exit
search
4 вересня 2019

Висновок на проект Закону України «Про внесення зміни до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» (щодо початку роботи суду)»

ВИСНОВОК
на проект Закону України
«Про внесення зміни до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд»
(щодо початку роботи суду)»

Завантажити висновок

Вступ

1. 29 серпня 2019 року Президент України подав на розгляд Верховної Ради законопроект «Про внесення зміни до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» (щодо початку роботи суду)» (р. №1025) (далі – законопроект)[1]. Як зазначається у пояснювальній записці до нього, законопроект «спрямований на забезпечення повного, ефективного, своєчасного судового розгляду кримінальних проваджень щодо корупційних злочинів у розумні строки, а також запровадження чітких правил черговості передачі Суду [йдеться про Вищий антикорупційний суд – авт.] підсудних йому справ відповідно до принципу правової визначеності». З огляду на те, що цим законопроектом вносяться зміни щодо діяльності Вищого антикорупційного суду, експерти Центру політико-правових реформ підготували висновок на цей законопроект, схвалений 04.09.2019 р.

2. З огляду на строк підготовки Висновку в ньому коротко викладені оцінки та пропозиції до законопроекту. За необхідності експерти ЦППР готові надати додаткову інформацію щодо позиції з тих питань, які охоплюються цим законопроектом.

Короткий огляд поточного стану справ

3. У червні-липні 2018 року були ухвалені необхідні закони про створення, засади діяльності та порядок формування Вищого антикорупційного суду (далі – ВАКС, Суд) як спеціалізованого суду першої та апеляційної інстанцій з розгляду справ щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень. Після завершення процедури добору суддів Вищого антикорупційного суду в травні цього року відбулися перші збори суддів ВАКС, на яких було визначено днем початку роботи ВАКС 5 вересня цього року.

4. Відповідно до ст. 33-1 КПК України Вищому антикорупційному суду підсудні кримінальні провадження стосовно корупційних злочинів, передбачених к примітці ст. 45 КК України, ст. 206-2, 209, 211, 366-1 КК України, якщо наявна хоча б одна з умов, передбачених п. 1-3 ч. 5 ст. 216 КПК України. Через те, що п. 1-3 ч. 5 ст. 216 КПК України є ознаками, відповідно до яких визначається підслідність певного кримінального провадження детективам Національного антикорупційного бюро, така редакція ч. 1 ст. 33-1 КПК України породила дискусії щодо того, яким чином цю норму слід тлумачити. Виходячи з буквального способу тлумачення цієї норми права, Вищому антикорупційному суду будуть підсудні всі кримінальні провадження, у яких є принаймні одна з ознак пунктів 1-3 ч. 5 ст. 216 КПК України (суб’єкт вчинення злочину, розмір предмета злочину або заподіяної шкоди, особа, щодо якої вчинені діяння, передбачені ст. 369, ч. 1 ст. 369-2 КК України). Однак, станом на травень 2019 року, за підрахунками Державної судової адміністрації, у судах першої та апеляційної інстанції загалом перебувало 3 592 такі кримінальні провадження. Беручи до уваги, що наразі у Вищому антикорупційному суді є лише 38 суддів, така кількість справ зумовить надмірне навантаження на суддів та надзвичайно ускладнить здійснення ними правосуддя і їх розгляд у розумні строки. При цьому із загального масиву справ лише 186 надійдуть на розгляд Апеляційної палати ВАКС, у складі якої 11 суддів. Водночас 3 406 справ надійдуть до першої інстанції на розгляд 27 суддів, з яких 6 – слідчі судді. Беручи до уваги вимоги КПК України про здійснення кримінального провадження у Вищому антикорупційному суді колегіально судом у складі трьох суддів, принаймні один з яких має не менш як 5-річний стаж роботи на посаді судді, а також наведену вище кількість суддів ВАКС, стає очевидним, що забезпечити ефективну роботу цього суду неможливо. Більш того, сумнівною видається і можливість здійснення судового розгляду в розумні строки, тобто виконати вимоги ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 129 Конституції України, статей 7, 21, 28, 318 КПК України.

5. Особливо слід звернути увагу на те, що із цього масиву справ лише 169 кримінальних проваджень розслідувалися детективами Національного антикорупційного бюро (далі – НАБУ) під процесуальним керівництвом прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі – САП). Як зазначається у Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2017)020, план створення антикорупційного суду має дуже конкретну мету, а саме – вирішення проблеми з неефективним розглядом справ щодо високопосадової корупції (які підслідні Національному антикорупційному бюро та Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі) існуючими судами (п. 27 Висновку)[2]. Таким чином, за нинішніх обставин без внесення законодавчих змін щодо порядку початку здійснення правосуддя ВАКС не просто не вдасться досягнути мети створення цього спеціалізованого суду, а відбудеться погіршення і без того плачевного стану судового розгляду кримінальних проваджень щодо корупційних злочинів, досудове розслідування яких здійснювали детективи НАБУ[3]. Не варто очікувати й на покращення тенденцій та загалом поліпшення стану забезпечення невідворотності покарання за вчинення корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень, які також залишають бажати значно кращого[4].

