exit
search
10 травня 2019

Коментар експертів ЦППР до висновку ГНЕУ Апарату ВРУ на законопроект про адміністративну процедуру

Завантажити коментар 

ВИСНОВОК
Головного науково-експертного управління на проект Закону України «Про адміністративну процедуру» (реєстр. № 9456 від 28.12.2018 р.)

КОМЕНТАРІ
експертів Центру політико-правових реформ

Головне науково-експертне управління розглянуло поданий проект закону, у якому пропонується врегулювати процедури, які застосовуватимуться у відносинах органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб’єктів, які згідно із законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції, з фізичними та юридичними особами щодо забезпечення реалізації та захисту прав і законних інтересів осіб та виконання ними визначених законом обов’язків, а також регламентувати процедури розгляду адміністративних справ.

 

Законопроект складається з преамбули та дев’яти розділів, зокрема: «Загальні положення» (Розділ І, ст. ст. 1-20 проекту), «Адміністративний орган, учасники адміністративного провадження та особи, які сприяють розгляду справи» (Розділ ІІ, ст. ст. 21-36), «Дослідження обставин справи, докази, строки адміністративного провадження» (Розділ ІІІ, ст. ст. 37-43), «Адміністративне провадження» (Розділ ІV, ст. ст. 44-70), «Адміністративний акт» (Розділ V, ст. ст. 71-79), «Адміністративне оскарження» (Розділ VІ, ст. ст. 80-87), «Відкликання або визнання недійсним адміністративного акта» (Розділ VІІ, ст. ст. 88-93), «Виконання адміністративного акта» (Розділ VІІІ, ст. ст. 94-102) та «Прикінцеві та Перехідні положення» (Розділ ІХ). В цілому законопроект врегульовує такі основоположні засади адміністративної процедури та адміністративного провадження, як: принципи адміністративної процедури; засади та особливості адміністративного провадження, прийняття адміністративного акта та порядок його виконання тощо.

 

Законопроекти аналогічного змісту вже вносились на розгляд парламенту (№ 8413 від 29.12.2001 р.; № 5462 від 29.04.2004 р. (відкликаний 08.02.2005 р.),  № 2789 від18.07.2008 р. (відкликаний 11.03.2010 р.), №11472 від 03.12.2012 р. (відкликаний 12.12.2012 р.)), а суб’єктом права законодавчої ініціативи в усіх зазначених вище випадках був Кабінет Міністрів України. Поданий законопроект переважно повторює зміст положень вказаних законопроектів, з приводу змісту яких Головне управління вже висловлювало свою позицію та  свої зауваження. Частина з них у даному проекті врахована. Однак, актуальним залишається цілий ряд концептуальних зауважень, висловлених до зазначених проектів. Тому Головне управління змушене повторити ці зауваження, а також висловити деякі нові зауваження, пов’язані зі змістом нових положень законопроекту.

 

1. В сучасній державі обов’язковим елементом правової системи є законодавче регулювання відносин органів публічної адміністрації з приватними (фізичними та юридичними) особами. Впродовж другої половини ХХ сторіччя у цій царині у розвинених країнах напрацьовано низку обов’язкових правил. Так, у переважній більшості держав Європи протягом другої половини ХХ сторіччя відбувалася систематизація законодавства про адміністративну процедуру та прийняття окремих законодавчих актів (Австрія, Польща, Угорщина, Іспанія, ФРН, Данія, Болгарія, Італія, Нідерланди, Португалія, Естонія, Латвія та ін.). На теренах колишнього СРСР декілька держав вже також прийняли загальні закони про адміністративну процедуру, зокрема, в Азербайджані, Білорусі, Вірменії, Грузії, Казахстані. Зауважимо, що в науковій літературі з процесом кодифікації законодавства про адміністративну процедуру в 20-х роках ХХ століття пов’язують виникнення адміністративного процедурного права в Європі[1].

