exit
search
3 вересня 2019

Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції»

Висновок
на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих
актів України щодо забезпечення ефективності інституційного
механізму запобігання корупції»

Завантажити висновок

Стислий виклад основного висновку та ключових зауважень

Експерти Центру політико-правових реформ переконані, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – Національне агентство, НАЗК) потребує якнайшвидшого оновлення, аби цей державний орган розпочав належне виконання покладених на нього повноважень. Законопроект 1029 загалом дозволяє забезпечити належну діяльність Національного агентства, містить значну кількість концептуально вірних кроків та якісних положень, тому, на переконання експертів ЦППР, законопроект 1029 слід підтримати після доопрацювання тих положень, зауваження і рекомендації до яких наведені у цьому висновку.

Основну увагу при доопрацюванні законопроекту слід приділити наступним положенням, які наразі видаються критично важливими (більш детальні пояснення та аргументи наведені у пунктах цього Висновку, на які наведені посилання):

- посилення ролі членів конкурсної комісії, делегованих міжнародними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України, шляхом доповнення положення, що рішення конкурсної комісії вважається ухваленим, якщо його підтримали щонайменше 4 члени конкурсної комісії, з яких щонайменше 2 особи – члени конкурсної комісії, визначені Кабінетом Міністрів з числа запропонованих міжнародними організаціями кандидатів (п. 10 цього Висновку);

- посилення автономності уповноважених осіб Національного агентства, принаймні шляхом запровадження автоматизованого розподілу обов'язків з проведення усіх перевірок, віднесених до компетенції НАЗК, між уповноваженими особами; встановлення гарантій незалежного прийняття рішення уповноваженою особою Національного агентства за результатами перевірки (п. 14-15 цього Висновку);

- запровадження вимоги про здійснення призначень державних службовців апарату Національного агентства виключно за результатами конкурсних відборів, у т.ч. без можливості переведення осіб з посад державної служби в інших державних органах поза конкурсним відбором (п. 16 цього Висновку);

- п. 3 Прикінцевих та перехідних положень слід переглянути таким чином, щоб повноваження членів Національного агентства припинялись лише з дня призначення Голови Національного агентства, обраного у порядку, запропонованому цим законопроектом; повноваження членів Громадської ради при Національному агентстві мають припинятись з дня визначення нового складу цієї Громадської ради, обраної за новим порядком; усі державні службовці Національного агентства, включно з керівником апарату та його заступниками, мають підлягати позачерговій оцінці результатів службової діяльності, яка має охоплювати весь час роботи осіб у НАЗК, а оцінка має здійснюватись за критеріями професійності та компетенції, доброчесності та професійної етики, негативна оцінка за результатами оцінювання має тягнути звільнення. Лише такий підхід дозволить забезпечити відновлення довіри до Національного агентства та, водночас, не створить небезпечного прецеденту, який в принципі унеможливить незалежне від політичних впливів функціонування антикорупційних органів в Україні (п. 17 цього Висновку);

- перегляд законодавчих змін щодо декларування фінансових зобов’язань (п. 21 цього Висновку);

- перегляд законодавчих змін щодо повідомлення про суттєві зміни у майновому стані членів сім’ї суб’єктів декларування та щодо скасування вимоги публічного оприлюднення відповідних повідомлень суб’єктів декларування (п. 22-23 цього Висновку);

- слід відкласти розгляд положень законопроекту щодо внесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні», допоки не надано аналіз впливу запропонованих змін, а також не обґрунтовано внесення запропонованих змін (п. 25-26 цього Висновку).

Вступ

1. 29 серпня 2019 року Президент України подав на розгляд Верховної Ради законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» (р. №1029) (далі – законопроект)[1]. Як зазначається у пояснювальній записці до нього, «необхідність розробки законопроекту викликана насамперед неефективною роботою Національного агентства з питань запобігання корупції... і потребою подальшого вдосконалення законодавчого регулювання його діяльності». З огляду на те, що цим законопроектом пропонується вдосконалити діяльність державного органу, уповноваженого здійснювати формування та реалізацію антикорупційної політики, експерти Центру політико-правових реформ підготували висновок на цей законопроект, який був схвалений 03.09.2019 р.

2. З огляду на надто стислий строк підготовки цього Висновку, у ньому зазначається неповний виклад оцінок й додаткових пропозицій до законопроекту. За необхідності експерти ЦППР готові надати додаткові оцінки, поправки до запропонованого тексту законопроекту, а також надати додаткову інформацію з тих питань, які охоплюються цим законопроектом.

Короткий огляд міжнародних стандартів

3. Стаття 6 Конвенції ООН проти корупції, ратифікованої Україною, передбачає, що «Кожна Держава-учасниця забезпечує, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, наявність органу або, у належних випадках, органів, які здійснюють запобігання корупції за допомогою таких засобів, як: a) проведення політики, згаданої в статті 5 цієї Конвенції [скоординована політика протидії корупції – авт.], і, у належних випадках, здійснення нагляду та координації реалізації такої політики; b) розширення та поширення знань з питань запобігання корупції. Кожна Держава-учасниця забезпечує органу або органам, зазначеним у пункті 1 цієї статті, необхідну незалежність, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, з метою надання такому органу або органам можливості виконувати свої функції ефективно й в умовах свободи від будь-якого неналежного впливу. Слід забезпечити необхідні матеріальні ресурси та спеціалізований персонал, а також таку підготовку персоналу, яка може бути потрібна для виконання покладених на нього функцій».

