exit
search
5 вересня 2004

Органи виконавчої влади: перспектива правового регулювання (публікація 2004 року)

Варто коротко пригадати історію цієї проблеми. Перші спроби урегулювати дану сферу робилися ще до прийняття нової Конституції України, але не маючи відповіді на питання про форму державного правління та про конституційні засади побудови виконавчої влади, це завдання дійсно було передчасним. Проте і після прийняття Основного Закону України результативністю робота над законодавством про органи виконавчої влади не відзначалася. Зразком політичного протистояння можна назвати ситуацію навколо Закону “Про Кабінет Міністрів України”, який вісім разів приймався Верховною Радою України трьох скликань, але Президент Л.Кучма, застосовуючи право вето, так і не допустив набрання ним чинності. Через відсутність закону про Уряд, гальмувався процес роботи над законодавством про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. До речі, варто відзначити, що за вісім років, які минули після ухвалення Конституції України, владою навіть не підготовлено відповідного законопроекту. Таким чином єдиним чинним законодавчим актом у сфері виконавчої влади є Закон “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 199 року, щоправда і його текст, внаслідок багатьох компромісів є вкрай недосконалим.

Можна лише здогадуватися чому так сталося. Можливо главі держави подобалося керувати виконавчою владою “у ручному режимі”, незважаючи на положення Конституції України. Уряди ж, зважаючи на ті межі, які їм давав глава держави, особливою ініціативністю у сфері адміністративної реформи взагалі не відзначалися. Основним нормотворцем у цій сфері був Президент, який керувався у прийнятті рішень не стільки державними інтересами, скільки відомою тільки йому логікою побудови системи “стримувань та противаг”.

Наслідки цієї указотворчості відомі. Органи виконавчої влади постійно лихоманить від регулярних, але безсистемних, реорганізацій, постійного втягування у політичну боротьбу, “совкових” процедур діяльності, роботи у режимі “пожежної команди”. Прикладом бездумного свавілля можна назвати історію з ліквідацією посад державних секретарів міністерств.

Тому очевидно, що сьогодні органи виконавчої влади мають багато вад з точки зору побудови, організації діяльності, розподілу повноважень тощо. Незадекларованими та нереалізованими в українській практиці роботи органів виконавчої влади є принципи верховенства права, законності, відкритості, підконтрольності, ефективності. І вибори Президента України все ж таки дають шанс ввести діяльність органів виконавчої влади у легітимне правове поле, за умови, якщо новий глава держави відмовиться від теперішньої практики “збирання повноважень”.

Проте тривала дискусія щодо правового регулювання повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади не минула даремно. Напрацьовані законопроекти та теперішня українська практика дають нам можливість перейти вже до етапу систематизації законодавства про органи виконавчої влади. Цю ідею втілено у проекті Закону “Про органи виконавчої влади” розробленому Центром політико-правових реформ за участю професора В.Б.Авер‘янова та експертів “Центру Європи”. В основу даного законопроекту покладено проекти Законів “Про Кабінет Міністрів України” та “Про центральні органи виконавчої влади”, а також окремі положення Закону України “Про місцеві державні адміністрації”. Даний підхід дозволяє цілісно врегулювати усю систему органів виконавчої влади, уникаючи при цьому дублювань та неузгодженостей, які часто виникають між окремими законодавчими актами, якщо вони приймаються окремо .

Принциповими методологічними засадами підготовки законопроекту “Про органи виконавчої влади” є дотримання вимог Конституції України, а також використання кращого зарубіжного досвіду побудови і функціонування органів виконавчої влади, орієнтованих у своїй діяльності на пріоритет прав людини, відкритість та ефективність.

Отже, даний законопроект містить декілька базових розділів, зокрема, присвячених статусу Кабінету Міністрів України, міністерств, урядових органів та місцевих державних адміністрацій. Така структура відображає власне побудову системи органів виконавчої влади. При цьому законопроект мітить багато новацій, і не лише пропонованих положеннями Концепцією адміністративної реформи в Україні.

Статус Кабінету Міністрів України розкривається з точки зору порядку його формування та статусу членів, визначенні завдань уряду, його функцій та повноважень, організації діяльності. Важливо наголосити, що у законопроекті закладено підхід, за яким саме Верховна Рада України відіграватиме домінуючу роль у формуванні Уряду. Зокрема, пропонується, щоб Президент України перед внесенням кандидатури на посаду Прем’єр-міністра України проводив консультації з усіма парламентськими фракціями і групами для пошуку конструкції майбутньої парламентської (проурядової) більшості. Ті ж фракції, які складуть таку більшість зможуть брати участь у формуванні персонального складу Уряду.

