exit
search
15 грудня 2010

Адміністративна реформа в Україні як крок до НАТО

Для підвищення ефективності державного управління з організаційної точки зору, насамперед вимагається впорядкування повноважень, організації та порядку діяльності органів виконавчої влади. І першочерговим завданням у даному напрямку залишається забезпечення конституційного статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Реалізація даного завдання дозволить забезпечити ефективну керованість формуванням та реалізацією державної політики.

Виконання даного завдання є неможливим без впровадження принципу, за яким усі органи виконавчої влади підпорядковуються Кабінету Міністрів або безпосередньо, або через підпорядкування окремому члену уряду. Сьогодні ця проблема є надзвичайно гострою. По-перше, ряд членів Кабінету Міністрів призначаються з порушенням конституційної процедури. Наприклад, при формуванні останнього уряду, було від імені глави держави публічно повідомлялося, що Президент залишає за собою право самостійно призначати міністрів оброни, внутрішніх справ, закордонних справ та юстиції. Таким чином ігнорується норма Конституції України, відповідно до якої членів Кабінету Міністрів України Президент призначає за поданням Прем’єр-міністра. Але при усуненні керівника уряду від участі у формуванні уряду в повному складі та при "автономності” деяких членів Кабінету Міністрів, важко очікувати, що такий уряд буде працювати як одна команда.

Підпорядкування окремих органів виконавчої влади главі держави, а не уряду, взагалі не має правомірних підстав, а іноді робиться з очевидним порушенням закону. Наприклад, Головне управління державної служби, яке відповідно до Закону “Про державну службу” є органом “при Кабінеті Міністрів України”, указом Президента підпорядковано власне главі держави. На жаль, неодноразово окремі ідеї Концепції адміністративної реформи в України використовуються для вирішення зовсім інших цілей. Фактично саме так сталося з пропозицією щодо виділення в системі центральних органів виконавчої влади такого виду органів як “центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом”. Концепція передбачала, що це стосуватиметься насамперед органів, які вже мають спеціальний статус відповідно до Конституції України: Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Державний комітет телебачення і радіомовлення. Сьогодні ж надання спеціального статусу використовується для виведення окремих органів виконавчої влади з-під безпосереднього підпорядкування уряду, і таких органів нині аж 17. Положення щодо підпорядкування уряду всіх органів виконавчої влади стосуються і місцевих державних адміністрацій, які на сьогодні через кадровий фактор також залишаються під впливом глави держави та його адміністрації. 

Варто підвищити спроможність уряду у питанні формування політики, а тут є важливими як політичні так і суто технологічні кроки. Насамперед, при формуванні уряду бажано забезпечувати новий підхід в персональному відборі осіб на членство в Кабінеті Міністрів. Зокрема, в уряд повинні призначатися особи, які мають чітку політичну програму дій щодо певного сектора державного управління, відзначаються ініціативністю та спроможністю впровадження своїх ідей у життя. Для винесення на урядовий рівень окремих найважливіших питань, насамперед пов’язаних з реформами, є доцільним призначення міністрів "без портфеля". На жаль і ця ідея у нас сьогодні може бути загублена, зважаючи на прецедент призначення “Міністра України у зв’язках з Верховною Радою України. Адже зрозуміло, що Кабінет Міністрів не може і не повинен взаємодіяти з парламентом лише через одного члена уряду, так само як і одна людина не спроможна представляти всю виконавчу владу.    

На мою думку, доцільно було б позитивно вирішити питання суміщення депутатського мандата з перебуванням на посаді члена уряду. Практика свідчить, що дуже часто саме з числа народних депутатів призначаються урядовці, що є підтвердженням того факту, що саме у парламенті концентрується політична еліта держави. Однак, законодавча заборона такого суміщення змушує багатьох народних депутатів відмовлятися від роботи в уряді через небажання в близькому майбутньому бути усунутим від активного політичного життя до наступних парламентських виборів, оскільки уряди в перехідний період та через відсутність стійкої парламентської більшості як правило "короткострокові".

 Що стосується технологічних кроків, то насамперед, необхідно вдосконалити форми організації роботи уряду. На засідання уряду мають виноситися лише найважливіші питання, які дійсно вимагають державної уваги найвищого рівня. І хоча сьогодні вже має місце практика делегування Кабінетом Міністрів окремих повноважень іншим органам, проте для легітимації цієї практики необхідні належні правові підстави, які б надавали уряду право на делегування.