4. У Резолюції Комітету Міністрів Ради Європи «Про двадцять принципів боротьби з корупцією» одним з принципів зазначено наступний: «Гарантувати, що ті, хто відповідає за запобігання, розслідування, судове переслідування і судове рішення щодо випадків корупції, мають незалежність і автономність, які відповідають їх функціям, є вільними від впливу та мають ефективні засоби для того, аби збирати докази, захищати осіб, які допомогають владі у боротьбі з корупцією та захищати конфіденційність розслідувань».

5. Слід також враховувати і стандарти, викладені у Джакартській заяві про принципи для антикорупційних агенцій (далі – Джакартські принципи), які є цілком релевантними для врахування при організації діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції[2].

Короткий огляд поточного стану справ

6. З метою підвищення ефективності заходів із запобігання корупції, а також задля реалізації зазначених вище стандартів Законом України «Про запобігання корупції», ухваленим 14 жовтня 2014 року і чинним з квітня 2015 року, було передбачене створення Національного агентства з питань запобігання корупції. Крім того, одним із заходів Антикорупційної стратегії на 2014-2017 роки зазначалось: «визначити на законодавчому рівні засади організації та діяльності спеціально уповноваженого органу щодо запобігання корупції, відповідального, зокрема, за комплекс заходів із формування та реалізації антикорупційної політики. Зазначений орган повинен мати гарантії незалежної діяльності із забезпеченням широкої участі в ній представників громадянського суспільства і на нього мають бути покладені, зокрема, такі функції:

- підготовка щорічного звіту про стан виконання Антикорупційної стратегії та проекту доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики;

- аналіз стану справ з питань корупції, підготовка пропозицій щодо заходів нормативно-правового, організаційного, кадрового характеру;

- моніторинг та координація виконання антикорупційної програми;

- контроль за дотриманням законодавства про конфлікт інтересів та декларування майна, доходів, видатків та зобов’язань фінансового характеру;

- залучення громадськості до формування, реалізації та моніторингу антикорупційної політики;

- поширення інформації про корупцію, проведення заходів із формування світогляду неприйняття корупції».

7. Попри ухвалення необхідних законодавчих актів та початок повноцінного функціонування НАЗК з 15 серпня 2016 року, Національне агентство так і не спромоглось забезпечити належну реалізацію покладених на нього завдань, починаючи від завдань щодо аналізу стану корупції і формування антикорупційної політики до незадовільного стану реалізації заходів фінансового контролю чи захисту викривачів корупції. Крім того, з самого початку формування цього органу існували спроби взяти це Агентство під неналежний політичний вплив, чого, схоже, зрештою вдалось досягнути[3].

Такий стан справ у діяльності НАЗК призвів до численних звернень громадянського суспільства щодо необхідності якнайшвидше «перезавантажити» цей орган, щоб на практиці забезпечити його незалежність від неналежного впливу та ефективну реалізацію покладених на НАЗК завдань[4]. Більш того, представники громадськості самі пропонували як загальну концепцію процесу перезавантаження НАЗК, так і конкретні пропозиції щодо змін до Закону «Про запобігання корупції». В Альтернативному звіті з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики діяльність Національного агентства отримала негативні оцінки, а автори звіту дійшли переконання, що виправлення цієї ситуації можливе лише через повне перезавантаження цього органу[5].

Незадовільну оцінку НАЗК отримувало і від міжнародних партнерів України: так, ще наприкінці 2017 року Європейська Комісія у своєму першому Звіті щодо механізму призупинення безвізового режиму надавала України рекомендацію «невідкладно відновити довіру до НАЗК»[6]. Інші міжнародні організації також надавали рекомендації щодо діяльності Національного агентства, зазначаючи у звітах занепокоєння щодо стану його функціонування. Так, у п. 28 звіту GRECO зазначалось, що «...з огляду на виняткову роль, яку відіграє НАЗК у реалізації політики попередження корупції, навіть незначне припущення про політичну заангажованість Агентства має серйозний негативний вплив на ставлення громадян до всієї антикорупційної системи»[7]. Через це та інші проблемні обставини GRECO надало Україні рекомендацію «розробити необхідні заходи, зокрема регуляторного характеру, для посилення незалежності та неупередженості структур Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), які відповідають за прийняття рішень»[8]. У звіті Антикорупційної мережі ОЕСР для країн Східної Європи та Центральної Азії надавалась рекомендація 3.2 «Забезпечити безперешкодне і повне виконання мандату НАЗК незалежно, вільно від зовнішнього втручання»[9].

З огляду на зазначені обставини, Національне агентство з питань запобігання корупції потребує невідкладного оновлення, аби на практиці вдалось забезпечити достатню незалежність цього органу від політичних впливів та належне виконання покладених на Національне агентство завдань.

