exit
search
16 листопада 2011

Окремі питання боротьби з корупцією у сфері юстиції

8-9 листопада у м. Брюссель відбулася міжнародна конференція «Досвід ЄС у реформуванні сфери юстиції. Уроки Румунії та Болгарії; Молдови та України; Хорватії, Сербії та Македонії». Захід був організований Румунським Центром Європейської Політики за підтримки Німецького Фонду Маршала, Фонду Сороса та Фонду Конрада Аденауера.

Предметом конференції стало обговорення результатів дослідження, відображених у доповіді «Досвід ЄС у реформуванні сфери юстиції у країнах Південно-Східної та Східної Європи», що стосувалося заходів щодо боротьби з корупцією і реформування державної політики у сфері здійснення правосуддя у перелічених семи країнах Південно-Східної та Східної Європи. Відбулася також презентація доповіді у ході громадських слухань у Європейському парламенті у присутності депутатів Європарламенту від Румунії, Болгарії та Польщі.

Учасникам конференції було представлено історичний огляд процесів реформування у країнах, які взяли участь у дослідженні. Основний акцент був присвячений аналізу антикорупційних заходів. Зокрема, розглядалися питання існування та функціонування спеціалізованих установ по боротьбі з корупцією, імунітет від кримінального переслідування за участь у корупційних діяннях, заходи боротьби з корупцією у вигляді конфіскації необгрунтованно отриманого збагачення, оприлюднення декларацій про майнові і фінансові інтереси. Окрема увага була також приділена незалежності та відповідальності суддів.

Серед іншого, автори дослідження дійшли наступних основних висновків стосовно заходів щодо боротьби з корупцією.

По-перше, тенденція до функціонування спеціалізованих установ по боротьбі з корупцією тією чи іншою мірою спостерігається як у країнах-засновницях ЄС, так і у нових членах, а також державах, які прагнуть євроінтеграції. Одним з найбільш успішних прикладів подібних органів автори вважають Національний антикорупційний директорат Румунії, який функціонує з 2005 року і об’єднує в своїх межах представників прокуратури, поліції і експертів-юристів. Така структура сприяє конфіденційності розслідувань, що мало наслідком вражаючу кількість обвинувальних висновків проти високопосадовців (таких як членів Парламенту, міністрів, мерів, суддів, прокурорів, працівників правоохоронних органів). Водночас, в Україні відповідні спеціалізовані установи відсутні. 

По-друге, імунітет від кримінального переслідування може діяти у вузьких та широких межах. У найбільш вузькому значенні, імунітет означає гарантію від притягнення до відповідальності за висловлювання, зроблені у ході посадової діяльності. У широкому – імунітет гарантує повну недопустимість будь-яких кримінальних переслідувань. У цьому контексті було відзначено, що європейські стандарти наполягають на більш звуженому, так званому функціональному імунітеті, спрямованому на уникнення перешкоджань до виконання державними службовцями своїх посадових обов’язків. Учасники заходу також дійшли висновку, що процедури для знаття імунітету є застарілими, і часто органи, на які покладається така функція, фактично діють як паралельна судова система. Такий підхід не відповідає європейським стандартам.

По-третє, автори дослідження відзначають відсутність у більшості країн, які взяли участь у дослідженні, статистичних відомостей про існуючу практику застосування заходів, пов’язаних із конфіскацією. Це пов’язано перш за все із тим, що конфіскація незаконно нажитого збагачення не є центральним елементом державної політики у сфері боротьби з корупцією. Перешкодами також є правові норми, які часто не передбачають можливості застосування таких санкцій. Крім того, навіть у випадку існування відповідних правових положень, вони не реалізується на практиці через відсутність волі з боку тих, хто мав би їх застосовувати. Доповнюють картину затяжні судові процеси і мінімальні санкції (найчастіше – випробувальний строк).

Нарешті, практика декларування майнових та фінансових інтересів посадовцями запроваджена у більшості країн, які взяли участь у дослідженні. Декларування має на меті виявлення випадків необґрунтованого збагачення, конфліктів інтересів. Учасники конференції дійшли висновку, що ключовим моментом має бути прозорість декларування, а також запровадження механізмів контролю, які можуть привести до дієвих санкцій за невиконання цього обов’язку. Публічне оприлюднення майнових декларацій сприяє посиленню громадського контролю за діяльність посадовців з боку громадянського суспільства, журналістів, представників опозиції. У цьому контексті, особливо було відзначено негативний приклад України, як єдиної з країн, охоплених дослідженням, що не спромоглася подолати опір представників політичної еліти до запровадження оприлюднення декларацій. Водночас, хоча у більшості країн діє спеціалізований адміністративний орган для перевірки достовірності задекларованої інформації, санкції за неподання або подання недостовірних декларацій здебільшого відсутні або ж є мінімальними.