Для підвищення ефективності діяльності Кабінету Міністрів вимагається вдосконалення діяльності урядових комітетів. Сьогодні до складу урядових комітетів входять не лише керівники інших центральних органів виконавчої влади (не міністерств), але з дорадчим голосом навіть народні депутати України. До речі, це також один з випадків, коли для вирішення однієї проблеми, вибирається помилковий механізм, і створюється інша проблема. Урядові комітети є формою роботи уряду, тому  до їх складу повинні входити лише члени уряду. Для забезпечення професійності та наступництва в роботі урядових комітетів доцільно при кожному урядовому комітеті утворити окремі підрозділи Секретаріату Кабінету Міністрів, які будуть знаходитися в прямому підпорядкуванні голів відповідних урядових комітетів. Ефективність саме такої організації праці щодо політичного обговорення рішень та їх апаратного супроводу підтверджується і досвідом секретаріатів при комітетах Верховної Ради.  Урядові комітети повинні здійснювати повноваження щодо міжвідомчого узгодження проектів урядових рішень, що дозволить скасувати нераціональну систему попереднього візування проектів рішень. В перспективі можна було б надати урядовим комітетам повноваження приймати остаточні рішення з певних питань, що також сприяло б “розвантаженню” уряду.

У зв’язку з реанімацією посади Міністра Кабінету Міністрів знову стає актуальною проблема розмежування політики та адміністрування в органах виконавчої влади. Крім того, реорганізація Секретаріату уряду необхідна для усунення дублювання в його діяльності та діяльності центральних органів виконавчої влади. Одночасно з створенням підрозділів для інформаційно-аналітичного обслуговування урядових комітетів мають бути ліквідовані галузеві підрозділи апарату уряду. Як пропонувалось Концепцією адміністративної реформи в Україні, основна робота щодо підготовки проектів нормативних актів має бути перенесена з апарату уряду на міністерства як відповідальні органи за окремі сектори державного управління. Необхідно зменшити вплив керівника апарату уряду на апарати міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Уряд повинен впливати на міністерства лише через міністрів.

Підвищення реального статусу міністерств в системі органів виконавчої влади залишається актуальною проблемою. Необхідно максимально переорієнтовувати діяльність міністерств на аналітико-консультативну допомогу у виробленні та здійсненні політики міністра. При цьому у зв’язку з останніми подіями щодо ліквідації посад державних секретарів міністерств, необхідно буде знову повертатись до вирішення проблеми розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах. Тепер знову є відкритим питання – як забезпечити стабільність в роботі міністерств і потрібно починати спочатку вибудовувати систему управління в міністерстві. На нашу думку, доцільно визначити новоутворені посади заступників міністрів політичними, максимально обмеживши при цьому їх кількість. Заступник міністра повинен надавати допомогу міністру в його політичній діяльності, в тому числі заміщувати  міністра на засіданнях Кабінету Міністрів, в роботі урядових комітетів, представляти законопроекти в парламенті тощо.  А для керування апаратом міністерства необхідно запровадити нову посаду державного службовця. Проте, щоб уникнути тих проблем, які існували та ще існують з посадами державних секретарів необхідно: забезпечити конкурсний професійний відбір кандидатів на ці посади, їх політичну нейтральність та стабільність перебування на посаді. Неприпустимо, щоб державних службовців звільняли цілими командами при призначенні нового міністра, як це відбувалося в деяких міністерствах щодо державних секретарів та їх заступників. Інший конструктивний варіант розвитку подій – це буквальна реалізація положень Концепції адміністративної реформи в Україні, і  відповідно віднесення посади першого заступника міністра до політичних, а посад  заступників міністра – до адміністративних (посад державних службовців).     

Впроваджуючи зміни ми ніколи не досягнемо стабільності, якщо будемо порушувати правило легітимності реформ. Саме через те, що більшість кроків в адміністративній реформі було зроблено указами глави держави, ми отримали спотворення не лише безпосередньо при впровадженні окремих ідей, але навіть невеликий позитив який мав місце поступово вихолощувався різними “змінами і доповненнями”. Саме так сталося з ідеями виділення центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, запровадження посад державних секретарів міністерств тощо. Отже, при здійсненні адміністративної реформи необхідно неухильно дотримуватись Конституції України, відповідно до якої виключно законом визначаються повноваження, організація та порядок діяльності органів виконавчої влади.    

Не маючи підстав для оптимізму, хочеться все ж сподіватись на досягнення згоди між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів щодо тексту Закону "Про Кабінет Міністрів України" з метою якнайшвидшого набуття ним чинності. Нагадаю, що даний закон вже вісім разів приймався парламентом трьох скликань, але стільки ж разів главою держави застосувалося право вето. Наступним законом, прийнятим після набуття чинності Законом “Про Кабінет Міністрів України” має бути Закон України "Про центральні органи виконавчої влади", а також суттєві зміни до закону “Про місцеві державні адміністрації”.

Потрібно здійснити функціональне обстеження всіх центральних органів виконавчої влади і оптимізувати їх систему. При цьому кількість міністерств може бути збереженою на сьогоднішньому рівні, а кількість державних комітетів та сучасних "центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом" повинна бути суттєво скорочена.

