кількості відвідувань. Необхідно наголосити, що мова йде саме про результат. Тому сумнівно вважати управлінською послугою видачу якої-небудь довідки, чи погодження, яке є лише одним із етапів або елементів отримання особою послуги в цілому. Наприклад, невиправданою сьогодні є організація такого виду послуг, як реєстрація суб`єктів підприємницької діяльності - фізичних осіб. Адже громадянин, бажаючи займатись приватною справою має отримати відповідне свідоцтво, при цьому його змушують самостійно ставати на обліки в податкових органах, в Пенсійному фонді, тощо. Таке інформування про появу нового суб`єкта підприємництва повинні робити самі реєструючі органи.

Отже, є доцільним запровадження принципу "одного вікна", тобто законодавством має чітко визначатись послуга і орган, який її надає. Якщо ж для надання управлінської послуги необхідно залучення декількох уповноважених органів, то таке залучення до провадження має здійснюватися уповноваженим органом, до якого була подана заява і який несе відповідальність за своєчасне і якісне надання послуги.

Громадянам має забезпечуватись право на отримання інформації щодо управлінських послуг та проваджень по них. Зокрема, у місцях прийому заявників повинні облаштовуватись інформаційні стенди з відповідними зразками документів і з обсягом інформації достатнім для отримання управлінської послуги без сторонньої допомоги. Уповноважені органи повинні здійснювати регулярний прийом громадян у визначений час їх керівниками або іншими посадовими особами, а також проводити поточне консультування заявників в установлений (зручний для громадян) час.

Необхідно передбачити періодичне опублікування систематизованої інформації щодо окремих управлінських послуг у засобах масової інформації, а також друкування спеціальних довідкових інформаційних матеріалів. Можна здійснювати пересилання інформації поштою за зверненнями заявників. В зарубіжних країнах є поширеною практика відомчих та загальних інформаційних бюро (типу нашої служби "09"), куди громадянин може звернутись по телефону за інформацією і взнати все необхідне для нього про конкретну послугу, починаючи від того, який орган надає таку послугу і закінчуючи її вартістю. Така інформаційна підтримка надзвичайно полегшує життя громадян, економить їх час, гроші, здоров`я, і при цьому не вимагає великих витрат.

Необхідно чітко регламентувати порядок звернення з заявою про надання управлінської послуги. Має бути забезпечено право на подання заяви про надання послуги, не лише на особистому прийомі, але й поштою, по телефону, факсом, електронною поштою, якщо це дозволяють технічні можливості уповноваженого органу. Про отримання письмової або усної заяви має робитися відповідний запис у спеціальному журналі реєстрації заяв з одночасною видачею довідки про таку реєстрацію, із зазначенням у ній дати та номеру реєстрації. Отримання заяви по телефону, факсом чи електронною поштою має підтверджуватися аналогічним способом, із повідомленням дати та номеру реєстрації.

Необхідно регламентувати перелік документів, які вимагаються від заявника. При цьому необхідно звести їх кількість до обгрунтованого мінімуму та забезпечити безкоштовно необхідну кількість бланків документів, формулярів. Якщо для отримання управлінської послуги, крім заяви вимагаються додаткові документи, то заявнику повинен надаватися достатній час по їх підготовці для початку провадження з надання управлінської послуги. Форми документів, які вимагаються від заявників повинні бути максимально простими, і як правило викладатися у вигляді анкет. За кордоном на сьогодні є поширеною практика відкритого поширення різноманітних формулярів завдяки використанню сучасних інформаційних технологій. Наприклад, в США через Інтернет можна отримати паспортні форми, що звичайно полегшує отримання паспорта в цілому. Очевидно, й Україні доцільно використовувати такий досвід.

Уповноважений орган у визначений законом строк повинен прийняти рішення у справі та негайно повідомити про нього заявника. В окремих випадках заявнику має забезпечуватись право бути вислуханим перед прийняттям рішення з надання управлінської послуги. За бажанням заявника рішення має направлятися йому поштою. У випадку прийняття негативного для заявника рішення обов`язково мають письмово зазначатися мотиви такого рішення та порядок його оскарження. Невиконання цієї вимоги повинно зупиняти строки оскарження відповідного рішення. Необхідно передбачити можливість оскарження дій та бездіяльності уповноважених органів та їх службових осіб як до вищестоящого органу, так і до суду. Доцільно підвищити увагу уповноважених органів на опрацювання скарг та пропозицій щодо покращення якості управлінських послуг в цілому. З цією метою потрібно періодично узагальнювати всі звернення споживачів управлінських послуг, проводити опитування самих службовців, з тим, щоб виявляти проблеми, недоліки і в правовому регулюванні цих процедур, та своєчасно їх виправляти.

