exit
search
8 липня 2007

Адміністративна відповідальність vs. адміністративна юстиція (спроба аналізу державної політики в сфері адміністративної відповідальності)

Проблеми в правовому регулюванні стали очевидними після ухвалення Кодексу адміністративного судочинства в 2005 році, який став правовою підставою для запровадження адміністративної юстиції в країні. Лише Україна та балтійські країни на пострадянському просторі почали впроваджувати систему адміністративної юстиції. Створення найближчим часом повноцінної системи адміністративних судів і належне використання ними процесуального закону дозволить краще захищати права людини у відносинах з державою. Адже адміністративний суд повинен допомагати особі в пошуку доказів у спорах з державою. А державний орган чи посадова особа зобов’язані доводити правильність прийняття свого рішення чи вчинення дії щодо певної особи, тобто в цій ситуації діє презумпція вини державного органу.  

Ця система передбачає активність кожної особи у процесі захисту своїх прав або ж прав громади. Абсолютно протилежною була ситуація в радянському суспільстві, яке не визнавало та навіть засуджувало таку правову активність громадян. Йти до суду вважалося недостойною справою. Це й пояснює загальне «одержавлення» всього суспільного життя, коли держава в особі своїх органів сама вирішувала переважну частину питань із життя суспільства – від обороноздатності країни до прибирання сміття на вулицях, від прокладення залізничного сполучення до заміни ліфтів у будинках. Держава через прийняття законів самостійно визначала, що вона вважає порушенням прав особи, і коли, як та за яких підстав будуть каратися ці порушення. Простіше кажучи, особу не запитували: чи порушені її права певними діями, чи бажає вона притягувати до відповідальності іншу особу тощо.

«Одержавлення» суспільного життя мало системний і тотальний характер та знаходило свій прояв у всіх без винятку сферах суспільного життя. Так, ця логіка дозволяє пояснити ту роль органів прокуратури, яка залишається нам в спадок від минулого. Виконуючи повноваження загального нагляду, держава в особі прокурорів знаходила порушення прав особи та вживала різноманітних заходів до відновлення порушених прав. Таким чином ініціатива про захист прав невиправдано була відібрана від самих осіб і передана представнику держави – прокурору.

У сфері адміністративної відповідальності до цього часу також залишається неоднозначна ситуація, зумовлена існуванням таких пережитків. Кодекс про адміністративні правопорушення 1984 року встановлює заходи відповідальності за діяння, які йменуються «адміністративними правопорушеннями» і можуть бути вчиненими всіма учасниками суспільних відносин, окрім підприємств, установ та організацій (юридичних осіб). Адміністративні правопорушення є дуже схожими зі злочинами, але оскільки не містять в собі такої небезпеки як кримінально-карані діяння, то віднесені до законодавства про адміністративну відповідальність. Цей висновок може бути проілюстровано на прикладі існуючих протиправних діянь (крадіжка – в кримінальному праві, дрібне викрадення чужого майна – в адміністративному праві, аналогічно - хуліганство і дрібне хуліганство, тощо).

Кодекс на момент його прийняття мав єдине, але водночас глобальне завдання - забезпечити соціалістичну законність у сфері адміністративних правовідносин (іншими словами - в системі державного управління). Тому, уповноважені державні органи за допомогою його положень здійснювали охорону існуючого державного порядку управління як від посягань з боку простих громадян, так і посадових осіб-представників держави. У випадку, коли посадовець вчасно не зреагував на звернення громадянина або не видав йому дозволу чи посвідчення, він міг бути покараний контролюючим органом шляхом накладення штрафу. Навіть у цьому випадку, «ображеній» особі не обов’язково було звертатися до цього контролюючого органу і факт порушення закону (читай, порядку управління) міг фіксуватися внаслідок планової чи позапланової перевірки діяльності цієї посадової особи.

Той факт, що основною метою існування Кодексу про адміністративні правопорушення, як і будь-якого іншого карного закону, було створення правового остраху в осіб через можливість притягнення до відповідальності, приводив до того, що на відновлення порушених прав потерпілих не робилося належного акценту. Положення Кодексу містять норми лише про відшкодування шкоди, завданої майну особи, внаслідок вчинення певного адміністративного правопорушення (стаття 40). На захист немайнових прав осіб (отримання дозволу, надання відповіді на запит тощо) цей Кодекс не спрямовувався. В тих соціально-політичних умовах, можливо, така спеціальна регламентація й не була потрібна, адже достатньо накласти штраф на посадову особу за певне порушення, а вона вже автоматично усувала своє порушення. Тобто, дія однієї норми забезпечувала виконання як головного завдання адміністративної відповідальності (додержання законності в державному управлінні), так і мала додатковий, не згаданий в законі, ефект – захист прав осіб. 

