exit
search
18 вересня 2019

Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції»

ВИСНОВОК
щодо проекту Закону України
«Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції»
щодо викривачів корупції»

Завантажити висновок

Вступ

1. 29 серпня 2019 року Президент України подав на розгляд Верховної Ради проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції» (щодо початку роботи суду)» (реєстр. №1010) (далі – законопроект)[1]. Як зазначається у пояснювальній записці до нього, законопроект спрямований на «визначення правового статусу викривачів – осіб, що повідомили про вчинення корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, встановлення прав, гарантій та механізмів захисту таких осіб та прирівняних до них осіб». З огляду на те, що законопроектом вносяться зміни щодо механізмів реалізації гарантій прав викривачів корупції, експерти Центру політико-правових реформ підготували висновок на цей законопроект, схвалений 17.09.2019 р.

Короткий огляд поточного стану справ

2. Проблема захисту викривачів корупції дотепер залишається актуальною для антикорупційної політики в Україні. Хоча Антикорупційна стратегія на 2014-2017 роки і передбачала окремий захід щодо захисту викривачів – «ухвалити закон про захист осіб, які доброчесно повідомляють про корупційні правопорушення (викривачів)...», – цей захід дотепер залишається нереалізованим. Через це Національна рада з питань антикорупційної політики на своєму першому засіданні у 2019 році визначила ухвалення закону про захист викривачів як один із п’яти пріоритетів у цьому році.

3. Огляд релевантних міжнародних стандартів експерти ЦППР вже раніше робили в Експертному висновку на законопроект «Про захист викривачів корупції», розробленому Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – НАЗК), який зазнав значної критики[2].

4. Наразі більш поширеним у світі є підхід щодо захисту викривачів не одного суспільно небезпечного явища (у цьому випадку, проявів корупції), а широкого кола таких явищ. Зокрема, у рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec(2014)7 щодо захисту викривачів міститься така дефініція викривача: це будь-яка особа, яка повідомляє або розкриває інформацію про загрозу або шкоду суспільним інтересам в контексті їхньої робочої діяльності, незалежно від того, чи є це публічним або приватним сектором[3]. У Принципах ефективного захисту викривачів G20 пропонувалось (принцип 2) передбачити широке, але чітко окреслене визначення правопорушень для захищених викриттів[4]. Міжнародні принципи законодавства про викривачів Transparency International також містять один із пунктів, відповідно до якого «викриття (whistleblowing) є повідомленням чи розкриттям правопорушень, включаючи, але не обмежуючись корупцією...»[5]. З огляду на зазначене, законопроект 1010 можна розцінювати лише як перший, але недостатній крок у запровадженні комплексного і дієвого захисту викривачів суспільно важливої інформації про правопорушення, зловживання тощо.

5. На потребу забезпечення ефективності інституту захисту викривачів корупції звертають увагу і міжнародні партнери України. Зокрема, у звіті Антикорупційної мережі ОЕСР для країн Східної Європи та Центральної Азії міститься рекомендація 13.3 такого змісту: «Розглянути потребу ухвалення окремого закону щодо захисту викривачів у відповідності до міжнародних стандартів та добрих практик».

Аналіз законопроекту

6. На позитивну оцінку заслуговують положення законопроекту (хоча щодо деяких з них існують зауваження чи застереження) щодо:

  • розмежування різних каналів повідомлення про корупційні, пов’язані з корупцією правопорушення, інші порушення Закону «Про запобігання корупції»;
  • більш чіткого розмежування функцій і повноважень державних органів в контексті забезпечення захисту викривачів корупції, формування та реалізації державної політики у цій сфері;
  • вдосконалення положень щодо захисту викривачів корупції від негативних заходів впливу з боку працедавця, перекладення обов’язку доказування на відповідача у межах цивільного й адміністративного судочинства;
  • визначення порядку розгляду повідомлень від викривачів корупції;
  • забезпечення права викривачів корупції на безоплатну правову допомогу;
  • забезпечення права викривачів корупції на анонімність та конфіденційність;
  • запровадження фінансового стимулювання викривачів корупції і визначення відповідної процедури;
  • звільнення викривачів корупції від юридичної відповідальності за факт розкриття інформації про корупційні, пов’язані з корупцією правопорушення, інші порушення Закону «Про запобігання корупції».