Аналіз законопроекту

8. Законопроект містить низку позитивних нововведень, спрямованих не лише на вдосконалення діяльності НАЗК, а й на усунення інших проблем у сфері запобігання корупції, які знайшли свій вияв за більш як чотири роки застосування Закону:

- зміна моделі управління Національним агентством, що передбачає відхід від колегіальної моделі з 5 членами Національного агентства на користь управління цим органом одноосібно Головою Національного агентства, який може мати трьох заступників, котрих він призначає та звільняє з посади;

- зміна порядку обрання Голови Національного агентства, яке має здійснюватись конкурсною комісією у складі шести осіб: три особи – визначені Кабінетом Міністрів; ще три особи – визначені Кабінетом Міністрів на підставі пропозицій міжнародних організацій, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України; конкурсна комісія визначає свій регламент, критерії та методику оцінки кандидатів на посаду Голови Національного агентства тощо;

- можливість створення територіальних органів НАЗК (не більше шести), керівники яких призначаються та звільняються Головою НАЗК;

- визначення обов’язку працівників НАЗК не виконувати незаконні вказівки у будь-якій формі, які стосуються повноважень НАЗК, але не передбачені законодавством України; встановлення обов’язку інформувати про такі незаконні вказівки Голову НАЗК;

- усунення обов’язку державної реєстрації нормативно-правових актів Національного агентства Міністерством юстиції. Відповідний механізм тривалий час використовувався для впливу на діяльність НАЗК і цей важіль впливу тепер усунено;

- внесення законодавчих змін, спрямованих на забезпечення безперешкодного прямого автоматизованого доступу НАЗК до необхідних державних реєстрів, баз даних, інформаційно-довідкових систем. Ці зміни нарешті усунуть перешкоди для прямого доступу до цих відомостей, що дозволить повноцінно запустити автоматизовану верифікацію декларацій публічних службовців та підвищити проведення НАЗК перевірок дотримання антикорупційного законодавства. Також запропоновані зміни дозволяють забезпечити одержання інформації з відкритих баз даних і реєстрів іноземних держав, у т.ч. платних;

- забезпечується належне правове регулювання діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції: мета їх утворення та основні завдання; перелік суб’єктів, у яких вони утворюються; повноваження НАЗК щодо них; додаткові гарантії автономності та усунення можливостей негативного впливу на відповідних працівників;

- розширення функцій Громадської ради при Національному агентстві, у т.ч. можливість делегування її представників до складу конкурсних та дисциплінарних комісій;

- забезпечення проведення кожні два роки незалежного аудиту діяльності НАЗК, який має здійснюватись трьома особами, визначеними Кабінетом Міністрів на підставі пропозицій міжнародних організацій, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України; аудит здійснюється за критеріями та методикою, визначеними Кабінетом Міністрів; негативний висновок аудиту є підставою для дострокового припинення повноважень Голови Національного агентства;

- визначення гарантій належної оплати праці для працівників Національного агентства;

- створення у Національному агентстві підрозділу внутрішнього контролю та підрозділу з питань запобігання корупції;

- зміни до ст. 38 КУпАП, відповідно до яких адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов'язаного з корупцією, а також правопорушень, передбачених статтями 164-14, 212-15, 212-21 КУпАП, може бути накладено не пізніше двох років з дня його вчинення; а строк накладення стягнення за ці правопорушення зупиняється на час розгляду справи судом. Ці зміни дозволять усунути системну проблему з уникненням адміністративної відповідальності за пов’язані з корупцією правопорушення через затягування судового розгляду у справах про адміністративні правопорушення;

- визначення «виключного» права НАЗК складати протоколи про адмін. правопорушення, пов’язані з корупцією, якщо їх було вчинено службовими особами, які займають відповідальне або особливо відповідальне становище;

- уточнюється визначення членів сім’ї у Законі «Про запобігання корупції» та доповнюється перелік близьких осіб;

- дія положень Закону «Про запобігання корупції» також відтепер поширюватиметься і на керівництво Офісу Президента України; осіб, які належать до патронатних служб; помічників суддів;

- доповнення відомостей, які містяться у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема щодо ідентифікаційних відомостей суб’єкта декларування, членів його сім’ї, належності до національних публічних діячів; банківських, фінансових установ, у яких в суб’єкта декларування, членів сім’ї відкриті рахунки чи зберігаються кошти, інше майно; уточнюються положення щодо декларування доходів, грошових активів;

9. Водночас, слід звернути на деякі недоліки, дискусійні положення, які потребують додаткового опрацювання для усунення ризиків. Також нижче зазначається про деякі подальші напрями, в яких варто додатково здійснити вдосконалення механізмів запобігання корупції, але вже в межах інших законопроектів.