Така законодавча форма регулювання відносин, можливо, була придатна для радянського суспільства, але виявляється зовсім безпорадною в сучасних умовах діяльності державної влади. І встановлення нині значної кількості нових видів адміністративних правопорушень посадових осіб, спрямоване нібито на зміцнення захисту прав простих громадян, до самого захисту немає жодного відношення.

Прикладами для таких висновків можуть слугувати зміни щодо порушення порядку державної реєстрації та ліцензування діяльності підприємців (статті 166-11, 166-12 Кодексу про адміністративні правопорушення), які запроваджені протягом останнього часу в сфері адміністративної відповідальності.   

З першого погляду, змінені положення про адміністративні правопорушення в сфері дозвільної діяльності мають на меті захистити право особи на здійснення підприємницької діяльності. Для цього передбачено відповідальність за порушення строків реєстрації, видачі ліцензії тощо. Але глибший аналіз цих положень показує невірність такого шляху забезпечення прав підприємців. Можна назвати кілька основних проблем реалізації цих положень:

1) недосконалість процедури притягнення до адміністративної відповідальності. Нині положення Кодексу передбачають, що протокол про вчинення певного адміністративного порушення в сфері дозвільної діяльності мають право складати посадові особи контролюючого органу. Після цього вони надсилають його до суду, який може приймати остаточне рішення про накладення адміністративного стягнення.

Така процедура накладення адміністративного стягнення не витримує критики. Адже особі слід звернутися до контролюючого органу, щоб він розглянув подані матеріали і за наявності достатніх підстав оформив протокол про адміністративне правопорушення. Посадова особа контролюючого органу може й проігнорувати заяву особи і, офіційно не пояснюючи причин, відмовити у відкритті провадження.

Крім того, застосування адміністративних стягнень в більшості європейських країн не є функцією суду, а відноситься до повноважень адміністративних органів;

2) об’єктивна неможливість вичерпно визначити конкретні види порушень підприємницьких прав осіб. Кодекс, наприклад, передбачає відповідальність лише за порушення строків реєстрації чи видачі ліцензії або вимагання додаткових документів, не встановлених в спеціальному законі. Хоча, звісно, порушення прав особи в процесі реєстрації і ліцензування не обмежуються лише цими випадками. Отже якщо особу не зареєстрували або їй не видали ліцензії з інших причин ніж ті, що передбачені в Кодексі, то до відповідальності за ці протиправні дії неможливо притягнути. Навіть якщо суд на підставі наданих йому контролюючим органом матеріалів визнає порушення порядку реєстрації, то він не зможе прийняте рішення про проведення реєстрації чи видачу ліцензії, оскільки йому цього не дозволяють положення Кодексу про адміністративні правопорушення. Згідно з логікою таких змін, можна зробити формально правильний висновок – навіть якщо вчинене певне діяння, що обмежує права на здійснення підприємницької діяльності особи, але не встановлене в Кодексі про адміністративні правопорушення, то будуть відсутні правові наслідки таких дій;

3) відсутність гарантій реалізації підприємницьких прав. Уявімо собі таку ситуацію, коли було вчинено передбачене в Кодексі правопорушення щодо несвоєчасної реєстрації. Суд вчасно розгляне протокол про це порушення і прийме постанову про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу на відповідну посадову особу. Але всі ці процедурні рішення не змушують згадану службову особу провести вчасну реєстрацію, адже основним призначенням чинного законодавства про адміністративну відповідальність є покарання винної особи, а не поновлення порушених прав осіб, зокрема підприємницьких прав. Так, на цю посадову особу гіпотетично можна десятки разів накладати стягнення за порушення строків реєстрації того ж самого підприємця, але він і надалі матиме можливість не виконувати свій обов’язок. Система чинних норм про адміністративну відповідальність не дає відповіді на цю проблему. Отже, навіть слідування всім процедурам не гарантує виконання завдання із захисту прав громадян на здійснення підприємницької діяльності;

4) некоректне співвідношення адміністративної і дисциплінарної відповідальності службовців. Порушення порядку здійснення службових обов’язків яким є недотримання строків реєстрації чи видачі ліцензії має переслідуватися в дисциплінарному порядку із застосуванням відповідних стягнень від догани, попередження про неповну службову відповідність, затримання присвоєння рангу чи призначення на посаду і аж до звільнення. Самими тільки механізмами адміністративної відповідальності наразі неможливо досягнути дисципліни в державній службі, що було вище проілюстровано, та мінімізувати випадки порушення прав особи під час виконання чиновниками своїх службових обов’язків. Цей шлях є безперспективним і має бути замінений заходами з підвищення спроможності та дієвості інституту дисциплінарної відповідальності.