 

Зокрема, при прийнятті адміністративних рішень, тобто рішень органів публічної адміністрації, які стосуються прав і обов’язків конкретних приватних осіб, вимагається забезпечити: права особи: бути вислуханою перед прийняттям негативного (несприятливого) рішення; на допомогу та представництво; на ознайомлення з матеріалами справи; обов’язки адміністративного органу обґрунтовувати несприятливі акти та зазначати порядок їх оскарження тощо. Ці та інші права особи і обов’язки адміністративних органів зафіксовано у законах про загальну адміністративну процедуру[2].

 

В рамках правової системи Ради Європи (далі – РЄ) ці положення відображені у деяких резолюціях та рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи (далі – КМРЄ), зокрема, Резолюції 77 (31) Комітету міністрів РЄ про захист особи відносно актів адміністративних органів[3] (від 28.09.1977 р.), Рекомендації (80) 2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами[4] (від 11.03.1980 р.) та Рекомендації (87) 16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб[5] (17.09.1987 р.). Таким чином, можна стверджувати про існування певних стандартів правової регламентації загальної адміністративної процедури.  

 

На необхідності законодавчого врегулювання відносин органів публічної адміністрації з приватними (фізичними та юридичними) особами наголошується в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС[6] (стаття 471 – Доступ до судів та адміністративних органів).

 

З огляду на наведене Головне управління загалом погоджується із наявністю потреби прийняття законодавчих актів, спрямованих на впорядкування державного управління, осучаснення відносин між владою та громадянами та подолання проблем в їх організації.

Загалом перший пункт Висновку ГНЕУ лише підтверджує потребу ухвалення такого закону.

Оцінюючи поданий законопроект за цими критеріями, можна визнати слушними ряд вміщених у проекті новел, зокрема: пропозиції щодо врегулювання взаємовідносин адміністративних органів не лише з фізичними, а й з юридичними особами; зобов’язання адміністративних органів обґрунтовувати свої рішення; наділення учасників адміністративних правовідносин суттєвими процедурними правами (право особи бути вислуханою до прийняття будь-якого індивідуального рішення, що може на неї негативно вплинути, та надати необхідні докази; право кожної особи на доступ до матеріалів справи, які її стосуються), що сприятиме реалізації громадянами конституційного права на звернення; регламентація оскарження адміністративних актів у позасудовому порядку; встановлення принципів діловодства та правил документування діяльності адміністративного органу. Разом із тим, результати аналізу положень проекту дають підстави для висновку про неможливість підтримки багатьох із них.

 

2. Звертає на себе увагу надзвичайно широке коло відносин, на регулювання яких спрямований даний законопроект, та їх суб’єктний склад (тут і далі – усі виділення курсивом зроблені експертами ЦППР, щоб акцетувати увагу на суті зауваження ГНЕУ). Згідно з ч. 1 ст. 1 проекту «цей Закон регулює відносини органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати владні управлінські функції, з фізичними та юридичними особами щодо прийняття адміністративного акта та його виконання». При цьому згідно з ч. 2 цієї ж статті проекту перелік відносин, на які дія запропонованого Закону не поширюється, є досить обмеженим і вичерпним. Такий підхід не враховує, що у системі органів виконавчої влади традиційно виділяють три основні ланки (рівні): вищий рівень (Кабінет Міністрів України); рівень центральних органів виконавчої влади (міністерства та інші центральні органи виконавчої влади); рівень місцевих органів виконавчої влади (відповідні місцеві державні адміністрації, а також територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади). За змістом статей 16 та 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» інші центральні органи виконавчої влади, які утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики, поділяються на служби, агентства, інспекції. А відповідно до статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. Очевидно, що зазначені органи та їх посадові особи вирішують дуже різнопланові завдання різного обсягу і в достатньо різноманітний спосіб. У зв’язку з цим досить важко зрозуміти, яким чином запропоновані у проекті процедурні правила розгляду звернень юридичних та фізичних осіб можуть бути застосовані в діяльності, наприклад, Уряду чи місцевих рад (формою роботи яких є пленарні засідання, підпорядковані специфічним регламентним процедурам) та в діяльності інших колегіальних органів.