10. До складу конкурсної комісії з обрання Голови Національного агентства (далі – конкурсна комісія) законопроектом пропонується включити 6 осіб, композиція комісії описана вище. Передбачається, що для прийняття рішень достатньо 4 голосів членів конкурсної комісії. Це суттєво зменшує вплив міжнародних експертів, делегованих до складу конкурсної комісії, тому доцільно передбачити, що для ухвалення рішення з щонайменше 4 голосів необхідно мати і щонайменше 2 голоси членів конкурсної комісії, призначених Кабінетом Міністрів на підставі пропозицій міжнародних організацій, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції на підставі міжнародних договорів України. Підхід за наявності визначальної ролі («crucial role») міжнародних експертів гарно себе зарекомендував під час конкурсу на посади суддів Вищого антикорупційного суду[10], його було застосовано на підставі рекомендацій Венеціанської комісії[11], і тому доцільним є застосування такої практики і при обранні Голови Національного агентства.

11. Законопроект не встановлює порядок, у якому Кабінет Міністрів визначає до складу конкурсної комісії трьох своїх представників (окрім експертів, рекомендованих міжнародними організаціями). Вірогідно, доцільно повернутись до ідеї, що до конкурсної комісії від Кабінету Міністрів, окрім осіб за пропозиціями міжнародних організацій, ще три особи призначаються на підставі пропозицій громадських об’єднань, які здійснюють свою статутну діяльність у сфері запобігання та протидії корупції, мають підтверджений досвід такої діяльності, а особи з числа запропонованих кандидатів до конкурсної комісії обираються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів.

12. Закон «Про запобігання корупції» передбачає, що гранична чисельність працівників апарату Національного агентства затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Голови Національного агентства. Законопроектом не вносяться зміни до цього положення, однак, слід розглянути доцільність визначення принаймні мінімальної штатної чисельності працівників апарату НАЗК, аби усунути будь-який ризик неналежного впливу на цей орган з боку Кабінету Міністрів через маніпулювання з його штатною чисельністю.

13. Законопроектом пропонується внести зміни до порядку формування Громадської ради при Національному агентстві (далі – Громадська рада). Так, пропонується обирати 15 членів Громадської ради за результатами рейтингового Інтернет-голосування, а кандидатури для участі у відповідному конкурсі подаються громадськими об'єднаннями, статутна діяльність яких пов'язана із запобіганням та/або протидією корупції. З метою забезпечення прозорості формування Громадської ради та потрапляння до її складу осіб, які дійсно займаються антикорупційною діяльності, варто розглянути доцільність встановлення вимоги щодо підтвердження наявності відповідного досвіду (наприклад, не менше одного року), який би міг підтверджуватись, зокрема, рекомендаційним листом від міжнародної організації з бездоганною репутацією про успішний досвід співпраці або від виконавця проекту міжнародної технічної допомоги; копіями звітів за результатами фінансового аудиту реалізованих проектів або копіями звітів за результатами аудиту діяльності громадського об’єднання тощо. Подібні вимоги встановлені Законом «Про судоустрій і статус суддів» для громадських об’єднань, які беруть участь у формуванні Громадської ради доброчесності, й позитивно зарекомендували себе на практиці. Визначення такої вимоги є доцільним і з огляду на функції, які покладаються на Громадську раду відповідно до положень законопроекту, у т.ч. моніторинг ефективності реалізації Національним агентством його повноважень; участь у розробці антикорупційної стратегії та державної програми з її реалізації тощо. Ефективне виконання відповідних повноважень, вочевидь, потребує наявності певного досвіду у сфері запобігання та протидії корупції, який можна було би підтвердити зазначеними вище документами.

14. Законопроектом пропонується внести зміни до ст. 50 Закону «Про запобігання корупції», відповідно до яких НАЗК визначатиме порядок відбору декларацій для проведення обов'язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов'язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства. Зазначене нововведення однозначно заслуговує на позитивну оцінку, оскільки дозволить суттєво посилити неупередженість та об’єктивність розподілу здійснення перевірок. Водночас, законопроект пропонує такий порядок здійснення розподілу лише для повних перевірок декларацій, оминаючи інші види перевірок, віднесених до компетенції НАЗК. Відтак, додатково посилити дієвість запропонованого механізму цілком можливо, запровадивши автоматизований розподіл обов’язків з проведення перевірок між уповноваженими особами Національного агентства для усіх перевірок, у т.ч. перевірок щодо дотримання вимог про врегулювання конфлікту інтересів та передачі корпоративних прав в управління третім особам, дотримання обмежень на отримання подарунків, дотримання вимог законодавства політичними партіями в частині їх фінансування та звітування, проведення моніторингу способу життя тощо. Це слугуватиме реалізації одного із Джакартських принципів щодо встановлення чітких правил та стандартів операційної діяльності антикорупційного органу, які дозволять мінімізувати зловживання службовим становищем працівниками органу[12].