6. На потребу забезпечення ефективності функціонування Вищого антикорупційного суду звертають увагу і міжнародні партнери України. Так, у попередньому звіті Антикорупційної мережі ОЕСР для країн Східної Європи та Центральної Азії щодо України надавалась рекомендація «запровадити спеціалізований антикорупційний суд, який зможе справедливо та ефективно розглядати і вирішувати справи щодо обвинувачень у високопосадовій корупції»[5]. У другому Звіті Європейської Комісії щодо механізму призупинення безвізового режиму відзначалось, що Україні слід вжити заходів щодо забезпечення незалежності, ефективності та сталості антикорупційної інституційної системи, включаючи забезпечення того, що ВАКС швидко стане повністю функціонуючим[6]. Очевидно, що за умов надмірного навантаження на суддів Вищого антикорупційного суду ефективності роботи Суду та його повної операційності очікувати складно.

Аналіз законопроекту

7. Законопроект 1025 спрямований на усунення проблеми із надмірним навантаженням на Вищий антикорупційний суд таким шляхом: ключова зміна полягає у тому, що пропонується змінити редакцію пп. х п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про Вищий антикорупційний суд», якими відповідно були внесені зміни до розділу XI «Перехідні положення» КПК України. У запропонованій редакції пропонується поширити юрисдикцію Вищого антикорупційного суду на кримінальні провадження, відомості про які були внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі – ЄРДР) з дня початку роботи Вищого антикорупційного суду. Єдиним винятком із цього правила стануть кримінальні провадження, відомості про які були внесені до ЄРДР до дня початку роботи ВАКС, якщо досудове розслідування здійснюється або здійснювалося Національним антикорупційним бюро України та закінчено прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

8. Такий підхід, з одного боку, дозволяє зберегти визначену законодавцем підсудність Вищого антикорупційного суду та, з іншого боку, дозволяє забезпечити ефективність діяльності ВАКС на початковому етапі його функціонування. З огляду на мету створення цього спеціалізованого суду, беручи до уваги міжнародні рекомендації щодо діяльності Суду, зосередження ВАКС на початковому етапі на судовому розгляді кримінальних проваджень, які розслідували детективи НАБУ під процесуальним керівництвом прокурорів САП, виглядає виправданим.

9. 3 вересня цього року був опублікований висновок Головного науково-експертного управління Апарату ВР (далі – ГНЕУ) на законопроект 1025, у якому зазначаються три зауваження:

- перше зауваження стосується запропонованого положення «до дня початку роботи Вищого антикорупційного суду, якщо досудове розслідування здійснюється або здійснювалося Національним антикорупційним бюро України та закінчено прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» начебто через те, що у Положенні про САП ГПУ серед основних завдань і функцій САП не зазначено про завершення прокурорами САП досудового розслідування. На думку ГНЕУ, «наведене вище надає підстави для висновку про неможливість «закінчення прокурорами Спеціальної антикорупційної прокуратури досудового розслідування кримінальних проваджень, які здійснювалися Національним антикорупційним бюро України», оскільки це виходить за межі їхніх повноважень»;

- друге зауваження стосується положення щодо передачі до ВАКС кримінальних проваджень, судовий розгляд у яких не було закінчено у судах першої та апеляційної інстанцій до дня початку роботи Суду. На думку ГНЕУ, «більш послідовним було б, якби закінчення судового розгляду здійснив той суд першої чи апеляційної інстанцій, який його починав» з огляду на те, що судовий розгляд у випадку передачі справи розпочинатиметься у ВАКС спочатку;

- третє зауваження стосується того, що у законопроекті відсутні зміни до ст. 33-1 КПК України, через що, на думку ГНЕУ, «за відсутності комплексного підходу та без одночасного внесення змін до статті 33-1 КПК (у редакції Закону) мета поданого законопроекту досягнута не буде».