7. Однак, варто наголосити на певних положеннях законопроекту, які потребують подальшого вдосконалення.

8. Законопроектом пропонується надати НАЗК право проводити перевірки організації роботи із запобігання та протидії корупції (у т.ч. щодо захисту викривачів корупції), зокрема, в юридичних особах, зазначених у ч. 2 ст. 62 Закону «Про запобігання корупції». До таких юридичних осіб належать не лише державні, комунальні підприємства чи господарські товариства з часткою державної, комунальної власності понад 50 відсотків, а й юридичні особи, «які є учасниками попередньої кваліфікації, учасниками процедури закупівлі відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель», якщо вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг), робіт дорівнює або перевищує 20 мільйонів гривень». Для усунення ризику зловживання цим правом з боку НАЗК варто визначити у самому законі або принаймні зобов’язати НАЗК визначити на рівні підзаконних актів чіткі та об’єктивні підстави проведення перевірки у такій юридичній особі.

9. Законопроект передбачає уточнення положення, що за наявності загрози життю, житлу, здоров'ю та майну викривачів, їх близьких осіб, у зв'язку зі здійсненим повідомленням про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, правоохоронними органами до них можуть бути застосовані правові, організаційно-технічні та інші спрямовані на захист від протиправних посягань заходи, передбачені Законом «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». Однак, законопроект не враховує межі дії зазначеного Закону: він поширюється виключно на осіб, які є учасниками кримінального судочинства. Тобто реалізувати ці нібито гарантії безпеки стосовно особи, яка, наприклад, повідомила про ознаки адміністративного, а не кримінального, правопорушення, пов’язаного з корупцією (фізичного переслідування викривача за такі правопорушення неможливо виключати).

10. Передбачається, що НАЗК у разі звернення викривача здійснює представництво в суді інтересів викривача у випадках, якщо викривач неспроможний самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси викривача, не здійснюють або неналежним чином здійснюють його захист. Однак, при цьому з урахуванням права викривача на безоплатну вторинну правову допомогу, з урахуванням суб’єктів надання цієї допомоги і змісту цієї допомоги, слід чіткіше визначити повноваження НАЗК щодо здійснення представництва інтересів викривачів корупції в суді.

Крім того, очевидно, що без внесення відповідних змін до Кримінального процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України (законопроектом відповідні зміни пропонуються лише до Цивільного процесуального кодексу України) ці чудові наміри, закріплені лише в Законі «Про запобігання корупції», залишаться деклараціями.

11. У ч. 3 ст. 53 Закону пропонується визначити, що для захисту прав та представництва своїх інтересів викривач може користуватися усіма видами правових послуг у рамках безоплатної вторинної правової допомоги або залучити адвоката самостійно. З огляду на те, що згідно з Законом «Про безоплатну правову допомогу» право на безоплатну первинну правову допомогу мають усі особи, які перебувають під юрисдикцією України, викривач так само має право і на безоплатну первинну правову допомогу, слід прямо це передбачити у ст. 53 Закону «Про запобігання корупції».

12. Законопроектом передбачається, що визначені Законом суб’єкти зобов'язані створити захищені анонімні канали зв'язку (канали онлайн-зв'язку, анонімні гарячі лінії, електронні поштові скриньки та інше). Однак, не визначено, який захист має бути забезпечений для таких каналів зв’язку. Ймовірно, доцільно передбачити повноваження НАЗК визначати вимоги щодо захисту таких анонімних каналів зв’язку.

13. У ч. 3 ст. 53-2 пропонується визначити, що за результатами попередньої перевірки після повідомлення викривача корупції службова особа, відповідальна за її проведення, має передати матеріали до органу досудового розслідування у випадку встановлення ознак кримінального правопорушення. У цьому положенні слід уточнити, що передача матеріалів до органу досудового розслідування здійснюється з урахуванням положень ст. 216 КПК України щодо підслідності.