Саме в цьому і полягає цінність законопроекту. Так, його стандарти, що передбачають дотримання процедурних прав особи у відносинах з публічною адміністрацією, поширюватимуться на широке коло однотипних за своєю правовою природою правовідносин. Тобто загальна адміністративна процедура стосуватиметься усіх відносин, що передбачають прийняття адміністративних актів.

Зокрема, право особи бути вислуханою чи обов’язок адміністративного органу мотивувати свої несприятливі адміністративні акти є однаковими як для сільської ради, так і для державного агентства, чи навіть міністерства і Кабінету Міністрів (якщо у їх компетенції будуть залишатися окремі зовнішні індивідуальні адміністративні справи). Але при цьому власне внутрішній порядок організації роботі буде відрізнятися, адже в «простих» адміністративних органах дії виконуються переважно одноосібно державними службовцями чи посадовими особами місцевого самоврядування, то у «складніших» адміністративних органах (особливо в колегіальних органах, та органах, що функціонально поєднують і адміністративні функції і політичні тощо), будуть використовуватися і специфічні внутрішні елементи, як-от уповноваження апарату на виконання певних функцій тощо. Проте для громадянина і для цього Закону, важливою є лише зовнішня діяльність адміністративного органу, на перетині відносин особи і органу влади. 

Отже, законопроект дійсно регулює широке коло правовідносин, однак лише з точки зору загальної процедури та спільних стандартів. Звичайно, що є і залишиться багато справ, яким притаманні свої особливості. Загальні правила адміністративної процедури їх не заперечують.

Загальна адміністративна процедура гармонізує і спрощує законодавство. Тобто там, де можливе уніфіковане регулювання, буде застосовуватися саме таке регулювання. Особливості залишаться в обґрунтованих випадках.

Питання компетенції, внутрішньої організації діяльності ЗАП практично не зачіпає.

Щоправда у ст. 3 законопроекту передбачено, що для окремих видів справ законом можуть бути установлені особливості адміністративного провадження (ч. 2), а особливості, установлені відповідно до частини другої цієї статті, не повинні суперечити принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом (ч. 3). Однак у цьому контексті постає питання раціональності і виправданості прийняття «загального» нормативно-правового акту (відповідно до Пояснювальної записки), якщо безліч адміністративних процедур, наприклад, порядок ліцензування певних видів господарської діяльності, порядок державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та багато інших видів адміністративних проваджень будуть регламентуватись іншими відповідними законами і після прийняття даного проекту. При цьому одні державні органи будуть зв’язані необхідністю дотримання складних і тривалих у часі процедур (поширення відповідної інформації, залучення до участі у адміністративному провадженні «осіб, які сприяють розгляду справи» тощо), а інші – ні. Очевидно, що такий стан речей у функціонуванні механізму держави не можна вважати раціональним.

Раціональність і виправданість прийняття уніфікованого законодавчого акту щодо адміністративної процедури випливають безпосередньо із змісту наведеної ГНЕУ норми. Адміністративні органи будуть застосовувати цю специфіку в тій частині, де не вистачає загальної адміністративної процедурі або потрібні винятки чи особливості.

Ситуація, за якої одні адміністративні органи застосовують складніші адміністративні процедури, а інші дещо простіші, наявна і сьогодні, адже адміністративні акти приймаються у різних сферах правовідносин, де справи можуть суттєво різнитись за рівнем своєї складності (від простої реєстрації народження до складної ліцензії не певну діяльність).

З огляду на наведене вважаємо, що у запропонованому законодавчому акті мають міститися лише уніфіковані, загальні для державного апарату принципи та правила поведінки суб’єктів владних повноважень, права і обов’язки сторін у процесі вирішення адміністративних справ, вимоги до адміністративних рішень та правил набрання ними чинності.

Законопроект саме це і передбачає.