Є й інші новації, зокрема, які стосуються надання можливості фракціям відкликати членів уряду, призначених за їхньою квотою. Пропонується надати членам Уряду право зберігати за собою мандат народного депутата України[1]. Крім того, пропонуються механізми захисту прав усіх учасників проурядової коаліції.

В будь-якому випадку важливо наголосити, що процедури передбачені законопроектом, дозволяють досягти мети, про яку говорять ініціатори змін в Конституцію України, тобто наближення нашої держави до парламентської республіки, адже саме порядок формування уряду головним у визначенні форми правління.

Принциповою новацією законопроекту є встановлення головних завдань Кабінету Міністрів за секторами державного управління. Це не лише дозволяє системно підійти до визначення функцій та повноважень Уряду, але раціонально визначити склад Кабінету Міністрів та ефективно організувати побудову системи органів виконавчої влади.

Проектом запропоновано удосконалити організацію урядових комітетів – як однієї з форм організації діяльності уряду. Зокрема, до складу Урядових комітетів повинні входити лише члени Кабінету Міністрів. Це повинно забезпечити функціонування урядових комітетів саме як органів Уряду, головним завданням яких є політичне обговорення проектів урядових рішень, узгодження позицій членів Кабінету Міністрів. Для підвищення ефективності роботи урядових комітетів передбачається утворення при кожному урядовому комітеті окремого апарату. Ці структурні підрозділи Секретаріату Кабінету Міністрів, перебуваючи в оперативному підпорядкуванні голів відповідних урядових комітетів, повинні забезпечувати не лише підготовку до засідань урядових комітетів, але й загальне наступництво у їх діяльності, експертно-аналітичну спроможність.

Варто звернути окрему увагу на процедуру прийняття рішень Урядом. Підготовку проектів урядових рішень повинні здійснювати міністерства, як правило, лише за ініціативою самих членів Уряду та Кабінету Міністрів вцілому. Це повинно суттєво зменшити обсяг роботи Уряду. Замість існуючої процедури “візування” пропонується перейти саме до механізмів політичного узгодження: обговорення на урядових комітетах, на засіданні Кабінету Міністрів. Законопроектом обмежуються можливості для прийняття актів Кабінету Міністрів в обхід засідань Уряду. Це покликано унеможливити зловживання у даній сфері та підвищити відповідальність усіх членів Уряду.

Серед уже “відомих новацій” законопроекту є положення про статус керівника Секретаріату Кабінету Міністрів. Пропонується, щоб це була особа зі статусом державного службовця, а не член Уряду. Такий підхід покликаний забезпечити “інституційну пам’ять” апарату Уряду, а також захистити Секретаріат Кабінету Міністрів від “перетрушувань” політичного характеру.

Розділ “Міністерства” побудований на засадах кращого зарубіжного досвіду, який переконує у необхідності розмежування “політичного” блоку органів виконавчої влади та “адміністративного”. Це проявляється не лише у розмежуванні політичного та адміністративного керівництва в самому міністерстві, де пропонується повноцінно перейти до використовуваної в усіх демократичних країнах моделі: міністр та його заступник є політиками, а керівництво апаратом міністерства здійснює посадова особа зі статусом державного службовця. Однією з головних ідей законопроекту є пропозиція щодо так званих “малих” міністерств. Її суть полягає у тому, що міністерства не повинні здійснювати поточного адміністрування (не видають ніяких ліцензій і дозволів, не замаються реєстраційними процедурами і т.п.), тобто не мають безпосередніх відносин з приватними особами. Головне завдання міністерств – це обслуговування політики міністра, тобто здійснення стратегічного прогнозування і планування, розробка за дорученням міністра програм та проектів нормативних актів, контроль за виконанням законів у відповідному секторі державного управління і т.і.

