exit
search
22 жовтня 2019

Висновок про відповідність статтям 157 і 158 Конституції України законопроекту № 1015

ЕКСПЕРТНИЙ ВИСНОВОК
щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)  № 1015 вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Завантажити

До Центру політико-правових реформ надійшов лист судді Конституційного Суду України І. Завгородньої (лист від 12.09.2019 р. № 360-17/3760) з проханням надати експертний висновок стосовно відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (далі – проект Закону  № 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

У межах обов’язкового попереднього конституційного контролю до Конституційного Суду України 3 вересня надійшло конституційне звернення Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону  № 1015 вимогам статей 157 і 158 Конституції України. На підставі аналізу законопроекту, висловлюємо такі міркування.

Відповідно до статті 154 Конституції України проект Закону  № 1015 був поданий Президентом України і, крім того, був визначеним Главою держави як невідкладний. Метою запропонованих проект Закон № 1015  змін, як стверджується у Пояснювальній записці, є забезпечення ефективного механізму законодавчої ініціативи в Україні через розширення переліку її суб’єктів.

Пропоновані зміни до статті 93 Конституції України (техніко-юридичний прийом внесення змін — викладення цілої статті у новій редакції) полягають у наступному: 

- по-перше, проект Закону № 1015 надає народу право законодавчої ініціативи на рівні з Президентом України, Кабінетом Міністрів України та народними депутатами України;

- по-друге, проект Закону № 1015 змінює концептуальні засади законодавчого процесу в Україні, оскільки передбачає існування інших законодавчих актів (у множині), які разом з Конституцією України: (а) визначатимуть (регулюватимуть) саму законодавчу процедуру, і (б) передбачатимуть випадки і порядок реалізації права законодавчої ініціативи всіма суб’єктами (включно з народом), визначеними Конституцією.

 

Аналіз законопроекту № 1015 щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Проект Закону № 1015 не містить норм, які прямо передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, або які спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Втім, важливо наголосити, що пропонована текстуальна редакція статті 93 містить в собі потенційні ризики, з високою долею імовірності можуть: (а) викликати загрози для конституційного ладу держави; та/або (б) спричинити обмеження чи порушення прав і свобод людини і громадянина.

 

Право законодавчої ініціативи народу

Хоча інститут законодавчої ініціативи народу як одна із форм прямої (безпосередньої) демократії є добре відомою та поширеною конституційною практикою у багатьох демократичних державах, надання права законодавчої ініціативи народу потребує більш продуманої концептуальної моделі, ніж просто формальне розширення переліку суб’єктів права законодавчої ініціативи через доповнення статті 93 Конституції України терміном «народ».

Відповідно до статті 8 Конституції в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Одним із елементів  верховенства  права  є  принцип  правової визначеності,  у  якому стверджується,  що обмеження основних прав людини  та  громадянина  і  втілення  цих  обмежень  на   практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм,  встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі  відокремлювати  правомірну  поведінку   від   протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки (Рішення Конституційного Суду України від 29.06.2010 р., № 17-рп/2010). Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 р., № 5-рп/2005).

Навіть незважаючи на те, що термін «народ» досить часто вживається у тексті Конституції України — в Преамбулі (тричі) і в статтях 5 (тричі), 13, 16, 17, 54, 79, 104, 106, 124 Основного Закону, — у контексті статті 93 цей термін виглядає занадто абстрактним та неоднозначним в рамках законодавчої процедури, що суперечить принципу правової визначеності, оскільки він вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2017 р., № 2-р/2017; від 27.02.2018 р., № 1-р/2018). Який обсяг поняття «народ» у цьому контексті? Громадяни України всіх національностей (відповідно до Преамбули Основного Закону) чи громадяни України, які мають право голосу; один громадянин України чи N-кількість громадян України? Важливо згадати, що у Висновку Комітету з питань правової політики щодо результатів здійснення антикорупційної експертизи цього законопроекту (протокол № 1 від 02.09.2019 р.) на це увага також звертається: «…з метою уникнення неоднозначного трактування (розуміння) формулювання поняття “народ”, Комітет вважає за доцільним, визначити таке поняття».

Конституція України визначає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 5); крім того, саме народ має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні (ч. 3 ст. 5). Конституційний Суд України, розкриваючи доктрину установчої влади, вже неодноразово звертав увагу на те, що навіть саме прийняття Конституції України як Основного Закону держави було актом установчої влади, що належить народу, але яка була здійснена парламентом від його імені (Рішення Конституційного Суду України від 11.07.1997 р., № 3-зп; від 03.10.1997 р., № 4-зп; від 27.03.2000 р., № 3-рп/2000; від 05.10.2005 р., № 6-рп/2005; від 16.04.2008 р., № 6-рп/2008 та ін.). Народовладдя в Україні здійснюється, зокрема, через вибори (наприклад, вибори Президента України та народних депутатів України, які мають право законодавчої ініціативи) та референдум (зокрема, щодо затвердження законопроекту про внесення змін до розділів I, ІІІ, XIII Конституції України на всеукраїнському референдумі). Тому теза, викладена в Пояснювальній записці, що перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи, визначений статтею 93 Конституції України, є звуженим та позбавляє можливості виступати таким суб’єктом безпосередньо народ України як єдине джерело влади, виглядає абсолютно нелогічною та необґрунтованою.