3. У своїх висновках на аналогічні законопроекти Головне управління неодноразово звертало увагу на те, що запропоновані у проекті правила процедури є надзвичайно подібними до правил судочинства (зокрема, положення про докази, заперечення, слухання, клопотання, відвід посадової або службової особи, проведення огляду місця та речей, допиту спеціалістів, експертів та свідків тощо). Однак, на наш погляд, адміністративний орган не може бути прирівняний за своїм процесуальним статусом до судових органів. Адже адміністративні органи (на відміну від судових) при здійсненні своїх повноважень вирішують матеріально-правові питання громадян та юридичних осіб і є стороною в цих відносинах. При цьому адміністративні органи мають у вказаних відносинах панівне становище і в цілому суб’єктивну зацікавленість у результатах розгляду питання, обумовлену характером покладених на орган повноважень (наприклад, реєстрація державною службою зайнятості громадянина як безробітного тягне за собою вчинення першою відповідних дій, в тому числі надання грошової допомоги, пошук підходящої роботи; призначення пенсії тягне за собою необхідність пенсійного обслуговування громадянина і т. д.).

Законопроект не прирівнює статус адміністративних органів до судових. Схожі із судовим процесом елементи (заслуховування, слухання, свідки тощо) дійсно наявні, але вони стосуватимуться лише вкрай незначної кількості справ. Зокрема, заслуховування будуть потрібні тільки у випадку, якщо існуватиме загроза ухвалення негативного для особи рішення. Слухання може використовуватися, якщо у справі є багато учасників, особливо з протилежними інтересами, та/або особи, які сприяють розгляду справи – і їх одночасне заслуховування та дослідження доказів лише прискорить розгляд справи. Власне без доказів неможлива жодна юридична процедура вирішення конкретної справи. Тож «схожість із судовим процесом» це не недолік, а позитив закону, коли окремі елементи справедливого процесу будуть застосовуватися також в діяльності адміністративних органів, зокрема, коли є ризики несприятливого втручання в права та законні інтереси громадян і суб’єктів господарювання. Це підтверджує і практика усіх розвинених держав, особливо країн-членів ЄС.

Той факт, що адміністративні органи за оцінкою ГНЕУ і досі мають у вказаних відносинах «панівне становище», навпаки свідчить про актуальність впровадження в Україні загальної адміністративної процедури. «Панівне» становище має балансуватися відповідними правами особи і обов’язками адміністративного органу. І тут коректніше навіть буде говорити про «лідерську» роль адміністрації, але вже не про відносини «підпорядкування» чи «панування».

Тому впровадження у діяльність адміністративних органів процедурних правил, аналогічних судовому провадженню, на наш погляд, виглядає необґрунтованим і може призвести до суттєвого ускладнення їх функціонування. Зокрема, необхідність залучення до справи заінтересованих осіб та їх вислуховування може спричинити збільшення тривалості та конфліктності розгляду адміністративними органами питань, віднесених до їх компетенції (наприклад, до ускладнень у видачі свідоцтв про народження у разі оспорювання батьківства, розгляду питань щодо реєстрації громадян за місцем проживання тощо). Фактично це призведе до переміщення розгляду спорів про право із судів до адміністративних органів, що, на наш погляд, не узгоджується з положенням ч. 1 ст. 55 Конституції України, яке передбачає, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Адже в цілому соціально-правовим призначенням системи виконавчих органів є виконання законодавства, а не вирішення правових спорів.

Впровадження правил, аналогічних судовому провадженню у діяльність адміністративних органів не призведе до суттєвого ускладнення їх функціонування, адже лише в негативних, «відмовних» справах з’являтимуться додаткові дії службовців (а це до 5-10% справ). Досвід країн, де ухвалено такий закон, показує: жодного колапсу не сталося (навіть у країнах колишнього СРСР, де лише Україна та РФ досі не мають таких законів). Проте громадяни і бізнес отримають кращий захист від свавілля адміністрації, від «негативних сюрпризів» тощо.

