exit
search
28 липня 2011

До питання про критерії розмежування адміністративних правопорушень і злочинів

Останнім часом виникають факти правової дійсності, які змушують українських вчених по-новому поглянути на проблему співвідношення адміністративних правопорушень і злочинів.

Одним із проявів такої тенденції є постійне збільшення переліку адміністративних проступків шляхом доповнення тексту Кодексу про адміністративні правопорушення новими складами протиправних діянь. Внаслідок цього процесу Кодекс перетворився на найбільш розбалансований і несистематизований нормативний акт в правовій системі України. Складається враження, що законодавець намагається визнати адміністративними порушеннями всі діяння, які за своєю тяжкістю не можуть вважатися злочинними. Досить часто це здійснюється без належного обґрунтування. Подібні процеси заставляють нас ще раз критично поглянути на існуючі критерії розмежування різних видів протиправних діянь і дати відповідь на ступінь їх актуальності і необхідність залучення до правотворчої діяльності.

Загальновідомо, що злочинні діяння відрізняються від адміністративних порушень наявністю характерної риси – суспільної небезпеки. Цей висновок можна зробити на підставі простого співставлення визначень поняття злочину і адміністративного правопорушення, що містяться відповідно у статті 11 Кримінального кодексу і статті 9 Кодексу про адміністративні правопорушення. Хоча слід визнати, що окремі автори не вважали адміністративний проступок суспільно небезпечним (М. Александров, М. Строгович, І. Самощенко, О. Якуба і ін.), а інші навпаки – розглядали його суспільно небезпечним діянням (Є. Додін, Л. Коваль, О. Луньов, А. Трайнін і ін.) (цит. за: Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С. 173, 174). У будь-якому разі, адміністративним деліктам притаманний менший ступінь небезпеки, ніж злочинам. 

Європейський Суд з прав людини в свою чергу визначає суть правопорушень, виходячи з таких критеріїв:

  • віднесення правопорушення до кримінального права у правовій системі держави;
  • правова природа порушення;
  • характер і ступінь суворості покарання, яке може понести правопорушник  (Рішення у справі «Озтюрк проти Німеччини» від 21.02.1984 р., Рішення у справі «Кемпбелл і Фелл проти Сполученого Королівства» від 28.06.1984 р. та інші).

Це здійснюється з метою ідентифікації тієї чи іншої справи як справи про кримінальне обвинувачення, оскільки стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод поширює свою дію лише на порядок судового розгляду справ про цивільні права та обов’язки та справ про кримінальне обвинувачення. Багато разів було констатовано, що поняття «кримінальне обвинувачення» є автономним і його необхідно розуміти лише виходячи з положень Конвенції. Подібне застереження означає, що виведення у законодавстві країн-учасниць з-під юрисдикції кримінальних судів певних видів правопорушень і віднесення їх до юрисдикції інших органів, наприклад визнання національним законодавцем таких проступків адміністративними, для Європейського Суду не матиме значення. «Якщо Договірні Держави могли б на свій розсуд класифікувати правопорушення як дисциплінарне замість кримінального або переслідувати виконавця «змішаного» правопорушення на дисциплінарному, а не на кримінальному рівні, дія основних положень статей 6 і 7 була би підкорена їх суверенній волі. Таке розширене повноваження могло би привести до результатів, несумісних із цілями і завданнями Конвенції» - йдеться у § 81 Рішення у справі «Енгель та інші проти Нідерландів» від 8.06.1976 р.

Отже, визначальну роль у процесі встановлення суті правопорушення мають два критерії – природа правопорушення та покарання за нього. Так, кримінальні правопорушення, на відміну від інших порушень, посягають на загальні, суспільні блага і можуть вчинятися будь-якими особами. Такими, що відрізняються від кримінальних порушень є дисциплінарні проступки, які можуть вчинятися лише окремою групою осіб, які виконують ті чи інші специфічні функції (державні службовці, військовослужбовці тощо).