Значною вадою законопроекту вважаємо положення ст. 53-2 щодо порядку здійснення перевірки за повідомленням викривача.

По-перше, у разі, якщо в повідомленні викривача міститься інформація щодо вчинення корупційного або іншого злочину, вона не повинна перевірятися – відповідні відомості мають бути невідкладно передані до того чи іншого органу досудового розслідування, який повинен, згідно з положеннями ст. 214 КПК України, внести їх до Єдиного реєстру досудових розслідувань і розпочати розслідування. Будь-яке зволікання сприяє знищенню доказів злочину і є неприйнятним. Те саме в принципі стосується і повідомлень, в яких містяться відомості про вчинення адміністративного правопорушення: слід враховувати, що строки накладення адміністративних стягнень, передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення, є вельми стислими. Між тим, законопроект передбачає, що отримавши повідомлення про вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення (злочину чи адміністративного правопорушення), невідомо яка, ким і в якому порядку призначена «службова особа, відповідальна за проведення перевірки», проводить попередню перевірку протягом 10 днів (при цьому анонімне повідомлення перевіряється довше – від 15 до 30 днів), потім може призначити ще одну – внутрішню (службову) перевірку, яка проводиться протягом 30 днів, і лише за результатами останньої, через 40 чи 60 днів, може «передати матеріали до органу досудового розслідування». Такий алгоритм виглядає профанацією.

По-друге, згідно з п. 3 ч. 3 ст. 53-2 законопроекту зазначеній «службовій особі, відповідальній за проведення перевірки», надається право закрити провадження «у випадку, якщо факти, які містяться в повідомленні, не підтвердилися». У цьому зв’язку слід згадати, що наразі більшість працівників уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції не мають юридичної освіти, а тому не спроможні ані дати правильну юридичну кваліфікацію вчиненого, ані застосувати під час службової перевірки методи і засоби, які надають можливість підтвердити наявність правопорушення. Насправді виявити і довести факти заволодіння майном шляхом зловживання службовим становищем, надання чи одержання неправомірної вигоди у переважній більшості випадків неможливо без застосування засобів досудового розслідування – слідчих (розшукових) та негласних слідчих (розшукових) дій, які слід проводити відповідно до певних методик та максимально швидко. Очевидно, що у більшості випадків службова перевірка буде завершуватися «непідтвердженням інформації».

14. У цій же частині ст. 53-2 передбачено, що у випадку, якщо отримана інформація про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону не належить до компетенції органу або юридичної особи, до якого (якої) вона надійшла, викривач повідомляється про це у триденний строк без проведення попередньої перевірки із роз'ясненням щодо компетенції органів або юридичних осіб, уповноважених на перевірку або розслідування відповідної інформації. Видається більш доцільним правильним з огляду на необхідність прискорити процедуру розгляду повідомлення викривача, аби сам отримувач повідомлення передавав його зміст до компетентного органу, повідомляючи про це викривача.

15. У цій же частині ст. 53-2 передбачено, що у випадку, коли отримана інформація стосується дій або бездіяльності керівника відповідного органу або юридичної особи, до якого (якої) надійшла інформація, така інформація без проведення попередньої перевірки у триденний строк надсилається до НАЗК, яке визначає порядок подальшого розгляду вказаної інформації. Однак, за такого формулювання, по-перше, неясно, хто саме має направити цю інформацію до НАЗК (навряд чи правильно зобов’язувати робити це самого керівника), по-друге, не виключається, що НАЗК може спрямувати повідомлення викривача корупції назад до такого органу чи юридичної особи, що вочевидь не зможе забезпечити об’єктивну та всебічну перевірку відомостей. Тому кращою опцією видається у такій ситуації передбачити проведення розгляду цієї інформації самим НАЗК зобов’язати НАЗК у випадку виявлення ознак кримінального правопорушення за результатами попередньої перевірки – спрямувати одержані від викривача корупції відомості до органу досудового розслідування з урахуванням ст. 216 КПК України щодо підслідності, а у випадку виявлення ознак адміністративного правопорушення – скласти адміністративний протокол чи направити зазначені відомості за підвідомчістю з урахуванням положень Кодексу України про адміністративні правопорушення.