Необхідно усунути сучасну помилку щодо статусу "урядових органів державного управління", які визначені як органи "у складі центральних органів виконавчої влади". Ці органи повинні бути визнані самостійними органами, хоча і підпорядкованими міністрам чи іншим членам Кабінету Міністрів. Необхідно забезпечити цільову спрямованість кожного урядового органу, щоб він здійснював або керівництво окремою підгалуззю, або надання адміністративних послуг, або контрольні функції. При цьому в діяльності урядових органів, які надають адміністративні послуги можна запроваджувати елементи госпрозрахунку, що стимулюватиме і підвищення ефективності роботи цих органів і кращу якість послуг.

Вимагається якісне оновлення інституту державної служби з метою забезпечення органів державної влади кваліфікованими та політично нейтральними кадрами. Нове законодавство має передбачати максимально повне регулювання відносин у сфері державної служби, зокрема, повинні детально регламентуватися питання класифікації посад в органах державної влади, порядку прийняття на державну службу та службової кар'єри, навчання державних службовців, дисциплінарної відповідальності державних службовців тощо. Важливо забезпечити виключно конкурсний порядок прийняття на державну службу.

Адміністративна реформа серед іншого може також забезпечити підвищення рівня узгодженості дій виконавчої та законодавчої гілок влади, рівня їхньої відповідальності та контрольованості з боку суспільства. В цій частині адміністративна реформа суттєво перехрещується з політичною, про яку сьогодні точиться стільки розмов. При забезпеченні чесних пропорційних виборів до Верховної Ради ми цілком обґрунтовано можемо сподіватися на чітке структурування парламенту та на створення парламентської більшості, яка формуватиме та підтримуватиме уряд. Очевидно це найпростіший та найефективніший спосіб досягнення згаданих цілей. Звичайно можна було б “відшліфувати” даний механізм на конституційному рівні, зокрема закріпивши порядок призначення всіх членів уряду безпосередньо парламентом, встановити можливість припинення повноважень членів уряду виключно за згодою парламенту тощо. Але користуючись нагодою, хотілося б застерегти від ревізії Основного Закону принаймні в нинішніх політичних умовах. На мою думку, цілком реально досягти позитивних зрушень просто поважаючи чинну Конституцію та врегулювавши відповідні питання у вже згаданих законах.

Проведення адміністративної реформи має спільні точки дотику і з досягненням такого критерію НАТО як встановлення інституту демократичного цивільного контролю над сферами безпеки і оборони. Зокрема, дотримання в міністерстві оборони вимоги щодо приналежності посади міністра оборони до числа “політичних” означатиме, що орган відповідальний за формування та реалізацію державної політики у сфері оборони також має очолюватись цивільною особою. Призначення міністра оборони за участю парламенту закладає підвалини цивільного контролю за його діяльністю з боку парламенту, а отже і суспільства через виборців. Іншим інструментом, який сприятиме підконтрольності сфери безпеки та оборони є реформування засад організації та діяльності колегій міністерств. Необхідно забезпечити включення до складу колегій не лише народних депутатів України, але й представників наукових установ, аналітичних центрів та громадських організацій. При цьому колегія міністерства повинна мати статус консультаційно-дорадчого органу, а її засідання мають використовуватись насамперед для інформаційного та аналітично-консультативного забезпечення міністра.

Законодавче регулювання адміністративної процедури сприятиме посиленню можливостей окремих громадян та громад впливати на рішення, які стосуються їх прав та законних інтересів, у тому числі в сфері безпеки та оборони. Наприклад, перед початком будівництва військових об’єктів міністерство оборони буде зобов’язано консультуватись із зацікавленими особами та враховувати їхню думку при прийнятті рішення. Тут варто звернути також увагу на впровадження якісно нового законодавства про доступ до інформації, яке б зробило більш відкритою систему державного управління загалом.

І нарешті, такий спільний напрямок адміністративної та судової реформ як  запровадження повноцінної адміністративної юстиції у вигляді спеціалізованих адміністративних судів із спеціальним процесуальним регулюванням, дозволить забезпечити зовнішній контроль за діяльністю органів влади, в тому числі у сфері безпеки та оборони. При цьому необхідно ліквідувати військові суди, функціонування яких не лише формально не відповідає чинній Конституцій України, але й сприяє закритості та корпоративності військового сектору держави.

Таким чином, без проведення в Україні адміністративної реформи неможливо побудувати ефективну систему державного управління, орієнтовану на забезпечення прав та свобод громадян. Отже, без адміністративної реформи Україна не зможе стати членом НАТО. Тому декларовані політиками цілі на вступ України в ЄС та НАТО повинні нарешті опиратись на реальні кроки, в тому числі і в адміністративній реформі.


[1] Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи – К., 1998. – С.7.