Очевидно, що реалізація народом права законодавчої ініціативи є набагато складнішим процесом, ніж реалізація цього права народними депутатами України, Президентом України чи Кабінетом Міністрів України. Тому без чітких кількісно-якісних параметрів на рівні Конституції та без продуманих механізмів гарантування цього права, визначеного Конституцією України, народ як суб’єкт законодавчої ініціативи буде позбавлений можливості здійснювати це право. Запропонована конституційна зміна фактично є декларацією.

Інститут законодавчої ініціативи громадян є поширеною практикою західних демократичних держав. Венеційська Комісія у Рекомендації CDL(2008)102[1] щодо законодавчих ініціатив у Європі зазначає, що в низці країн громадяни мають право подавати законопроекти до парламентів. Варто наголосити, що таке право мають виключно громадяни відповідної держави, які мають право голосу. У конституціях низки європейських країн закріплена мінімальна необхідна кількість громадян для подання законопроектів до парламентів. Така кількість варіюється від 50 000 громадян (Литва, Італія, Угорщина) до 100 000 громадян (Польща). Конституція Латвії передбачає десяту частину всього електорату країни. Зокрема, можливе також обмеження предмету законодавчої ініціативи громадян: Конституція Іспанії передбачає, що предметом такої ініціативи не можуть бути органічні конституційні закони, питання податків, міжнародних відносин та амністії.

Крім того, право законодавчої ініціативи у Європі закріплено також на наддержавному рівні, що передбачено установчими договорами Європейського Союзу. Відповідно до частини першої статті 11 Договору про Європейський Союз «щонайменше один мільйон громадян, що є громадянами значної кількості держав-членів, можуть запропонувати Європейській Комісії в межах її повноважень висунути будь-яку належну пропозицію з питань, щодо яких, на їхню думку, треба ухвалити правовий акт Союзу на виконання Договорів».

Частина перша статті 24 Договору про функціонування Європейського Союзу передбачає подальшу реалізацію норми, закріпленої в Договорі про Європейський Союз: «Європейський Парламент та Рада, діючи за допомогою регламентів згідно зі звичайною законодавчою процедурою, ухвалюють положення щодо процедур та умов, необхідних для ініціативи громадян у значенні статті 11 Договору про Європейський Союз, включаючи положення щодо мінімальної кількості держав-членів, із яких мають походити такі громадяни».

Таким чином, у Європейському Союзі існує інститут законодавчої ініціативи громадян, який закріплений на рівні установчих договорів. Норма Договору про функціонування Європейського Союзу передбачає подальше визначення процедур та умов такої ініціативи Європейським Парламентом та Європейською Радою, шляхом прийняття відповідних положень задля подальшої реалізації цього інституту на практиці.

 

Доповнення Конституції засадничою нормою про законодавчий процес

Багато зауважень викликають норми проекту Закону № 1015, які розширюють можливість правового регулювання законодавчого процесу з боку інших нормативно-правових актів.

На даний момент, засади законодавчого процесу визначаються в Конституції України (в основному — це статті 91-94, які розміщені в Розділі IV «Верховна Рада України»; окремі аспекти законодавчої діяльності також унормовуються статтями 85, 88, 89, 95, 96, 106, 112, 116 Конституції України). Крім того, порядок внесення змін до Конституції України визначається окремим Розділом XIII Конституції України.

Відповідно до Конституції України, порядок роботи Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні визначається Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України (який з точки зору законодавчої технології приймається у формі закону). Останній, зокрема, визначає законодавчу процедуру, а також процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України (ч. 2 ст. 1 Регламенту Верховної Ради України), але він не може змінювати та підміняти конституційні параметри законодавчого процесу, закладені в Основному Законі. Регламент Верховної Ради України регулює лише техніко-юридичну процедуру розгляду та прийняття законів, в т.ч. законів про внесення змін до Конституції, які не виходять за рамки правового регулювання відповідних статей Конституції України.

Проект закону  № 1015 пропонує інший підхід до регулювання законодавчої діяльності шляхом розширення кола нормативно-правових актів, які визначають загальні засади цієї діяльності

- «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України» (курсив наш) (частина перша статті 93);

- «Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України» (курсив наш) (частина третя статті 93).