15. Із попереднім пунктом пов’язаний також інший аспект – забезпечення належної автономності уповноважених осіб Національного агентства під час здійснення ними перевірок, що належать до компетенції НАЗК. Законопроект передбачає наступне положення ст. 9 Закону «Про запобігання корупціЇ»: «Будь-які письмові чи усні вказівки, вимоги, доручення тощо, спрямовані до Національного агентства чи його працівників, які стосуються повноважень Національного агентства, але не передбачені законодавством України, є неправомірними та не повинні виконуватися. У разі отримання такої вказівки, вимоги, доручення тощо працівник Національного агентства невідкладно інформує про це в письмовій формі Голову Національного агентства». Однак, незрозуміло, чи належатимуть до таких вказівок і незаконні доручення Голови Національного агентства щодо змісту конкретних перевірок та рішень, дій за їх результатами. Відтак, зазначене положення слід уточнити і доповнити додатковим абзацом чи частиною статті, відповідно до якої уповноважені особи Національного агентства під час проведення перевірок приймають рішення за їх результатами самостійно, без втручання з боку інших осіб, у т.ч. Голови Національного агентства, його заступників та інших працівників. Це дозволить зменшити ризики неправомірного впливу на уповноважених осіб НАЗК, забезпечити об’єктивність результатів перевірок та посилити відповідальність цих уповноважених осіб. Інформувати про отримання незаконних вказівок слід не лише Голову Національного агентства, але й підрозділ внутрішнього контролю НАЗК, таке «подвійне» інформування має зменшити ризики неналежного реагування на втручання в діяльність уповноважених осіб НАЗК. Крім того, у випадку, коли така незаконна вказівка надходить від Голови Національного агентства, уповноважена особа НАЗК має повідомити про це підрозділ внутрішнього контролю, а посадовці останнього – надати відповідну інформацію Кабінету Міністрів. Хоча Голова Національного агентства та інше керівництво органу втрачають можливість безпосередньо впливати на результати перевірок, у випадку неналежного виконання, недбалості, упередженості уповноваженої особи НАЗК під час проведення перевірки Голова Національного агентства завжди матиме можливість ініціювати здійснення дисциплінарного провадження щодо відповідної особи та застосувати відповідні заходи впливу.

16. Законопроект не враховує, що через особливості діяльності НАЗК, спеціальний статус цього органу та підвищені вимоги до доброчесності та професійності його працівників слід визначити певні особливості зайняття посад в апараті Національного агентства. До законопроекту слід включити положення, відповідно до якого призначення на усі посади державної служби в апараті Національного агентства, територіальних органах НАЗК має здійснюватись виключно за результатами конкурсного відбору. Це усуне можливість здійснення переведень до НАЗК держслужбовців з інших органів. Такий підхід відповідатиме одному з Джакартських принципів, відповідно до яких антикорупційні органи повинні мати повноваження наймати та звільняти співробітників свого штату відповідно до чітких та прозорих внутрішніх процедур. Крім того, норма щодо обов’язкового конкурсного відбору не буде поширюватись на заступників Голови Національного агентства, які не є державними службовцями, тому очільник органу зможе призначити заступниками тих, хто поділяє його бачення діяльності цього органу.

17. На завершення аналізу норм щодо «перезавантаження» Національного агентства, варто звернути увагу на Прикінцеві та перехідні положення законопроекту, котрі містять пункт 3 такого змісту: «Через 45 днів із дня набрання чинності цим Законом повноваження членів Національного агентства з питань запобігання корупції, керівника апарату, заступників керівника апарату Національного агентства з питань запобігання корупції, членів Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції припиняються достроково». Не заперечуючи, що через неналежну діяльність та сумніви у політичній нейтральності усіх перелічених суб’єктів і виникла потреба перезавантаження Національного агентства шляхом його певної реорганізації та зміни моделі менеджменту та підходів до обрання його керівництва, слід зробити кілька критично важливих зауважень, чому така редакція пункту 3 Прикінцевих і перехідних положень є ризикованою і чому її слід уникнути. Насамперед, таке положення створює небезпечний прецедент, коли через такий прямий політичний вплив законодавчий орган зможе змінювати керівництво спеціалізованого антикорупційного органу шляхом внесення законодавчих змін. Це руйнує саму можливість існування незалежності антикорупційних органів від політичного впливу, а така незалежність є одним із базових стандартів функціонування цих органів. Наразі звільнення чинного керівництва НАЗК є необхідним не просто через незадовільні результати діяльності органу з нинішніми п’ятьма членами Національного агентства, але більшою мірою через проведення реорганізації НАЗК та зміни моделі менеджменту цього органу з колегіальної на одноосібне керівництво. Крім того, прив’язка припинення повноважень членів НАЗК здійснена до конкретного строку – 45 днів з дня набрання чинності цим Законом. І хоча Прикінцеві та перехідні положення цього законопроекту містять пункт про необхідність проведення конкурсного відбору Голови Національного агентства в аналогічний строк, неможливо бути певними, що за цей час конкурсна комісія встигне здійснити усі передбачені законодавством заходи щодо обрання нового Голови Національного агентства – наприклад, не виключено, що існуватиме необхідність провести повторний конкурс у разі відхилення всіх кандидатів у зв'язку з їх невідповідністю вимогам, що висуваються до Голови Національного агентства – така можливість передбачена цим же законопроектом. Вочевидь, дотриматись 45-денного строку буде неможливо за виникнення цих обставин. Таким чином, існує ризик грубого порушення одного із Джакартських принципів щодо наступності, безперервності керівництва антикорупційним органом. Не менш небезпечним прецедентом є і аналогічний шлях до звільнення керівника апарату НАЗК та його заступників, які є державними службовцями. Одним із Принципів державного управління SIGMA/OECD передбачено, що «прямий чи непрямий політичний вплив на вищі управлінські посади у державній службі не допускається»[13]. Аби уникнути створення небезпечного прецеденту можливості звільнення осіб з керівних посад антикорупційного органу та з посад державної служби таким політичним шляхом, без дотримання належної процедури, слід переглянути це положення таким чином, аби повноваження членів НАЗК припинялись з дня призначення Голови Національного агентства за результатами конкурсного відбору, передбаченого цим законопроектом, повноваження членів Громадської ради при Національному агентстві мають припинятись з дня затвердження складу Громадської ради за результатами проведеної процедури її формування в порядку, передбаченому цим законопроектом. Що стосується апарату Національного агентства, то сумнівну відповідність стандартам доброчесності та професійної етики, сумнівну відповідність критеріям професійності та належної кваліфікації мають не лише керівництво апарату НАЗК, а й інші працівники апарату[14]. Відзначались також і сумнівні, маніпулятивні практики конкурсних відборів на посади в апараті НАЗК[15]. Цю проблему неможливо вирішити подібним пунктом Прикінцевих і перехідних положень. Способом, який і дозволить дотриматись принципів функціонування державної служби, і, водночас, відновити довіру до штату апарату Національного агентства з питань запобігання корупції, може стати позачергове оцінювання результатів службової діяльності держслужбовців з певними особливостями процедури, яке має охопити весь час діяльності особи в Національному агентстві, проводитись одразу після обрання нового керівництва НАЗК та формування нового складу Громадської ради. Такий спосіб, хоч і відхиляється від стандартних процедур, передбачених законодавством про державну службу, видається значно більш припустимим в контексті принципів державної служби та, водночас, потреби відновлення довіри до Національного агентства шляхом формування доброчесного та компетентного штату.