Іншою ознакою, що дозволяє відрізнити кримінальні правопорушення від інших видів проступків, є види покарання, які можуть бути застосовані до порушників. Виходячи з цього, однозначно кримінальними правопорушеннями визнаються діяння, що передбачають позбавлення волі особи. Європейський Суд у згадуваній справі Енгель та інші проти Нідерландів зазначив: «У суспільстві, де діє принцип верховенства права, покарання у вигляді позбавлення волі віднесені до «кримінальної» сфери, за винятком тих, які за своїм характером, тривалістю або способу виконання не можуть вважатися такими, що наносять велику шкоду».

Позбавлення прав на управління транспортним засобом особою, основним джерелом доходів якої є автомобільні перевезення, також розглядається Європейським Судом кримінально-правовою санкцією. Адже «право керувати автомобілем є дуже корисним в щоденному житті і для здійснення діяльності» (Рішення у справі «Маліге проти Франції» від 23.09.1998 р.). 

Для визначення справ про кримінальне обвинувачення зазначені ознаки можуть застосовуватися як альтернативні, тобто наявність лише одного із цих критеріїв свідчитиме про кримінально-правовий характер справи. Але у складних справах для встановлення їх змісту необхідно проаналізувати ці ознаки у сукупності. Наприклад, у справі «Бенденун проти Франції» для встановлення суті справи Європейському Суду прийшлося застосувати так званий кумулятивний спосіб аналізу критеріїв, коли вони бралися у сукупності. Для того, щоб встановити, чи йдеться у випадку підвищення розміру належного до сплати податку, про справу кримінального обвинувачення було взято до уваги те, що:

  1. закон про сплату податку стосується всіх осіб, а не окремої групи із спеціальним статусом;
  2. підвищення розміру податку має на меті покарання, яке передбачає запобігання вчинення в майбутньому таких порушень;
  3. це підвищення засноване на нормі, метою якої є одночасно покарання і запобігання вчиненню таких порушень;
  4. несплата підвищеного розміру податку має наслідком позбавлення волі, яке застосовується у разі несплати майнових стягнень.

Проаналізувавши ці обставини, Європейський Суд встановив, що у цій справі йшлося про кримінальне правопорушення.      

Аналіз українського законодавства засвідчує існування великої кількості протиправних діянь, не віднесених до сфери кримінального законодавства, але які можуть бути охарактеризовані Європейським Судом як кримінальні правопорушення. Зокрема, використовуючи критерій суворості покарання за вчинення порушення вже визначено, що адміністративне правопорушення, санкція за вчинення якого у Кодексі України про адміністративні правопорушення передбачає адміністративний арешт, визнається кримінальними правопорушеннями у розумінні Конвенції (Рішення справі «Гурепка проти України» від 6.09.2005 р.). Такі санкції за вчинення адміністративних правопорушень як оплатне вилучення або конфіскація майна, позбавлення спеціального права, зокрема права керування транспортними засобами, мають суворий обмежувальний характер щодо прав осіб. Характер цих санкцій, на наш погляд, зумовлює необхідність віднесення цих правопорушень до кримінально-правової сфери. 

А Концепція реформування кримінальної юстиції, затверджена Президентом України 8 квітня 2008 року, передбачає необхідність віднесення  до сфери кримінального права окремих діянь, які не мають управлінського змісту. Адміністративісти і раніше висловлювали аналогічну позицію (Коліушко І.Б., Авер’янов В.Б., Тимощук В.П., Куйбіда Р.О., Голосніченко І.П. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис). – К.: Факт, 2001. – С. 57).

Суспільна небезпека, на наш погляд, не здатна слугувати достатнім критерієм для розмежування злочинних і адміністративних діянь. Підтвердженням цього сумніву є надзвичайна інфляція адміністративного деліктного законодавства, при цьому аналізована характеристика (ступінь суспільної небезпеки) не стала їй на заваді. Намагання вчених вивести окремі об’єктивні елементи суспільної небезпеки не позбавляють її зміст суб’єктивності і оціночності. Достатньо передивитися переважну більшість проектів законів про внесення змін до Кримінального кодексу або Кодексу про адміністративні правопорушення і пояснювальні записки до них.