16. Певні застереження викликає запропонована редакція ч. 4 ст. 53-2. Нею передбачено, що викривач корупції для повідомлення інформації з обмеженим доступом (крім державної таємниці) може використовувати зовнішні канали повідомлення інформації у визначеному переліку випадків. Дійсно, міжнародні стандарти, зокрема, Рекомендації CM/Rec(2014)7 містять положення, згідно з яким «спеціальний набір правил, включаючи модифіковані права та обов’язки, можуть застосовуватись до інформації стосовно національної безпеки, оборони, розвідки, публічного порядку або міжнародних відносин Держави». Однак, на практиці таке положення означатиме, що у випадку відсутності належного реагування органів досудового розслідування викривач не зможе розкрити публічно інформацію про корупційні діяння під час оборонних закупівель, оскільки відомості про них становлять державну таємницю. Крім того, це положення викликає сумніви з точки зору практики ЄСПЛ, зокрема, з урахуванням позицій з рішення «Букур і Тома проти Румунії»: співробітник румунської розвідки оприлюднив інформацію про незаконне прослуховування румунських журналістів та політиків, у зв’язку з цим його було притягнуто до кримінальної відповідальності, зокрема, за розголошення таємної інформації. У рішенні ЄСПЛ відзначалось, що «хоча задекларована мета уряду – запобігати та карати за правопорушення у сфері національної безпеки, є легітимною (п. 82), втручання не було необхідним у демократичному суспільстві, якщо передана інформація була суспільно значимою (п. 120). Суд додав, що Букур мав законні підстави вважати, що інформація, яку він розкриває, правдива (п. 113), що суспільні інтереси у розкритті інформації про незаконні дії SRI переважували інтереси підтримки громадської довіри до SRI (п. 115) і, що Букур діяв з найкращих міркувань»[6]. Виходячи з цього, за наявності чітко визначених підстав розкриття таємної інформації може бути виправданим. Таким чином, слід переглянути запропоноване у законопроекті положення таким чином, аби зберегти пропорційність між потребою розкриття інформації про корупційне, пов’язане з корупцією правопорушення, інші порушення Закону «Про запобігання корупції» та збереженням державної таємниці – цього можна досягнути, аби визначити чіткі, зрозумілі та однозначні підстави, за наявності яких викривач корупції мав би право розкрити відповідну інформацію через зовнішні канали. Аналогічну позицію висловили раніше громадські організації[7].

17. У законопроекті слід прямо передбачити, що у випадках, коли відомості про корупційне, пов’язане з корупцією правопорушення, інші порушення Закону «Про запобігання корупції» не належать до інформації з обмеженим доступом, викривач одразу має право розкрити відповідну інформацію через зовнішні канали.

18. У п. 13 ч. 2 ст. 53-3 пропонується, аби викривач мав право отримувати інформацію про стан та результати розгляду, перевірки та/або розслідування за фактом повідомлення ним інформації. Також ч. 1 ст. 53-6 передбачає, що викривач має право отримувати інформацію про стан та результати розгляду, перевірки та/або розслідування у зв'язку із здійсненим ним повідомленням про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону «Про запобігання корупції». Аналогічне за своїм змістом положення міститься у пропозиціях до ч. 3 ст. 60 КПК України. Варто пам’ятати, що кримінально-процесуальне законодавство встановлює обмеження на розголошення відомостей досудового розслідування. Забезпечення збереження у таємниці даних ОРД та досудового розслідування має сприяти ефективному пошуку та фіксації фактичних даних про кримінальні правопорушення, успішній реалізації інших завдань ОРД, швидкому, повному та неупередженому розслідуванню кримінальних правопорушень[8]. Наразі законопроект належно не визначає, у яких межах викривачі можуть розкривати інформацію про стан досудового розслідування у кримінальному провадженні, яка відповідальність передбачена для викривача за неправомірне розголошення такої інформації тощо. За таких умов варто щонайменше передбачити у законопроекті положення, згідно з яким інформація про стан розслідування за повідомленням викривача може йому бути надана у тому обсязі, в якому його визначать слідчий або прокурор.

