exit
search
1 березня 2012

Наступний конституційний контроль за виборчим законодавством України

Наявність процесу виборності осіб, яких громада наділяла певними владними повноваженнями, була притаманна практично всім організаційним формаціям людського суспільства. Виникнувши ще в нетрях первіснообщинного строю як спосіб волевиявлення членів примітивного об’єднання наших пращурів, право участі у голосуванні при виборах лідера або з нагальних питань існування, з розвитком суспільних відносин не тільки трансформувалось в загальновизнану форму безпосередньої демократії, а й набуло статусу одного з невід’ємних громадянських «класичних» прав або особистих політичних прав «першого покоління» [1].

На сучасному етапі розвитку суспільства питання забезпечення права громадянина на вільне волевиявлення перестало бути прерогативою однієї, окремо взятої держави, а стало предметом постійної уваги з боку міжнародного суспільства та його найбільш впливових фундацій, які у своїх актах сформували основні міжнародні стандарти та принципи щодо реалізації цього права у демократичній, правовій державі.

Зокрема, за Загальною декларацією прав людини, яка була ухвалена Генеральною асамблеєю Організації Об’єднаних Націй 10 грудня 1948 року [2], держави повинні дотримуватися основних вимог щодо організації волевиявлення громадян, які полягають у тому, що «кожна людина має право брати участь у керуванні своєю країною безпосередньо чи через вільно обраних представників». Вибори цих представників (періодичні і нефальсифіковані) повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або інших рівнозначних форм, забезпечуючи свободу голосування.

Ці принципи та стандарти найшли своє відображення та подальший розвиток у інших міжнародних правових актах, які стали складовою Міжнародного біллю прав людини (Хартія прав людини). Саме так прийнято неофіційно називати Загальну декларацію прав людини, Конвенцію про захист прав людини та основних свобод 1950 року [3], Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року [4], Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року [5], Декларацію про ліквідацію усіх форм нетерпимості та дискримінації на основі релігій або переконань 1981 року [6].

Таким чином, як зазначає Б.Кофман, у сучасному міжнародному публічному праві сформувалися правові інститути, що визначають основні засади внутрішньодержавних суспільних відносин з питань призначення, підготовки, проведення і встановлення результатів народного волевиявлення, та які «демонструють стійкий системний взаємозв’язок, що дає можливість формування в рамках виборчого права нової нормативної системи – системи міжнародних стандартів» [7].

Ці міжнародні норми носять загальний характер, вони універсальні, однак мають особливе значення і слугують важливою гарантією виборчих прав громадянина в кожній країні, яка прагне бути визнана світовим співтовариством як правова та демократична. Про це свідчить, зокрема, й те, що владні структури СРСР та колишньої Радянської України не могли ігнорувати необхідність їх офіційної імплементації до свого виборчого законодавства.

Однак про дотримання цих принципів в умовах тоталітаризму не могло бути мови, оскільки, органи представницької влади мали вельми обмежену і принижену роль, адже входили до соціальної системи, що «визначалася не законодавством, а переважно партійно-державною практикою та загальним рівнем політичної культури суспільства»[8]. Процес трансформації виборчого законодавства та його адаптації до сучасних вимог на пострадянському просторі розпочався одночасно з активацією реінтеграційних процесів.

Саме в ті часи питання, які стосуються теорії сучасного виборчого та референдного права, виборчого законодавства, їх сутності, ознак, ролі та значення як правових інститутів, стали об’єктом ретельного дослідження таких відомих вітчизняних та зарубіжних учених-конституціоналістів як С.С. Алексєєв, В.М. Бєлоновський, В.К. Гіжевський, А.І. Кім,                Ю.Б. Ключковський В.В. Комарова, О.В. Лавринович, М.І. Ставнійчук, Ю.О.Тихомиров, О.Ю. Тодика, В.М. Шаповал, В.Є. Чиркін та багато інших.

У їх роботах, зокрема зазначалося, що в Україні, як і у багатьох інших колишніх радянських республіках процес реального становлення демократичного суспільства, у тому числі розробки та запровадження сучасного виборчого законодавства було започатковано з набуттям незалежності. Прагнення до демократизації суспільних відносин, у тому числі тих, що виникають під час формування органів державної влади, було окреслено вже в перших актах новоствореної Української держави, - Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року[9], а також Акту проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року[10], який був схвалений 1 грудня 1991 року на Всеукраїнському референдумі.