Стосовно судової реформи, проведеної у країнах-учасницях дослідження, було відзначено, що вона не в повній мірі виправдала очікування, які на неї покладалися. У цьому контексті відзначено, що основним способом забезпечення незалежності суду від виконавчої влади стало запровадження спеціалізованих самоврядних органів для управління судовою системою; в усіх досліджених країнах, за винятком України, такі ради сформовані з представників, обраних безпосередньо суддями. Йшлося також і про негативні тенденції до перетасовки членів цих органів, що мали місце у ряді країн з приходом до влади представників нових політичних сил, а також про корупційні скандали за участю членів цих органів та їх використання для перешкоджання діяльності новоутворених спеціалізованих органів по боротьбі з корупцією. Як приклад, позиція європейської спільноти змінилася від надання підтримки новим автономним радам у Болгарії, Румунії, Хорватії у їх прагненнях відстояти незалежність від політиків та виконавчої влади до висловлення критики їх діяльності та вимог щодо впровадження більш активних реформ.

Слід зауважити, що жоден з учасників конференції не висловив задоволення діяльністю ради суддів своєї країни. Зокрема, автори дослідження представили досить невтішну статистику щодо дисциплінарної діяльності цих органів, що характеризується невеликою кількістю дисциплінарних проваджень і незначними санкціями. Деякі з учасників навіть відзначили, що ці обрані суддями органи часто функціонують більше як профспілки, аніж як справжні самоврядні інституції.

У ході дискусії учасники конференції дійшли висновку, що проблема передусім полягає у тому, що незалежності суддів було надане важливіше значення, ніж їх відповідальності. Незалежний статус був наданий суддям до проведення люстрації у судовій системі. Водночас, незалежне правосуддя – це право людей, а тому перед тим, як надавати гарантії суддям, необхідно перевірити їх кваліфікованість та чесність. Найголовнішим завданням повинно бути очищення правосуддя, усунення некомпетентних і корумпованих суддів. Важливо, щоб протягом усієї своєї кар’єри суддя постійно підвищував кваліфікацію. Саме з цього повинна починатися судова реформа. Також з метою забезпечення громадського контролю важливим є питання публічності судових рішень. На жаль, в Україні спостерігається протилежна тенденція до нівелювання права суспільства контролювати судову владу. Адже з огляду на нещодавні законодавчі зміни, питання про те, чи вносити кожне судове рішення до Єдиного державного реєстру судових рішень, тепер вирішує Рада суддів за погодженням з Державною судовою адміністрацією. За таких умов, Реєстр перестає відповідати своєму призначенню.

Учасники конференції дійшли висновку, що незважаючи на існування зовнішнього тиску з боку ЄС щодо проведення реформ, велике значення має внутрішня політична воля всередині країни. Зокрема, як свідчить практика Болгарії та Румунії, які не так давно приєдналися до ЄС, період до вступу є ключовим проміжком, який дає можливість впровадити найважливіші та найскладніші реформи. Судова реформа і боротьба з корупцією мають бути винесені на стіл переговорів якомога раніше. Під час громадських слухань у Європарламенті учасники конференції закликали ЄС активніше працювати з політиками кожної країни у період перед її вступом. Також було висловлено переконання, що ЄС повинен підсилити здатність громадянського суспільства до здійснення моніторингової діяльності шляхом фінансування проектів, які не дружньо сприймаються політичною владою.

Досвід Румунії та Болгарії також свідчить, що після вступу до ЄС політична воля і бажання щодо впровадження реформ зменшується. Так, влада цих країн навіть намагалася скасувати деякі реформи, які були проведені безпосередньо перед вступом до ЄС. Однак цю проблему вдалося усунути за допомогою постійного моніторингу з боку ЄС (так звані механізми співпраці та оцінки) щодо стану реалізації реформ.

Окрім цього, встановлення санкцій з боку ЄС щодо фінансування, а також відтермінування вступу країни до шенгенської зони можуть стати дієвими важелями у боротьбі з політичною владою, яка не прагне наблизитися до європейських стандартів.