19. Згідно з пропозиціями до ч. 1 ст. 130-1 КПК України, ч. 2 ст. 53-7 Закону «Про запобігання корупції», викривач має право на виплату винагороди у межах 10 відсотків від грошового розміру предмета корупційного злочину або від завданого державі збитку, але не більше трьох тисяч мінімальних заробітних плат, встановлених на час вчинення злочину. Але запровадження таких винагород викривачам може призвести до збільшення видатків Державного бюджету. У пояснювальній записці до законопроекту 1010 відзначено, що «джерелами надходження пропонується визначити кошти, що надходять від відшкодування збитків державі, від сплати санкцій (штрафів тощо), що застосовуються за рішеннями (вироками) судів, прийнятими за результатами розгляду судових справ, предметом розгляду в яких є вчинення корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, у яких показання викривача (викривачів) містять важливу інформацію для притягнення винної особи до відповідальності». Однак, таке припущення може бути невиправданим, якщо відшкодування збитків, сплата санкцій (штрафів тощо) будуть неспівмірними з грошовим розміром предмета корупційного злочину або завданим державі збитком, від яких викривач має право отримати до 10 відсотків (і не більше певної суми). Тому доцільніше пов’язати можливість отримання винагороди викривачем з розміру коштів, які були фактично відшкодовані до Державного бюджету після ухвалення обвинувального вироку суду.

20. У законопроекті пропонується визначити, що викривач не несе юридичної відповідальності за повідомлення про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, поширення зазначеної у повідомленні інформації, незважаючи на можливе порушення таким повідомленням своїх службових, цивільних, трудових чи інших подібних обов'язків або зобов’язань. Крім того, вносяться зміни до ст. 182, 231 КК України, які передбачають примітку до обох статей наступного змісту: «Повідомлення викривачем інформації про вчинення корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, іншого порушення Закону України «Про запобігання корупції» в порядку, передбаченому названим Законом, не є діями, передбаченими цією статтею». Однак, ці кримінально карані діяння не є вичерпним переліком тих, що можуть бути вчинені викривачем під час розкриття інформації про корупційні, пов’язані з корупцією правопорушення – тому доцільніше було би внести зміни до Загальної частини КК України, визначивши повідомлення викривачем про корупційне, пов’язане з корупцією правопорушення як обставину, що виключає злочинність діяння – різновид крайньої необхідності.

21. Пропонується визначити (ч. 2 ст. 53-5 Закону «Про запобігання корупції»), що у випадках, передбачених законом, інформація про викривача або відомості, які можуть ідентифікувати його, можуть бути розкриті і без його згоди. Це положення не повною мірою відповідає міжнародним стандартам, зокрема Принципам ефективного захисту викривачів G20, Міжнародним принципам законодавства про викривачів Transparency International[9], Рекомендації CM/Rec(2014)7. Це положення слід переглянути таким чином, аби викривач міг самостійно усунути ризики для себе, якщо він їх вбачатиме у зв’язку з розголошенням інформації, шляхом оскарження відповідного рішення суб’єкта владних повноважень про розкриття інформації.

22. На додаток до цього, змінами до ст. 291 КПК України пропонується передбачити, що в обвинувальному акті зазначаються, зокрема, анкетні відомості викривача (прізвище, ім'я, по батькові, дата та місце народження, місце проживання, громадянство). Однак, з огляду на право викривача на анонімність та конфіденційність, передбачені у запропонованій редакції ст. 53-5 Закону «Про запобігання корупції», а також з огляду на принципи ефективного захисту викривачів, таку інформація більш доцільно включати до обвинувального акту лише за згоди самого викривача, а у випадку її відсутності має бути передбачена альтернативна процедура, наприклад, з розкриттям відомостей про викривача виключно судді чи колегії суддів, а також з визначенням відповідних особливостей судового розгляду в такому кримінальному провадженні (щонайменше, у частині визначення судом розміру винагороди викривача).