Описані проблеми виникають у багатьох сферах щодо: отримання екологічної та інших видів інформації, порядку надання дозволів на будівництво, порядку житлового обліку громадян, порядку закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, порядку встановлення цін та тарифів, дискримінації підприємців у галузі економічної конкуренції, порядку видачі сертифіката відповідності у сфері стандартизації тощо (перелік не враховує норми інших півсотні законів, які містять окремі склади адміністративних правопорушень). 

Вихід з цієї ситуації мав би полягати в одночасній реалізації двох кроків:

1) вилучення з Кодексу про адміністративні правопорушення згаданих порушень, які навіть без їх законодавчого закріплення в законодавстві про адміністративну відповідальність, є предметом розгляду адміністративних судів, та

2) перенесення до Кримінального кодексу найнебезпечніших з цих порушень під назвою «кримінальні проступки», що стануть різновидом кримінально-караних діянь. Вони не тягнутимуть судимості, а за їх вчинення не застосовуватиметься покарання у вигляді позбавлення волі.  

Розуміємо всю критику, яка може бути висловлена щодо аргументів про непотрібність врегулювання відповідальності за порушення певних прав осіб в Кодексі про адміністративні правопорушення. Але більш дієвий та прогресивний вихід існує - це інститут адміністративної юстиції. Якщо особа вважає, що певною дією чи бездіяльністю (діянням) або рішенням порушено її права, свободи чи інтереси вона має право звернутися до адміністративного суду, незалежно від закріплення цього порушення в законі. Й сам адміністративний суд на підставі поданих особою документів повинен у кожному конкретному випадку з’ясовувати наявність порушення прав чи інтересів. На відміну від законодавства про адміністративну відповідальність порушення прав осіб встановлюються в системі адміністративної юстиції не залежно від закріплення порушень в законі.

Механізм діяльності адміністративної юстиції долає й іншу змальовану вище проблему дієвості процедури. Мабуть ця публікація недоречне місце для опису всіх переваг діяльності адміністративних судів, але слід зазначити, що вони розглядають справи на підставі позову будь-якої особи, яка вважає порушеними свої права. Цим усувається існуюча проблема початку процедури притягнення до адміністративної відповідальності.

І найголовніше, адміністративний позов буде стосуватися не стягнення штрафу в дохід держави, а необхідності забезпечення реалізації того чи іншого права особи. А у випадку задоволення цього позову рішення суду буде обов’язковим для виконання всіма особами, а його невиконання матиме наслідком кримінальну відповідальність винних.

Викладені вище висновки обґрунтовано засвідчують, що інститут адміністративної юстиції є дієвішим засобом захисту прав особи, ніж механізми адміністративної відповідальності. Це й зумовлює його значне поширення у більшості європейських країн.

Нам можуть заперечити і звинуватити у надмірному намаганні вирішити всі проблеми лише за допомогою адміністративної юстиції ігноруючи позитиви законодавства про адміністративні правопорушення. Ніби ці дві системи забезпечення правопорядку в суспільстві можуть існувати незмінно й надалі, взаємодоповнюючи одне одну. На наше глибоке переконання, така ситуація характеризується зміною старої форми (законодавства про адміністративні правопорушення) на нову (адміністративну юстицію), що обов’язково має бути проведена до кінця. В протилежному випадку, страждатиме дієвість ще не остаточно сформованих (в кадровому, матеріально-технічному, насамкінець, ідеологічно-правовому плані) адміністративних судів. У нинішніх умовах існує небезпека, що судді адміністративних судів будуть відмовляти в захисті порушених прав осіб, дивлячись на перелік існуючих в Кодексі про адміністративні правопорушення протиправних діянь. Тобто, розглядаючи адміністративний позов особи про порушення її права чи свободи представником держави, суддя примірюватиме заявлене порушення із положеннями законодавства про адміністративні правопорушення. В більшості випадків він, звичайно, не знайде там відображення такого адміністративного правопорушення, що може стати наслідком відмови в задоволенні цього позову.

Іншим варіантом розвитку подій може стати закриття справи в адміністративному суді з тих підстав, що цій справі слід застосовувати положення Кодексу про адміністративні правопорушення. А ця процедура, як відомо, має мало спільного із захистом прав осіб. 

Тому, якщо порушили Ваші права в одній із сфер і адміністративний суд не зміг їх захистити та відновити, знайте, однією з перешкод цьому могла стати невиправдана конкуренція між положеннями адміністративно-процесуального закону та законодавства про адміністративні правопорушення. І вона продовжуватиметься поки ми не відмовимся від застарілої ідеології адміністративної відповідальності.    


Дзеркало тижня. – 14-20 липня 2007. - № 27 (656).