18. Одним з положень законопроекту пропонується включити до переліку корупційних злочинів діяння, передбачені ст. 366-1 КК України, а саме подання суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції», або умисне неподання суб’єктом декларування зазначеної декларації. Мета таких змін загалом є зрозумілою – наприклад, усунути можливість уникнення кримінальної відповідальності у зв’язку з дійовим каяттям або у зв’язку з передачею особи на поруки. Однак, із такими змінами складно погодитись з таких міркувань. Закон «Про запобігання корупції» визначає, що корупційним правопорушенням є діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність. У цьому Законі корупція, коротко кажучи, визначена як використання особою наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб. З огляду на диспозицію ст. 366-1 КК України, у відповідних діяннях відсутні ознаки корупції, а саме діяння належить до правопорушень, пов’язаних з корупцією, тобто таких, які не містять ознак корупції, але порушують встановлені Законом «Про запобігання корупції» вимоги, заборони та обмеження й тягнуть за собою, зокрема, кримінальну відповідальність. Недосконалість примітки до статті 45 КК України відзначалась вже неодноразово[16], тому замість такого точкового кроку з усунення актуальної проблеми помилковими методами більш доцільно зосередитись на концептуальному перегляді примітки до ст. 45 КК України, перегляді переліку корупційних кримінальних правопорушень і доповненні примітки категорією «кримінальні правопорушення, пов’язані з корупцією», до яких мають належати і діяння, передбачені ст. 366-1 КК України.

19. Законопроектом пропонується внести зміни до ч. 5 ст. 216 КПК України, відповідно до яких у випадку вчинення злочину, віднесеного до підслідності Національного антикорупційного бюро, Головою НАЗК або його заступником, досудове розслідування мають здійснювати детективи НАБУ. Однак, законопроект не передбачає змін до ч. 4 ст. 216 КПК України, тобто, у випадку вчинення керівництвом Національного агентства інших, не підслідних НАБУ злочинів, досудове розслідування здійснюватимуть слідчі органів Національної поліції. З огляду на завдання, яке визначене для Державного бюро розслідувань відповідним Законом, а також з огляду на потребу забезпечення достатніх гарантій незалежності керівництва Національного агентства, віднесення до підслідності Державного бюро розслідувань здійснення досудового розслідування щодо кримінальних правопорушень, вчинених Головою Національного агентства, його заступником (крім злочинів, віднесених до підслідності НАБУ), видається доцільним та виправданим кроком.

20. Пропонується визначити, що члени сім’ї зазначаються, якщо відповідні особи спільно проживали з суб’єктом декларування станом на останній день звітного періоду або сукупно протягом не менше 183 днів протягом року, що передує року подання декларації. Аналогічно, законопроект містить положення, відповідно до якого про право користування або володіння тим або іншим об’єктом декларування зазначається, якщо суб’єкт декларування, член сім’ї має таке право станом на останній день звітного періоду або сукупно протягом не менше 183 днів протягом року, що передує року подання декларації. Такий підхід є більш прогресивним у порівнянні з актуальним підходом, який зводиться до тлумачення НАЗК про те, що у декларації відображається стан особи на останній день звітного періоду. Однак, він також може ускладнити діяльність з притягнення до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної відповідальності за декларування недостовірних відомостей, оскільки тепер буде необхідно довести обставини щодо спільного проживання осіб чи володіння, користування активом протягом більш як половини днів протягом одного року.

