exit
search
4 червня 2019

Amicus curiae з питань, винесених на розгляд КСУ в межах справи щодо відповідності Конституції України Указу Президента України про розпуск Парламенту

Amicus curiae
з питань, винесених на розгляд Конституційного Суду України
в межах справи щодо відповідності Конституції України
Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 21 травня 2019 року № 303/2019

Завантажити

21 травня 2019 року Президент України Володимир Зеленський видав Указ «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» №303/2019 (далі – Указ). Цим Указом було достроково припинено повноваження Парламенту та призначено дострокові вибори народних депутатів України на 21 липня 2019 року.

Відповідно до пункту 8 частини другої статті 106 Конституції  України Президент має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України. Водночас в Указі відсутнє будь-яке обґрунтування настання конституційного випадку, який породжує в Президента право достроково припинити повноваження Парламенту. Єдину мотивацію  такого рішення Президента можна знайти в окремій новині на офіційному Інтернет-представництві Президента України: «Головним аргументом для розпуску Верховної Ради є вкрай низька довіра громадян України до цієї інституції». Проте Конституція не наділяє Президента правом достроково припиняти повноваження ВРУ з політичних мотивів, зокрема у випадку вкрай низької суспільної довіри до Парламенту.

Указ містить посилання на номери статей Конституції, у тому числі на пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України, який встановлює один з  трьох конституційних випадків для дострокового припинення повноважень Верховної Ради – неспроможність Верховної Ради протягом одного місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій сформувати коаліцію. Можливість дострокового припинення повноважень Верховної Ради України на цій підставі передбачає, як бачимо, дві умови – наявність юридичного факту відсутності коаліції депутатських фракцій і неспроможність Верховної Ради України створити її відповідно до положень статті 83 Конституції протягом одного місяця. При цьому, Президентом України не наведено обґрунтування наявності таких умов.

Необхідність існування юридичного факту відсутності коаліції випливає, по-перше, з положень частини сьомої статті 83 Конституції України, згідно з якою Верховна Рада формує коаліцію депутатських фракцій протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання або з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді. Отже, якщо в новообраному Парламенті протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання було сформовано коаліцію, то цілком логічно, що обов’язок сформувати іншу коаліцію, виникає лише в разі припинення діяльності попередньої коаліції.  

Частина дев’ята статті 83 Конституції України визначає, що засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Дійсно, процедура встановлення юридичного факту відсутності коаліції депутатських фракцій протягом одного місяця не визначена жодним із цих правових актів. У цій ситуації варто звертати увагу, чи визначені вони іншими правовими актами Парламенту чи Президента або принаймні в самій Коаліційній угоді про створення коаліції. Проте очевидно, що підтвердженням цього юридично значимого факту не можуть слугувати висловлювання в засобах масової інформації чи соціальних мережах.

По-друге, необхідність фіксування такого юридичного факту випливає з характеру повноважень Президента України щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України. Конституція України містить вичерпний перелік випадків для дострокового припинення повноважень Парламенту. Ця особливість зумовлена метою існування механізму дострокового припинення повноважень Парламенту, що забезпечує можливість через Президента «перезапустити» державний механізм у разі недієздатності Парламенту, але при цьому унеможливлює дискреційне, неправове і політично-мотивоване рішення Президента щодо розпуску Парламенту.

Отже, юридичний факт відсутності коаліції депутатських фракцій протягом одного місяця має бути встановлено для виникнення обов’язку Верховної Ради формувати коаліцію та неможливості створення передумов з узурпації влади Президентом.

Голова ВРУ оголосив про припинення діяльності коаліції «Європейська України» 17 травня 2019 року у зв’язку з виходом із неї політичної партії «Народний фронт». При цьому положення пункту 7 Угоди про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» пов’язують припинення існування коаліції саме з такими подіями, що відбулися 17 травня у Парламенті. Інших офіційних повідомлень від керівників фракцій, які входили до коаліції, керівників Парламенту чи хоча б Президента України про припинення існування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді, які б могли стати початком відліку визначеного Конституцією місячного строку для створення чи відновлення коаліції, не було.