Новий етап у політико-правовому становленні України демократичної та правової держави розпочався з ухвалення Верховною Радою України Конституції України 1996 року, яка за висловом Ю. Шемшученка «стала політико-правовою базою подальшої розбудови української державності»[11].

Зокрема, згідно зі статтею 5 Конституції України Україна є республікою (частина перша); носієм суверенітету і єдиним джерелом влади, в якій, є народ(частина друга). Ця ж стаття Основного Закону України визначає дві форми народовладдя - безпосередня (пряма) і представницька демократія (через органи державної влади та органи місцевого самоврядування). Безпосередня демократія пов'язана з прямим волевиявленням народу України, територіальної громади чи іншої визначеної законом спільноти громадян України, яке здійснюється у визначених Конституцією та законами України формах. Згідно зі статтею 69 Конституції України основними формами народного волевиявлення є вибори та референдум.

Конституція України також встановлює обов’язкові загальні вимоги щодо організації та проведення виборів до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та референдумів, а саме:

- вони повинні бути вільними і відбуватися на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (стаття 71)

- право голосу на виборах і референдумах мають громадяни, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років, не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними (стаття 70).

Як зазначив з цього приводу Конституційний Суд України, право обирати полягає в можливості громадянина, який на день проведення виборів досяг вісімнадцяти років та якого не визнано судом недієздатним, шляхом голосування брати участь в обранні виборних органів влади та місцевого самоврядування[12]. Суд також роз’яснив, що основоположні принципи загального, рівного і прямого виборчого права, вільне і таємне волевиявлення громадян на виборах «становлять конституційну основу правового регулювання виборчого процесу»[13]. Ці загальні положення конкретизуються у розділах Конституції України, якими визначається порядок формування виборних (представницьких) органів державної влади та місцевого самоврядування, строки їх повноважень та кваліфікаційні вимоги щодо кандидатів.

За пунктом 20 частини першої статті Конституції України організація і порядок проведення виборів визначається виключно законами України.

Однак це не означає, що вітчизняне виборче законодавство обмежується тільки нормами Основного закону та законів України. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 9 липня 1998 року № 12-рп, в поняття "законодавство" включаються «як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади» [14].

Таким чином, на нашу думку, до системи виборчого законодавства України також належать інші правові акти, якими врегульовано певні правовідносини, що виникають у ході виборчого процесу та які, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України викладеною у Рішенні від 19 червня 2001 року № 9-рп, мають «підзаконних характер і не повинні викривляти сутність і зміст законів» [15]. До таких актів слід віднести, зокрема акти Парламенту (наприклад, постанови Парламенту про призначення чергових або позачергових виборів), - Президента України (наприклад, Указ «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI скликання та призначення позачергових виборів» від 9 жовтня 2008 року № 911), Кабінету Міністрів України (зокрема, постанова «Про Порядок використання коштів державного бюджету для придбання паперу та витратних матеріалів на виготовлення списків виборців для голосування на виборах Президента України 17 січня 2010 року» від 2 грудня 2009 року № 1326), нормативні акти інших органів державної влади, зокрема Центральної виборчої комісії тощо.

На жаль сучасний етап формування виборчого законодавства України характеризується не лише наявністю колізій положень рівних за юридичною силою правових актів, а нерідко й ознаками їх  невідповідності міжнародним виборчим стандартам, неконституційності. На наш погляд, це пов’язано з невиправданою динамічністю законотворчого процесу щодо виборчого законодавства та формуванням виборчої системи під значним впливом політичних сил на шкоду принципів права, міжнародних виборчих стандартів. Проте, «відповідність електорального законодавства міжнародним виборчим стандартам є однією з умов проведення вільних демократичних виборів» [16].

За цих умов вагома роль у забезпеченні дотримання конституційних принципів виборчого законодавства, відповідності його міжнародним стандартам належить Конституційному Суду України.

За часи своєї діяльності єдиний орган конституційної юрисдикції у порядку наступного (репресивного) конституційного контролю розглянув понад двадцяти справ, з питань пов’язаних з визначенням конституційності положень правових актів, якими регулюються правовідносини, що виникають під час проведення виборчих процесів. У цих справах Суд нерідко ставав на захист порушених нормами цих актів виборчих прав громадян.