21. Законопроектом пропонується повністю виключити обов’язок декларування фінансових зобов’язань, якщо їхній розмір (кожного із таких зобов’язань) не перевищує 50 ПМ для працездатних осіб станом на 1 січня звітного року. Зараз необхідно зазначити загальний розмір зобов’язання, якщо його розмір не перевищує 50 ПМ для працездатних осіб. Це створює умови для уникнення декларування фінансових зобов’язань шляхом отримання кредитів, позик тощо у розмірі, меншому за 50 ПМ для працездатних осіб. Більш доцільним видається збереження потреби декларування фінансовий зобов’язань, якщо розмір кожного з них перевищує 50 ПМ для працездатних осіб, а сукупний розмір усіх фінансових зобов’язань суб’єкта декларування або члена його сім’ї перевищує відповідний поріг.

22. Законопроектом пропонується внести зміни до Закону в частині подання повідомлень про суттєві зміни у майновому стані суб’єктів декларування. Так, пропонується: а) обмежити поширення цього обов’язку лише службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище і посади з високим рівнем корупційних ризиків; б) розширити перелік підстав, за яких повідомлення про суттєві зміни у майновому стані подаються, доповнивши отримання доходу, придбання майна також і здійсненням видатку, розмір якого перевищує 50 ПМ для працездатних осіб, встановлених на 1 січня відповідного року (потреба такої зміни також неодноразово відзначалась у рекомендаціях експертів); в) поширити обов’язок подання відповідних повідомлень на випадки отримання доходу, придбання майна, здійснення видатку не лише самим суб’єктом декларування, а й членом його сім’ї. З огляду на те, що на подання такого повідомлення Закон відводить суб’єкту декларування 10 днів, за цей час особа може не отримати від членів своєї сім’ї відомостей про виникнення обставин, що зумовлюють виникнення обов’язку подання повідомлення та не подати цей документ або подати його несвоєчасно. За це для особи настає адміністративна відповідальність і у багатьох випадках (напр., Закон «Про державну службу») – звільнення особи з посади. Відтак, покладення обов’язку повідомляти про суттєві зміни у майновому стані членів сім’ї суб’єкта декларування наразі виглядає непропорційним і тому доцільно зберегти потребу зазначати відповідні відомості щодо членів сім’ї суб’єкта декларування лише у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (усіх типів), а повідомлення про суттєві зміни у майновому стані слід подавати лише у випадку отримання доходу, придбання майна, здійснення видатку самим суб’єктом декларування, якщо їх розмір (вартість) перевищує 50 ПМ для працездатних осіб станом на 1 січня відповідного року.

23. Законопроектом пропонується вилучити зі ст. 52 Закону «Про запобігання корупції» положення щодо внесення повідомлень про суттєві зміни у майновому стані до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та їх оприлюднення. Така зміна видається невиправданою і необґрунтованою, вона обмежує доступ громадськості до публічної інформації про набуття таких активів чи здійснення видатків публічними службовцями.

24. Слід позитивно відзначити, що усувається необхідність погодження Національним агентством порядку здійснення заходів фінансового контролю щодо осіб, які належать до розвідувальних органів України та/або перебування яких на посадах становить державну таємницю у зв’язку з безпосереднім здійсненням ними розвідувальної, контррозвідувальної, оперативно-розшукової діяльності. Це дозволить нарешті визначити порядок здійснення заходів фінансового контролю щодо цих осіб, який був відсутній вже як три роки. Також зазначається, що до числа відповідних осіб не можуть бути віднесені посади, призначення на які та звільнення з яких здійснює Президент України актами, що не мають грифу секретності. Зазначене сприятиме тому, що майнові декларації керівництва відповідних органів стануть публічними, однак, не усуває повною мірою ризик їх приховування через віднесення до державної таємниці відповідних указів Президента, якими ці особи призначаються на посади.