23. Необхідно більш чітко визначити поняття регулярних каналів. У запропонованому визначенні таких каналів (ст. 1 Закону «Про запобігання корупції») спочатку правильно вказано, що ними є «шляхи повідомлення інформації суб’єкту владних повноважень, до компетенції якого належить розгляд та прийняття рішень з питань, щодо яких розкривається відповідна інформація». Проте далі у цій статті, статтях 12, 53-1 та інших вказується, що регулярні канали створюються навіть в установах, організаціях, органах місцевого самоврядування, деяких юридичних особах публічного права тощо. Нагадаємо, що регулярні канали відрізняються від внутрішніх саме тим, що інформація за ними потрапляє до тих державних органів, які здатні найбільш ефективно відреагувати на неї у випадках, коли намагання добитися належної реакції через внутрішні канали виявились марними.

24. Окремі інші положення законопроекту також є внутрішньо суперечливими.

Наприклад, згідно з ч. 5 ст. 53 вимоги до анонімних повідомлень та порядок їх розгляду визначаються тільки Законом «Про запобігання корупції», а згідно з останнім абзацом ч. 3 ст. 53-2 – будь-яким законом.

Інший приклад: згідно з ч. 4 ст. 277 ЦК України викривач звільняється від обов’язку спростування інформації, поширеної шляхом повідомлення про можливі факти правопорушень. Проте, при цьому не визначено, як діяти органу, що застосовує закон, в ситуації, коли особа не мала переконання в тому, що інформація є достовірною, а тому за своїми ознаками явно не відповідала визначенню викривача (ст. 1 Закону «Про запобігання корупції»).

Ще один приклад: згідно з визначенням внутрішніх каналів, що містяться у пропозиціях до ст. 1 Закону «Про запобігання корупції», викривачем може бути особа, яка працює, проходить службу чи навчання або на замовлення юридичної особи виконує роботу. Але, приділивши певну увагу захисту трудових прав працівників, законопроект не потурбувався про захист прав тих категорій перелічених осіб, які не є працівниками – військовослужбовців, працівників органів правопорядку, суддів, прокурорів, студентів, фізичних осіб-підприємців тощо.

До того ж в законопроекті визначено лише деякі види порушень трудових прав працівників (звільнення, переведення і ще чотири, доповнені малозрозумілим «тощо»). Але не враховано, що помста викривачам може виражатися і в таких діях, як пониження чи утримання просування по службі, невчасне присвоєння чергового звання, зменшення заробітної плати, зміна робочого часу, збільшення обсягу виконуваної роботи, публічна негативна оцінка, що впливає на репутацію особи, неатестація, накладення стягнення, не перетворення тимчасового трудового договору на постійний, включення до неформальних «чорних списків», дострокове розірвання контракту і багато інших, перелік яких залежить від категорій осіб.

Деякі положення законопроекту представляються декларативними, отже, їх застосування на практиці буде викликати проблеми. Це стосується, наприклад, положень, згідно з якими:

  • НАЗК має право отримувати від певних осіб письмові пояснення (при тому, що ці особи не нестимуть жодної відповідальності ні за відмову з’явитися, ні за відмову відповідати на запитання, ні за завідомо неправдиві відповіді) (п. 9-1 ч. 1 ст. 12);
  • уповноважені підрозділи (уповноважені особи) з питань запобігання та виявлення корупції мають право витребовувати – без ухвали слідчого судді – певні документи, у т.ч. з обмеженим доступом, викликати й опитувати певних осіб (при тому, що ці особи не нестимуть жодної відповідальності ні за відмову з’явитися, ні за відмову відповідати на запитання, ні за завідомо неправдиві відповіді) (ч. 2 ст. 53-9);
  • НАЗК має право ініціювати перегляд судових рішень (п. 5 ч. 3 ст. 53);
  • викривач має право бути повідомленим про свої права та обов’язки (п. 1 ч. 2 ст. 53-3). Не зазначено, хто це його право повинен забезпечити;
  • викривач має право на отримання психологічної допомоги (п. 11 ч. 2 ст. 53-3). Не вказано, хто таку допомогу має йому забезпечити, в якому порядку тощо;
  • уповноважені підрозділи (уповноважені особи) з питань запобігання та виявлення корупції мають право викликати й опитувати керівника відповідного органу, установи, організації (п. 2 ч. 2 ст. 53-9). Але нереально, що відповідні особи будуть це робити в ситуації, коли вони «підзвітні і відповідальні у своїй діяльності лише перед керівником відповідного органу чи юридичної особи» (передостанній абзац (ч. 2 ст. 53-9);
  • викривач має право на збереження конфіденційності інформації щодо нього під час дачі пояснень по справі в суді (ч. 3 ст. 272 КУпАП). Але неясно, як це право реально має бути забезпечене судом.