Факт відсутності коаліції депутатських фракцій протягом одного місяця не був зафіксований жодним юридично значущим документом до 17 травня 2019 року. Додатково звертаємо увагу на те, що, наприклад, 14 квітня 2016 року, при формуванні складу Кабінету Міністрів України, дві фракції, які складали на той момент коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України, «Блок Петра Порошенка» та «Народний Фронт», налічували 236 народних депутатів[1]. Таким чином, 14 квітня 2016 року коаліція депутатських фракцій змогла сформувати персональний склад Уряду і в подальшому виконувала законодавчу функцію, реалізовувала кадрові повноваження.

Окрім того, як випливає з пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України сама відсутність коаліції депутатських фракцій протягом місяця чи будь-якого іншого періоду діяльності Верховної Ради України VIII скликання та звісно попередніх скликань не є конституційним випадком для виникнення президентських повноважень достроково припинити повноваження Парламенту. Важливо, щоб після встановлення факту припинення діяльності коаліції Верховна Рада впродовж місяця не змогла утворити нову коаліцію.

Якби конституцієдавець хотів надати право Президенту достроково припиняти повноваження Парламенту у випадку відсутності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді, пункт 1 частини другої статті 90 мав би формулювання: «1) протягом одного місяця у Верховній Раді України відсутня коаліція депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;». Відсутність такого формулювання в Конституції України є абсолютно логічним. Оскільки відсутність коаліції депутатських фракцій не є злочином, за який треба обов’язково карати. По-перше, у конституціях більшості демократичних країн подібних норм немає взагалі. По-друге, коаліція у Верховній Раді України може з різних причин змінювати свою чисельність, припиняти свою діяльність, відновлювати свою діяльність, створюватися наново чи в новій конфігурації… Усе це можливе в межах наявного в статті 83 Конституції України регулювання. Тому надання права Президенту достроково припиняти повноваження Парламенту лише на підставі відсутності коаліції, навіть упродовж місяця, в будь-який час у минулому породжуватиме правову та політичну невизначеність у державному владному механізмі та створюватиме можливості для узурпації влади Президентом.

Таким чином, оскільки припинення коаліції депутатських фракцій БПП і «Народного фронту» сталося 17 травня 2019 року, то можливість застосувати повноваження Президента достроково припинити повноваження Парламенту виникає не раніше 17 червня 2019 року, що вже лежить поза межами строку, встановленого частиною п’ятою статті 90 Конституції України.

Указ Президента про дострокове припинення повноважень Парламенту, який не роз’яснює існування конституційного випадку, встановленого частиною другою статті 90 Конституції України, фактично є перевищенням конституційних повноважень Глави держави щодо дострокового припинення повноважень Парламенту.

Таким чином, Указ Президента видано не в межах його повноважень, що порушує частину другу статті 19, пункт 8 частини другої статті 106 Конституції України. При цьому Указ Президента не містить обґрунтування щодо настання жодного випадку недієздатності Парламенту, передбаченого в статті 90 Конституції України, отже не відповідає принципу правової визначеності, що є елементом верховенства права, закріпленого в статті 8 Конституції України.

У пункті 2 Указу відповідно до частини другої статті 77 Конституції призначено в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України позачергові парламентські вибори на 21 липня 2019 року. Отже положення  пункту 2 Указу є наслідком  дострокового припинення повноважень Парламенту та у разі визнання неконституційним рішення Президента про дострокове припинення повноважень мають бути визнані неконституційними як пов’язані. Так само як і положення пункту 3 Указу щодо забезпечення фінансування позачергових парламентських виборів.

З огляду на вищезазначене, вважаємо Указ Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 21 травня 2019 року № 303/2019 таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) повністю.

З огляду на звужені строки виборчої кампанії позачергових виборів до Верховної Ради України, суспільну важливість захисту Конституції від свавільних рішень вищих політичних органів влади та для запобігання настанню незворотних наслідків пропонуємо визнати конституційне провадження за цим конституційним поданням невідкладним і розглянути його у строк, визначений пунктом 3 частини третьої статті 75 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Висновок підготовлено експертами Центру політико-правових реформ Ігорем Коліушком, Юлією Кириченко, Богданом Бондаренком, обговорено і затверджено на засіданні Правління Центру політико-правових реформ 3 червня 2019 року.

Голова правління
Центру політико-правових реформ                
Ігор Коліушко