Наведені приклади є не зовсім коректними. Факт реєстрації народження і сьогодні здійснюється органами РАЦС невідкладно в стандартних ситуаціях. Закон на цю сферу жодним чином не вплине.

Так само і процедура реєстрації місця проживання не зміниться від ухвалення цього Закону. Тільки і разі відмови у реєстрації, особі повинні будуть надати обґрунтування та зазначити порядок оскарження. Натомість коли йдеться про реєстрацію у чужому житлі, то і сьогодні потрібна згода власника (тобто у справі власник вже виступає по-суті як заінтересована особа).

Не відбудеться і переміщення розгляду спорів про право із судів до адміністративних органів, адже особа ще на етапі прийняття адміністративного акта може вплинути на кінцевий результат і змінити його зміст на свою користь. Законопроект покликаний мінімізувати виникнення спорів. Отже, жодних порушень норм Конституції України немає.

У контексті наведеного доцільно також окремо звернути увагу, що за запропонованої правової моделі адміністративний орган при розгляді адміністративної справи на власний розсуд визначає потребу в з’ясуванні тих чи інших обставин, витребуванні документів, залученні інших осіб, збиранні доказів, оцінює допустимість і достатність доказів і навіть примусово виконує свої акти, причому за рахунок зобов’язаної сторони. Такі процесуальні повноваження адміністративних органів, на наш погляд, насправді не укріплюють правове становище громадянина чи юридичної особи, не гарантують безстороннього вивчення питання, не ставлять на перше місце людину і право, а лише підсилюють панівне становище адміністративного органу у відповідних правовідносинах, особливо юридичну «підготовленість» адміністративних актів, оскаржувати які в судових інстанціях громадянам та юридичним особам стане набагато складніше як з юридичної, так і з організаційної точок зору.

Спеціальне (тематичне) законодавство і надалі визначатиме переліки документів, які вимагаються від суб’єктів звернення тощо. Тобто у абсолютній більшості справ додаткового розсуду не буде потрібно.

Але загалом без дискреції діяльність адміністративних органів неможлива. Адже крім простих справ, у діяльності публічної адміністрації мають місце і складніші та дуже складні  справи, де треба виходити з конкретних фактів та обставин. Навпаки законопроект пропонує встановлює межі такої дискреції, тобто обмежує вільний розсуд принципами і правилами.

4. Незважаючи на те, що адміністративні органи виконують певні правоохоронні функції (які є частиною, хоч і не основною, їх діяльності), їх діяльність не є правосуддям і методи її здійснення не можуть бути такими ж, як у судочинстві. У цьому зв’язку не може бути схвально оцінена ініціатива ввести до адміністративного провадження інститут «осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи» (свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі), наділивши їх правами та обов’язками по аналогії з судовим (цивільним, кримінальним, адміністративним) процесом. Особливо необхідним вважаємо  виключення з тексту положень стосовно свідків. Інститут свідка використовується лише для потреб судочинства (причому навіть не у всіх його видах). Правовий статус цих осіб є досить специфічним, характеризується особливим порядком допиту. Не лише для свідків, але й для експертів, перекладачів встановлена кримінальна відповідальність за завідомо неправдиве показання, неправдивий висновок, завідомо неправильний переклад, також за відмову свідка від давання показань або відмову експерта чи перекладача від виконання покладених на них обов'язків (ст. ст. 384, 385 Кримінального кодексу України), а також адміністративна відповідальність за проступки, передбачені ст. ст. 185-3 та 185-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Зазначене дає підстави для висновків про неможливість існування в інших правовідносинах осіб з такою ж назвою, але з іншим правовим статусом. Тому використання інституту свідків у діяльності адміністративних органів вважаємо юридично некоректним.