Відповідно до ч. 1 ст. 53-3 права викривача виникають з моменту повідомлення відповідної інформації. При цьому не визначено, з моменту направлення повідомлення чи з моменту її одержання адресатом (ці два моменти збігаються лише у разі усного прямого повідомлення), хоча це має правове значення. Зокрема, особа не здатна використати жодне з перелічених в цій статті прав, поки її статус не буде документально підтверджено. При цьому слід мати на увазі, що підтвердити, що особа, яка повідомила інформацію, була дійсно переконана в її достовірності, а тому має право іменуватися викривачем, можна тільки на підставі належних доказів, досліджених за відповідними процедурами, встановленими законом.

25. Як і в інших висновках ЦППР щодо законопроектів, поданих Президентом у серпні 2019 р., слід вкотре наголосити на тому, що різні законопроекти мають суперечливі положення і через це слід приділити належну увагу доопрацюванню законопроектів з тим, аби з ухваленням цих законопроектів не були створені колізії. Наприклад, слід належно узгодити положення ст. 53-9 Закону «Про запобігання корупції», запропонованого цим законопроектом, із положеннями ст. 13-1 Закону «Про запобігання корупції» у редакції, запропонованій законопроектом 1029.

26. Виходячи з міжнародних стандартів і найкращих практик, викривачі корупції не мають бути єдиними, хто заслуговує на захист з боку держави. Викривач будь-якого суспільно небезпечного діяння, шкоди суспільним інтересам має бути належно захищений з боку держави. Для цього Верховній Раді не слід обмежитись лише ухваленням цього законопроекту, а ухвалити і більш комплексний законопроект про захист викривачів інформації про шкоду або загрозу суспільним інтересам, який міг би бути напрацьований з урахуванням положень відповідного законопроекту 4038а, що так і не був розглянутий Верховною Радою VIII скликання[10].

Висновки та рекомендації

27. Експерти Центру політико-правових реформ переконані, що законопроект 1010 слід підтримати з огляду на те, що запропоновані у ньому зміни в цілому заслуговують на позитивну оцінку, якщо їх розцінювати як перший крок до створення ефективної системи захисту викривачів інформації про шкоду або загрозу шкоди суспільним інтересам. Водночас, важливо усунути недоліки та більш комплексно підійти до розгляду окремих аспектів захисту викривачів корупції. Насамперед, вони стосуються перегляду положень щодо:

  • проведення попередніх та внутрішніх (службових) перевірок щодо фактів, які свідчать про вчинення корупційних злочинів та адміністративних чи кримінальних правопорушень, пов’язаних з корупцією;
  • визначення регулярних каналів повідомлення про можливі факти корупції;
  • можливості розголошення відомостей, що становлять державну таємницю і стосуються інформації про корупційні, пов’язані з корупцією правопорушення, у виняткових випадках (за наявності чітко окреслених підстав) через зовнішні канали;
  • внесення змін до КК України щодо звільнення викривачів корупції від кримінальної відповідальності за розкриття інформації стосовно корупційного, пов’язаного з корупцією правопорушення.

28. Експерти Центру політико-правових реформ також переконані, що необхідно продовжити роботу над більш комплексним законопроектом, який дозволить забезпечити належний, ефективний захист усіх осіб, які повідомляють про шкоду або загрозу шкоди суспільним інтересам. За таких обставин дефініція викривача буде розширена, а роль НАЗК як ключового органу державної влади щодо захисту викривачів має бути переглянута з ймовірним наданням повноважень щодо захисту викривачів іншому державному органу; гарантії захисту викривачів та механізми їх реалізації зможуть бути вдосконалені з огляду на першу практику застосування положень законопроекту 1010.