Основний ризик подібного підходу до законодавчої діяльності полягає в тому, що проект Закону № 1015 створює юридичні підстави для прийняття законів як нормативно-правових актів  відповідно до порядку поза межами прямої дії Конституції України. Текстуальні формулювання в статті 93 Конституції України обумовлюють занадто широке регулювання процедури прийняття законів на підставі законодавчих актами нижчої юридичної сили в обхід Конституції України, що саме по собі є небезпечним для верховенства Конституції України та стабільності правової системи в Україні.

Подібні законодавчі новації створюють загрозу прямій дії Конституції України. Конституційний Суд України наголошував, що норми Конституції застосовуються безпосередньо, а законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст (Рішення Конституційного Суду України від 08.09.2016 р., № 6-рп/2016). Крім того, важливо наголосити, що верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес, а тому Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України (Рішення Конституційного Суду України від 23.12.1997 р., № 7-зп/1997).

Доповнення частини першої статті 93, відповідно до якого право законодавчої ініціативи «реалізується суб’єктами законодавчої ініціативи у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України» у контексті зареєстрованих у Верховній Раді України проектів Законів № 1040 та № 1043 розглядається фактично як можливість встановлювати суб’єкта права законодавчої ініціативи на рівні закону. Пропонованими змінами проекту Закону № 1040 до Регламенту Верховної Ради України передбачається, що право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту, народним депутатам у кількості, що становить не менше чисельності найменшої зареєстрованої на першій сесії ВРУ відповідно до цього Регламенту депутатської фракції (групи) або більшості затвердженого персонального складу комітету ВРУ та КМУ. Також проект Закону № 1043 передбачає, що не менше 150 депутатів можуть пропонувати Верховній Раді України розглянути поправки, відхилені профільним комітетом під час підготовки проекту закону до другого читання. Можливість визначати суб’єкта законодавчої ініціативи на рівні закону містить ризики позбавлення, зокрема, опозиції права законодавчої ініціативи з огляду на те, що кількість народних депутатів, необхідна для реєстрації законопроекту, встановлюється більшістю ВРУ і може бути змінена в будь-який момент для блокування діяльності опозиційних фракцій.

Стосовно заборони змінювати Конституцію України в умовах воєнного або надзвичайного стану (частина друга статті 157) важливо зазначити, що це питання Конституційний Суд України буде оцінювати самостійно на момент надання ним відповідного висновку, оскільки зараз неможливо передбачити наявність чи відсутність рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану в конкретний проміжок часу у майбутньому. Однак, при цьому варто додати, що, зважаючи на триваючий міжнародний конфлікт на Сході України, Конституційному Суду України при розгляді будь-яких справ про внесення змін до Конституції України варто ретельніше та детальніше досліджувати фактор агресії Російської Федерації, який становить суттєву загрозу конституційного ладу України, та наводити більш розгорнуту аргументацію стосовно наявності чи відсутності перешкод для внесення змін до Конституції України в аспекті вимог частини другої статті 157 Конституції України.

Щодо положень статті 158 Конституції України, то законопроект № 1015 повністю їм відповідає, оскільки Верховна Рада України IX скликання не мала ні фактичної, ні юридичної можливості розглядати та/або змінювати протягом строку своїх повноважень положення статті 93 Конституції України.

 

Висновки

Прийняття законопроекту № 1015 в поточній редакції відкриває широкі можливості для маніпулювання законодавчою діяльністю, оскільки засади законодавчої процедури, передбачені в множинних законодавчих актах, зможуть фактично підміняти собою наявні конституційні механізми, закладені у відповідних статтях Конституції України, що є недопустимим для забезпечення верховенства Конституції України, стабільності конституційного ладу в Україні, гарантування прав і свобод людини і громадянина. Можливість фактично встановлювати суб’єкта законодавчої ініціативи та випадків реалізації права законодавчої ініціативи на рівні закону (простою більшістю) може призвести до позбавлення опозиції права законодавчої ініціативи або обмеження права законодавчої ініціативи Президента  (у випадку різної політичної приналежності парламентської більшості та Президента).  Крім того, незважаючи на те, що законопроект включає народ в коло суб’єктів права законодавчої ініціативи, відсутність чітких кількісно-якісних параметрів та механізмів реалізації цього права фактично позбавляє народ можливості  його реалізувати.

У зв’язку з цим, вважаємо, що проект Закону № 1015 про внесення змін до статті 93 Конституції України  (щодо законодавчої ініціативи народу) не відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, оскільки може призвести до обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Висновок підготовлено експертами Центру політико-правових реформ Юлією Кириченко, Олександром Марусяком і Денисом Гартвігом, обговорено та затверджено Правлінням ЦППР  7 жовтня 2019 року.

 


[1] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL(2008)102-e