Всі ж адміністративні функції, які так чи інакше має виконувати виконавча влада[2] мають бути передані на рівень урядових органів. При цьому підхід до утворення та діяльності існуючих сьогодні урядових органів потребує суттєвого реформування і проект містить відповідні пропозиції. Зокрема, урядові органи повинні утворюватись не “у складі міністерств” (як це є сьогодні), а бути самостійними органами. При цьому кожен урядовий орган повинен перебувати у сфері відповідальності одного з міністрів. Але вплив міністра на урядовий орган має базуватися не на прямому втручанні у діяльність урядового органу через формальні чи неформальні доручення, а через: 1) нормативне регулювання діяльності урядового органу законами, постановами Кабінету Міністрів та інструкціями міністерств; 2) підготовку пропозицій щодо бюджетного фінансування урядового органу; 3) здійснення контролю за діяльністю урядового органу; 4) можливість ініціювання кадрових питань щодо керівника урядового органу у разі його неналежної роботи. Крім того, урядові органи повинні бути вузько функціональними, тобто здійснювати або надання адміністративних послуг, або контроль тощо, але не в одному урядовому органі ці функції не повинні поєднуватись. Це серед іншого є фундаментом до запровадження методів приватного сектору у діяльності урядових органів, які надають послуги, що як відомо є одним з головним методів адміністративних реформ у західних країнах.

Якщо повернутись до організації діяльності міністерств, то варто звернути увагу ще на декілька моментів. По-перше, це запровадження (повернення) посади державного секретаря міністерства. По-друге, радикальне обмеження кількості заступників міністра. По-третє, це запровадження уніфікованих структур секретарів міністерств, адже у кожному міністерстві є низка типових функцій, як то: правове обслуговування, політика персоналу, міжнародні відносини та євроінтеграційна політика і т.д.

Провідним видом центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) мають бути саме міністерства. Інші ЦОВВ, хоча і передбачені законопроектом, але їх кількість на практиці має бути зведена до мінімуму. Варто також наголосити, що повноваження нормативного регулювання пропонується залишити лише за Кабінетом Міністрів та за міністрами. Інші органи не повинні мати права видавати нормативні акти, оскільки їх керівники не є політиками, і не несуть політичної відповідальності за свою діяльність. Крім того неприпустимо за правовими та демократичними стандартами, щоб орган сам для себе видавав правила. Цим самим пропонується припинити хибну практику, коли адміністративні органи (наприклад, податкова адміністрація) видають нормативні акти, самі їх застосовують, та себе ж контролюють.

Низку реформаторських ідей пропонується закласти і на рівні місцевих державних адміністрацій. Зокрема, пропонується розмежувати правове регулювання статусу обласних державних адміністрацій та районних державних адміністрацій. Ця різниця випливає з того, що обласні та районні державні адміністрації мають принципово різні завдання. Обласна державна адміністрація повинна забезпечувати економічний та соціально-культурний розвиток області. Діяльність же районної державної адміністрації має бути повністю підпорядкована політиці обласної державної адміністрації. Звідси специфіка і організації діяльності обласних та районних державних адміністрацій. Зокрема, пропонується, що посада голови обласної державної адміністрації та його заступника були віднесені до політичних посад. Це відповідно потребує виділення посади керівника апарату зі статусом державного службовця. Крім того, законопроектом пропонується суттєво зменшити обсяг повноважень місцевих державних адміністрацій, з метою їх наступної передачі органам місцевого самоврядування. У перспективі головним завданням обласних державних адміністрацій має бути здійснення державного контролю за законністю рішень органів самоврядування, а районні державні адміністрації взагалі мають бути ліквідовані.

Звичайно у законопроекті є багато інших положень, які заслуговують уваги. Принципово наголосити, що прийняття Закону “Про органи виконавчої влади” повинно ввести у правове поле діяльність органів виконавчої, та закласти законодавчий фундамент для подальшого проведення адміністративної реформи. Крім того, його прийняття дозволяє виконати найважливіші завдання політичної реформи, не вносячи при цьому змін до Конституції України. Адже даний законопроект передбачає і посилення ролі Кабінету Міністрів, і підвищення впливу парламенту у формуванні Уряду, і децентралізацію здійснення державної влади, і підвищення відповідальності політиків (влади) за свою діяльність.


[1] Варто зауважити, що Конституція України відносить це питання на розсуд законодавця (згідно частин другої та третьої статті 78 “народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандати або бути на державній службі”, “вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом”). Посада члена Уряду не є представницьким мандатом, і не є державною службою. Тому вирішення даного питання потребує лиш змін до Закону “Про статус народного депутата України”.

[2] Ми тут не розглядаємо проблематики “роздержавлення” публічної влади, тобто передачі максимально можливого обсягу публічних завдань на рівень органів місцевого самоврядування.