Категорії осіб, що сприяють розгляду справи, вже давно фігурують у вітчизняному адміністративного законодавстві. Наприклад, у справі про визначення трудового стажу для призначення пенсії, у разі неможливості документального підтвердження роботи на певному підприємстві в певний час, як доказ можуть використовуватись показання свідків (див. пункт 2 відповідного Порядку). У земельних та будівельних справах використовуються експертні висновки. У митному законодавстві зустрічається така категорія осіб як «поняті», хоча існує точка зору, що «поняті» це ті ж самі свідки і вони не потребують окремого статусу. Залучення названих категорій осіб може здійснюватися як за ініціативою органу, так і за клопотанням приватної особи. Отже, законопроект про адміністративну процедуру в цій частині лише «збирає» категорії осіб, що сприяють розгляду справи на основі вже чинного законодавства. Власне і в майбутньому потреба та можливість залучення осіб, які сприяють розгляду справу, випливатиме саме з спеціального (тематичного) законодавства.

Зауважимо, що у західних країнах інститут свідків взагалі значно ширше використовується у діяльності адміністративних органів. У деяких категоріях справ свідки можуть приводитися до присяги під загрозою кримінальної відповідальності. Законопроект у цій частині навпаки, дуже м’який, і лише констатує існуючий стан справ в Україні.

5. Численні зауваження змістовного та редакційного характеру викликають конкретні положення проекту.  

 

 

5.1. У проекті розрізняються та одночасно застосовуються поняття «адміністративна процедура» та «адміністративне провадження». Аналіз наукової літератури в контексті питання їх співвідношення дозволяє виділити принаймні декілька точок зору щодо відповіді: адміністративна процедура і адміністративне провадження – це тотожні поняття[7]; ці  поняття співвідносяться як загальне та особливе[8]; адміністративна процедура виступає як модель адміністративного провадження, натомість адміністративне провадження є власне розгляд та вирішення конкретної адміністративної справи (тобто конкретна активна діяльність)[9]. На думку авторів  юридичного словника «Адміністративне право України: словник термінів», адміністративна  процедура – це передбачені спеціальним нормативно-правовим актом (кодексом, законом, положення, інструкція) послідовні, цілеспрямовані дії суб’єктів владних повноважень (суб’єктів публічної адміністрації) щодо: 1. Задоволення суб’єктивних прав, свобод; 2. Виконання правового обов’язку, покладеного на органи державної влади, місцевого самоврядування, або ж 3. Завдань держави[10]. Змістовним наповненням адміністративних процедур є такі їх елементи, як учасники (орган публічної влади як адміністративний орган та особа): особи, які сприяють розгляду справи, стадії та адміністративні акти.

Так, під адміністративною процедурою розуміється загальний встановлений порядок (правила) розгляду та вирішення адміністративних справ адміністративними органами (модель провадження), а провадження – це вже власне розгляд та вирішення окремої справи, тобто конкретна діяльність адміністративного органу.

Таким чином, як випливає з аналізу зазначених вище доктринальних підходів, об’єднуючим в такій дискусії є висновок про взаємопов’язаність цих двох понять. Натомість, у поданому законопроекті «адміністративне провадження» пропонується розуміти як «сукупність процедурних дій, послідовно вчинених адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи…» (п. 4 ч. 1 статті 2 проекту), а «адміністративну процедуру» як «визначений законодавством порядок здійснення адміністративного провадження» (п. 5 ч. 1 статті 2 проекту).  На нашу думку, запропоновані визначення фактично вступають між собою в протиріччя, а отже є незрозумілим їх співвідношення. Цілком логічно у зв’язку з цим постають наступні питання: чи адміністративна процедура складається з адміністративних проваджень, або, навпаки, адміністративне провадження складається з певних процедур (процедурних дій) (в такому разі предметом правового регулювання законопроекту мають виступати не адміністративні процедури, а адміністративні провадження)? На нашу думку, поняття адміністративної процедури як порядку здійснення адміністративного провадження у поєднанні із визначенням адміністративного провадження як сукупності процедурних дій (стаття 2 проекту) призводить до логічного висновку, що «адміністративна процедура» - це порядок здійснення адміністративних процедур, що є некоректним в контексті вимог законодавчої техніки.