25. Законопроектом пропонується внести дві поправки до положень Закону «Про політичні партії», які стосуються державного фінансування політичних партій: по-перше, вдвічі зменшити загальний обсяг щорічного державного фінансування політичних партій, по-друге, обмежити право на отримання державного фінансування лише тими політичними партіями, виборчий список кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі яких під час чергових чи позачергових парламентських виборів отримав не менше 5 відсотків голосів виборців від загальної кількості голосів виборців, поданих за всі виборчі списки кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі. Слід відзначити, що Рух «Чесно» у своїй заяві зазначає про доцільність вилучення з цього законопроекту тих норм, які стосуються держфінансування партій, та розглянути їх у контексті ґрунтовніших змін до Закону «Про політичні партії в Україні»[17]. Із законопроекту та супровідних матеріалів до нього незрозуміло, чим зумовлені такі зміни та яким чином обґрунтований відхід від рішень щодо державного фінансування статутної діяльності політичних партій, ухвалених у межах законодавчих змін 2015 року. Із супровідних документів не вбачається, що було проведено будь-яку оцінку потенційного впливу таких законодавчих змін на діяльність політичних партій та стан запобігання політичній корупції. Свого часу у Спільному висновку Венеціанської комісії та БДІПЛ ОБСЄ (далі – Спільний висновок)[18] критикувались положення законопроекту 2123а через те, що було незрозуміло, чи здійснювалась подібна оцінка того часу при ухваленні норм щодо засад державного та приватного фінансування політичних партій. Тоді ж відзначалось, що законодавцю слід намагатись досягнути рівноваги між державним і приватним фінансуванням партій для уникнення надмірної залежності від одного з цих джерел (п. 62 Спільного висновку). Однією з додаткових рекомендацій тоді відзначалось провести належну оцінку фінансового, регуляторного та іншого впливу, що його може мати ухвалення відповідного закону (пп. N п. 15 Спільного висновку). З урахуванням цих рекомендацій, наданих раніше, за відсутності результатів оцінки впливу та обґрунтування потреби цих законодавчих змін, виглядає доцільним тимчасово відкласти розгляд цих положень й проаналізувати їх не у межах розгляду законопроекту 1029 з іншим предметом регулювання, а у межах розгляду більш комплексного законопроекту щодо вдосконалення механізмів запобігання політичній корупції та діяльності політичних партій.

26. Однією з цілей ухвалення Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» зазначалось зміцнення умов для лібералізації візового режиму між Україною та ЄС[19]. Про включення цього законопроекту до переліку «безвізових» зобов’язань України зазначалось і під час розгляду відповідного законопроекту у другому читанні[20]. З 2017 року здійснюється моніторинг дотримання Україною зобов’язань, взятих під час лібералізації візового режиму з ЄС, у межах Механізму призупинення безвізового режиму, а тому невідомо, яку оцінку можуть отримати зазначені зміни від Європейської Комісії. З огляду на зазначене у цьому та попередньому пунктах, видається доцільним відкласти запропоновані поправки до Закону «Про політичні партії в Україні» та розглянути їх у межах інших проектів законів, за наявності аналізу впливу та належного обґрунтування відповідних змін.

27. Цей законопроект є лише одним із тих, що були внесені на розглядом Парламенту 29 серпня цього року і стосуються питань антикорупційної політики. Окремі положення різних законопроектів не узгоджуються між собою, тому при розгляді законопроектів 1010, 1029, 1031 слід приділити належну увагу узгодженості запропонованих змін та уникнути ситуації, за якої зміни до однієї і тієї самої норми суперечитимуть одна одній.

Загальний висновок та рекомендація щодо законопроекту

28. Експерти Центру політико-правових реформ переконані, що НАЗК потребує якнайшвидшого оновлення, аби цей державний орган розпочав належне виконання покладених на нього повноважень. Законопроект 1029 загалом дозволяє забезпечити належну діяльність Національного агентства і тому його слід підтримати з урахуванням висловлених вище зауважень і рекомендацій.


[1] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66259

[2] https://www.unodc.org/documents/corruption/WG-Prevention/Art_6_Preventive_anti-corruption_bodies/JAKARTA_STATEMENT_en.pdf

[3] https://www.bbc.com/ukrainian/news-41973474

[4] https://rpr.org.ua/news/hromadskist-zaklykaje-nazk-prypynyty-uskladnyuvaty-prytyahnennya-do-vidpovidalnosti-top-koruptsioneriv/ https://www.radiosvoboda.org/a/news/28397931.html

[5] http://www.pravo.org.ua/img/books/files/1553535186shadow%20report%20on%20evaluating%20the%20effectiveness%20of%20state%20anticorruption%20policy%20implementation_short.pdf

[6] https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-is-new/news/20171220_first_report_under_suspension_mechanism_en.pdf

[7] https://rm.coe.int/grecoeval4rep-2016-9-p3-76-greco-19-23-2017-/1680737206

[8] Там само.

[9] http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-4th-Round-Report-Ukraine-ENG.pdf

[10] https://drive.google.com/file/d/1PqcShlzCWplhExqOn4Uyxa7QaMRzk8ao/view

[11] https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2017)020-e

[12] https://www.unodc.org/documents/corruption/WG-Prevention/Art_6_Preventive_anti-corruption_bodies/JAKARTA_STATEMENT_en.pdf

[13] http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-of-Public-Administration-Overview-2017-Ukrainian.pdf

[14] https://drive.google.com/file/d/1Kxl8avGS61F9frFbDjCfvLOUkOA9NCOW/view?usp=sharing

[15] http://www.pravo.org.ua/img/books/files/1553535186shadow%20report%20on%20evaluating%20the%20effectiveness%20of%20state%20anticorruption%20policy%20implementation_short.pdf

[16] Альтернативний звіт ЦППР http://bit.ly/2kdAvj6

[17] https://www.chesno.org/post/3555/?fbclid=IwAR0QrpnEUibTIQ_CCBevG14Djxeunrpeb1VnRw8OEuQPsLJ0GQqwt88v6AY

[18] https://www.osce.org/uk/odihr/180226?download=true

[19] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55653

[20] https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/6009.html