Управлінські послуги, які надаються у зв`язку з покладенням на всіх громадян відповідного обов`язку державою, наприклад, отримання загальногромадянського паспорта, повинні надаватися безкоштовно. Але оскільки більшість послуг є платними, то і цей процес потребує впорядкування. Розмір плати, як правило, не повинен перевищувати собівартості послуги, тобто фактичних витрат уповноваженого органу. Витрати заявників, наприклад: юридична допомога, витрати на проїзд, тощо державою не повинні відшкодовуватися. Оплата управлінських послуг повинна здійснюватись одноразово за весь комплекс робіт, включаючи і супутні послуги. Для оплати управлінських послуг, за отриманням яких звертаються систематично, доцільно використовувати гербовий папір, марки державного мита, тощо.

Щоб дисциплінувати уповноважені органи можна запровадити правило, що у разі перевищення строків надання послуг заявнику повертається сума коштів на оплату послуги пропорційно часу прострочення, з наступним стягненням цієї суми на користь держави з винних службових осіб. Загалом же, за порушення встановленого порядку надання управлінських послуг винні особи повинні нести дисциплінарну, цивільну, адміністративну та кримінальну відповідальність. Оскільки порушення уповноваженими органами прав громадян та юридичних осіб може завдати їм значних збитків, то можна передбачити створення страхових фондів для їх відшкодування. В той же час доцільно матеріально стимулювати службовців за якісне надання управлінських послуг, з використанням механізмів поширених в підприємницькому секторі.

Повчальним є досвід деяких країн в організації системи надання управлінських послуг. Так, в окремих муніципалітетах Німеччини та Нідерландів створюються так звані "універсами послуг" або "установи для громадян". При цьому необхідно пам'ятати, що абсолютна більшість послуг в цих країнах надаються саме на муніципальному рівні, а міністерства займаються політичним питаннями, і не вирішують індивідуальних адміністративних справ. В цих установах ("універсамах послуг") можна отримати всю інформацію про управлінські послуги, подати заяву на отримання будь-якої послуги, що надається муніципалітетом або отримати відповідні довідки. В цьому ж місці отримується і сам результат - управлінська послуга, крім випадків надсилання рішення органу влади поштою.

Наприклад, в центральному приміщенні муніципалітету Гааги ведеться прийом громадян з усіх питань в межах компетенції муніципалітету. Будь-яка особа вільно без перепусток чи будь-яких пояснень може зайти в будівлю муніципалітету. Якщо особа має конкретну справу, то вона, отримавши талон з номером, в порядку черги попадає до одного з службовців на прийом і має можливість в одному місці вирішити одночасно всі свої питання. Прийомні місця представляють собою відкриті, відгороджені один від одного робочі столи. В кабінетах ведеться прийом лише з питань соціальної допомоги, оскільки вважається, що це конфіденційні справи.

В цій же будівлі муніципалітету розташована і каса, де можна одразу оплатити послугу. Прийом ведеться щодня, в тому числі в суботу, а в один з робочих днів також і ввечері з 18.00 до 21.00. Така ж сама система і в районах міста, де можна отримати ті ж послуги, але необхідно пам'ятати, що в багатьох випадках результат отримується через певний час, бо рішення приймається в центральному офісі муніципалітету.

Аналогічну установу створено в лютому 2001 року і в Берліні. Раніше різні муніципальні служби знаходилися в різних будинках, або на різних поверхах одного будинку тощо. Сьогодні ж будь-який з чиновників цієї установи кваліфіковано приймає заяви від імені різних установ і служб: соціальних, юридичних, податкових тощо. Прийняті заяви вирішуються негайно, якщо це можливо (тобто "проста" послуга) або направляються до спеціалізованих установ для прийняття рішень.

Така організація надання послуг має багато позитивів. Насамперед, це зручність для громадян та економія їх часу і здоров'я, оскільки людина в одному місці одразу ж може вирішити декілька своїх проблем, і вирішити майже будь-коли, тоді як в більшості установ існують дні і години прийому. Крім того, це уникнення контакту з посадовими особами, які приймають рішення, а отже, усунення умов для корупції та нормальні умови для плідної роботи службовців - без відволікання на спілкування з громадянами.

Загалом же є очевидним, що проблематика управлінських послуг потребує подальшого опрацювання і якнайшвидшого законодавчого вирішення, а організація їх надання - вдосконалення.