Подібну невизначеність несе в собі і критерій сфери управління. В адміністративно-правових дослідженнях, на жаль, досить часто оперують неорадянським розумінням державного управління і його меж. Тому, наразі обов’язково знайдеться обґрунтування, що дрібне викрадення чужого майна посягає на порядок державного управління у сфері громадського порядку і т.д. 

Позицію Європейського Суду з прав людини щодо суворості покарання для визначення справ про кримінальні правопорушення ми зобов’язані враховувати. Але його вимоги можуть бути застосовані при аналізі de lege lata («чинного права»), тобто існуючих в Кримінального кодексі і КУАП складів правопорушень. Водночас вони не дадуть жодної відповіді при створенні de lege ferenda («бажаного права»), коли законодавець бажає визнати певне діяння протиправним і встановити за нього відповідальність. З самого початку цієї роботи творцям закону не буде відомим точний зміст пропонованого діяння, а тим більше вид стягнення.

Більш надійним орієнтиром, на наше глибоке переконання, повинна стати наявність/відсутність адміністративних правил. Це встановлені законом правила поведінки у відносинах особи з органом публічної адміністрації. Адміністративним проступком може вважатися тільки те діяння фізичної чи юридичної особи, яке порушує існуюче адміністративне правило. Побіжний аналіз положень чинного КУАП засвідчує, що в ньому присутні близько півсотні складів, які не стосуються жодних таких правил (наприклад, статті 44, 46, 47 -  51-2, 65 – 66, 69, 72 – 76, 85-1, 89, 103-2, 104, 106-2, 121-1, 139, 148, 148-3, 151, 173 - 173-2, 176, 177, 178 – 180, 181-1, 184, 185-3 - 185-7, 185-11, 185-12, 199, 200, 211-3).

В цьому випадку норми адміністративного права виконують невластиві для них функції запровадження заборон, хоча це є виключною прерогативою кримінального права. Саме кримінально-правові норми за своїм змістом встановлюють заборони на вбивство, крадіжку, обман тощо. Користуючись теоретико-правовою термінологією, слід підсумувати, що деліктна частина адміністративного права повинна забезпечувати охорону тільки регулятивних адміністративних приписів. І радянський, і нинішній законодавець цієї логіки не дотримувався. Тому адміністративні деліктні приписи обслуговували не тільки адміністративне право.

З таким же успіхом зазначені вище правопорушення могли б визнаватися цивільними. Але науковці, законотворці та, зрештою, практики розуміють межі цивільного права і визнають цивільними деліктами лише порушення приватних правовідносин.  

Таке розуміння відсутнє стосовно права про адміністративні правопорушення і воно продовжує виступати найпопулярнішим засобом гуманізації кримінального законодавства. Хоча переважна більшість європейських держав додержується іншого шляху гуманізації – створення інституту кримінальних проступків як різновиду кримінально-караних діянь. У згадуваній Концепції реформування кримінальної юстиції також передбачається запровадження кримінальних проступків. І саме п’ятдесят нинішніх адміністративних правопорушень повинні перетворитися на нетяжкі кримінальні діяння, оскільки вони не мають жодного відношення до адміністративних правовідносин.  

Тут потрібно зробити невеличке застереження, що окремі порушення адміністративних правил можуть виходити за межі адміністративного законодавства і визнаватися злочинами з огляду на розміри завданої шкоди. Але цей рух повинен стати одностороннім без можливостей перенесення до  адміністративного права діянь, що не стосуються зазначених правил.

Подібні системні зміни приведуть до суттєвого очищення адміністративного права від невластивих для нього елементів і стануть першим кроком для того, щоб називати речі своїми іменами: порушення адміністративних правил адміністративними проступками, а порушення кримінальних заборон – кримінальними правопорушеннями. Відмова провести ці заходи означатиме тупцювання на місці і намагання зберегти незміненою радянську адміністративно-правову ідеологію.


Опубліковано: Банчук О. До питання про критерії розмежування адміністративних правопорушень і злочинів // Юридичний вісник. – 2009. - 21-27 листопада. - № 47 (751). – С. 5.