10. Кожному із цих зауважень легко заперечити:

- що стосується першого зауваження, то у цьому випадку визначальним є не перелік завдань та функцій прокурорів САП, визначених чи Положенням про САП ГПУ, чи навіть приписами Закону України «Про прокуратуру», а положення КПК України, відповідно до ст. 283 якого прокурор зобов’язаний у найкоротший строк після повідомлення особі про підозру здійснити одну з перелічених дій, серед яких є і звернення до суду з обвинувальним актом. Відтак, зауваження щодо неможливості здійснення прокурорами САП завершення досудового розслідування є безпідставним;

- друге зауваження легко заперечити тими емпіричними даними, які зібрані у межах моніторингу судових засідань з розгляду кримінальних проваджень, досудове розслідування яких здійснювали детективи НАБУ під процесуальним керівництвом прокурорів САП: наразі у місцевих загальних судах не відбувається близько половини призначених судових засідань (у значній кількості випадків через відсутність одного з колегії суддів), у чверті випадків наступне судове засідання призначається через 1 місяць і більше, а в окремих кримінальних провадженнях вже два роки як не проведене підготовче засідання[7]. Яким чином суди першої та апеляційної інстанцій, які здійснюють розгляд відповідних проваджень, зможуть забезпечити більш оперативний розгляд, ніж це зробили б судді Вищого антикорупційного суду (за умови набрання чинності змін, передбачених законопроектом 1025), у висновку ГНЕУ не пояснюється. Це може бути зумовлене тим, що ГНЕУ не має в своєму розпорядженні і, відповідно, не врахувало під час підготовки висновку об’єктивні відомості щодо стану здійснення судового розгляду відповідних кримінальних проваджень;

- третє зауваження також видається невиправданим з тієї причини, що автори висновку ГНЕУ не приділили належну увагу аналізу пояснювальної записки до законопроекту, через що не повною мірою зрозуміли основну ідею законопроекту. Так, у висновку ГНЕУ зазначається «основною ідеєю поданого законопроекту фактично є необхідність віднесення до підсудності ВАС лише тих кримінальних проваджень, які підслідні Національному антикорупційному бюро України». Аналіз змісту законопроекту та пояснювальної записки свідчить якраз про те, що законопроект не спрямований на реалізацію цієї ідеї – він лише запроваджує чіткі правила черговості передачі Суду кримінальних проваджень, віднесених до його підсудності, що, у свою чергу, має забезпечити повний, ефективний, своєчасний судовий розгляд кримінальних проваджень щодо корупційних злочинів у розумні строки. Автори висновку ГНЕУ не звернули уваги, що зміни до відповідного підпункту Перехідних та прикінцевих положень Закону «Про Вищий антикорупційний суд» не впливають на застосування положень ст. 33-1 КПК України щодо тих кримінальних проваджень, відомості про які внесені до ЄРДР з дня початку роботи ВАКС.

11. Законопроект 1025 за своїм змістом фактично є аналогічним іншому законопроекту, який був поданий Президентом України ще у липні цього року – йдеться про законопроект 10426, який спрямовувався на вирішення цієї тієї ж проблеми надмірного навантаження на Вищий антикорупційний суд, яке надзвичайно ускладнило би здійснення ним правосуддя[8]. Тоді законопроект аналогічного змісту був підтриманий і представниками громадянського суспільства[9], і НАБУ та САП[10], і Представництвом ЄС в Україні[11].

12. Насамкінець слід відзначити, що цей законопроект дозволяє усунути проблему з надмірним навантаженням на початковому етапі діяльності Вищого антикорупційного суду, однак не виключено, що з часом навантаження на суддів ВАКС почне зростати і зумовить потребу або збільшення штату суддів, або перегляду обсягу підсудності цього спеціалізованого суду. Для того, щоб і надалі підтримувати ефективне функціонування Суду (після набрання чинності змінами, запропонованими законопроектом 1025), слід постійно аналізувати стан здійснення правосуддя Вищим антикорупційним судом та, за необхідності, оперативно переглянути положення ч. 1 ст. 33-1 КПК України.

Висновки та рекомендації

13. Експерти Центру політико-правових реформ переконані, що законопроект 1025 слід підтримати з огляду на те, що запропоновані у ньому зміни дозволять досягнути поставлених цілей щодо забезпечення ефективності діяльності Вищого антикорупційного суду та забезпечать на практиці здійснення судового розгляду в розумні строки у кримінальних провадженнях щодо корупційних злочинів, вчинених високопосадовцями.

14. З огляду на дату початку роботи Вищого антикорупційного суду (05.09.2019) законопроект 1025 слід розглянути та ухвалити настільки швидко, наскільки це дозволяє Регламент Верховної Ради України. Після розгляду ВР, у випадку підтримки, цей закон має якнайшвидше розглянути і підписати Президент України, його слід якнайшвидше оприлюднити, щоб забезпечити невідкладне набрання ним чинності. Це – єдиний можливий шлях вирішення проблеми, яка склалася.