Яскравим прикладом є Рішення від 26 лютого 1998 року № 1-рп, у якому Конституційний Суд України визнав неконституційними близько 20(!) положень Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року № 541/97-ВР.Як зазначено у цьому Рішенні окремі норми Закону були визнані неконституційними з підстав:

- незабезпеченості права громадян на оскарження до суду дій чи бездіяльності посадових і службових осіб дільничних, окружних та Центральної виборчих комісій;

- унеможливлення оскарження до суду рішення окружної виборчої комісії про визнання народного депутата України обраним та визнання виборів недійсними;

- недодержання «конституційного принципу рівного виборчого права, відповідно до якого всім виборцям і всім кандидатам у народні депутати України Конституція надає і гарантує рівні правові можливості для реалізації своїх виборчих прав» [17] тощо.

Характерною також є правова позиція Конституційного Суду України, яка сформульована у Рішенні від 24 грудня 2004 року № 22-рп та полягає у тому, що забезпечення реалізації конституційного принципу, за яким головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють «реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод» [18].

З огляду на це, Конституційний Суд України визнав неконституційними положення частини першої статті 6 Закону України "Про особливості застосування Закону України "Про вибори Президента України" при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року". Суд наголосив, вимоги Закону, за якими що факт нездатності пересуватися самостійно виборець мав підтвердити за допомогою нотаріуса або посадової особи виконавчого органу місцевої ради населеного пункту, де немає нотаріуса, копією його пенсійного посвідчення або виданої йому довідки медико-санітарної експертної комісії, «не сприяють реалізації виборчого права громадян, а навпаки ускладнюють його здійснення» [19].

Оцінюючи правові позиції Конституційного Суду України, викладені у його актах, професор А. Селіванов, зокрема, зазначив, що ці позиції «є визнаними наукою джерелами розуміння правових норм під час їх реалізації в конкретних правовідносинах» [20]. На наш погляд, з цього випливає, що правові позиції, які єдиний орган конституційної юрисдикції в України сформулював як обґрунтування свого рішення про неконституційність правової норми, повинні принаймні враховуватися органами державної влади під час своєї подальшої правотворчої діяльності.

Проте, як свідчить практика все складається зовсім не так, і за прикладами далеко ходити не треба. У листопаді 2011 року Парламент ухвалює Закон України «Про вибори народних депутатів» № 4061-VI, згідно з яким планується провести вибори до Верховної Ради України у жовтні 2012 року.

Частиною п’ятою статті 52 цього Закону встановлено правило, за яким«одна і та ж особа може бути включена до виборчого списку кандидатів у депутати від партії та висунута лише в одному з одномандатних виборчих округів в порядку висування партією або в порядку само висування»[21]. Однак ще у лютому 1998 року Конституційний Суд України у вже згадуваному Рішенні від26 лютого 1998 року № 1-рп наголосив, що положення за яким кандидату в народні депутати України, включеному до списку кандидатів від політичної партії, виборчого блоку партій, надається можливість крім балотування по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу, одночасно бути висунутим кандидатом у народні депутати України також в одномандатному виборчому окрузі, є порушенням рівного виборчого права і визнав цю норму неконституційною[22]. Нещодавноу  своєму інтерв’ю газеті «Дзеркало тижня» Володимир Шаповал зазначив, що «норма про можливість одночасного балотування в одномандатному та багатомандатному округах вже була предметом розгляду Конституційного суду, і її потрібно вилучити» [23].

Згідно з Законом від 17 листопада 2011 року«якщо судом прийнято до провадження адміністративний позов із того ж питання та з тих же підстав, що подано скаргу до виборчої комісії, виборча комісія після отримання повідомлення суду про прийняття до провадження адміністративного позову повертає таку скаргу суб'єкту звернення без розгляду не пізніше наступного дня з дня отримання повідомлення суду із зазначенням підстав її повернення» (стаття 18). Однак за статтею 40 Конституції України: «усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення та дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк». Як підкреслив Конституційний Суд України у Рішенні від 29 жовтня 2009 року, «за статтями 22, 64 Основного Закону України це право гарантується і не може бути обмежене» [24].

На жаль таких прикладів можна навести багато.

На наш погляд, має місце порушення суб’єктами законодавчого процесу однієї з визначальних вимог конституційної законності, а саме: конституційний контроль не обмежується визначенням конституційності правових актів та припиненням дії їх положень, що суперечать конституційним нормам та приписам. Конституційний контроль має не допускати у майбутньому появи у законодавстві правових актів, якими правові відносини регулюються у спосіб, який визнано неконституційним за рішенням органу конституційної юрисдикції.