 

Видається, що вищезазначені терміни потребують відповідного корегування. У цьому зв’язку слід зазначити, що в законодавстві переважної більшості зарубіжних держав поняття «адміністративне провадження», як правило, відсутнє.

Досить дискусійне твердження. Наприклад, у Польщі навпаки використовується категорія, яка значно ближча саме до «провадження», аніж «процедура».

Водночас, не сприяє однозначному розумінню згаданих вище понять і визначення предмету регулювання проекту Закону (ч. 1 ст. 1  проекту), де міститься перелік осіб, на яких він поширюється, та йдеться виключно про результат здійснення адміністративної процедури – прийняття та виконання адміністративного акту. При цьому в абз. 2  ч. 1 ст. 1 проекту зазначається, що «принципи адміністративної процедури, визначені цим Законом, поширюються також і на іншу адміністративну діяльність адміністративного органу», але з тексту законопроекту неможливо зрозуміти, про що йдеться в даному випадку.

Так, це справедливе зауваження. Але Робоча група свідомо залишила цю норму, оскільки є адміністративна діяльність, яка з формальної точки зору, на думку багатьох фахівців, не завершується адміністративних актом. Особливо це стосується інформаційної сфери (як питань публічної інформації, такі видачі індивідуальних довідок тощо). І щоб не випустити ці відносини, пропонується поширити на них принаймні принципи Закону.

Прогалиною законопроекту поки є питання адміністративних договорів. Тож можна стверджувати, що принаймні на рівні принципів і на їх підготовку та укладення поширюватимуться принципи закону.

5.2. У проекті визначені принципи адміністративних процедур, які, виходячи зі ст. ст. 4-19 даного законопроекту, є одночасно і принципами адміністративних проваджень. У статті 4 проекту перераховуються загальні принципи адміністративної процедури, зокрема, принцип верховенства права, законності, рівності учасників адміністративного провадження перед законом та інші. Проте, ґрунтовний аналіз переліку запропонованих у статті 4 проекту принципів дає підстави для висновку, що поряд із загальними принципами публічно-правових відносин в ньому закріплено й низку нових для національної правотворчості та правозастосовної практики спеціальних принципів адміністративної процедури (зокрема, принципи ефективності, використання повноважень з належною метою, пропорційності, безсторонності (неупередженості) адміністративного органу, добросовісності, розсудливості, презумпції правомірності дій і вимог особи). Видається доцільним розмежовувати загальні та спеціальні принципи адміністративної  процедури, як це, наприклад, традиційно має місце в європейському адміністративному процедурному праві.

Розмежування вказаних принципів (зокрема, на загальні і спеціальні) та інші теоретичні класифікації вбачаються доцільним в рамках науки адміністративного права, зокрема, у дисертаціях, монографіях, науково-практичних коментарях тощо. У законодавчому акті такі класифікації недоцільні.

Так, аналіз європейських стандартів взаємовідносин органів публічної адміністрації з громадянами дозволяє дійти висновку про застосування класифікації принципів за двома основними групами стосунків органів публічної адміністрації з громадянами: 1. Матеріальні (базові): принцип законності, принцип рівності перед законом, принцип відповідності статутним цілям, принцип пропорційності, принцип об’єктивності та безсторонності, принцип захисту довіри до закону та законодавчо закріплених прав, принцип відповідальності та 2. Процедурні: принцип доступу до адміністративних (публічних) послуг; право бути почутим; право на представництво та допомогу; принцип розумного строку (терміну), принцип повідомлення, пояснення причин та визначення засобів захисту прав і апеляцій, принцип виконання адміністративних рішень. У європейській науці адміністративного права такий поділ принципів на матеріальні (базові) та процедурні є традиційним[11].

 

Крім того, європейська наука адміністративного права виокремлює принципи адміністративного права в аспекті діяльності публічної адміністрації (принципи належної адміністрації (good administration) та принципи належного урядування (good governance)[12]), більшість з яких можуть бути віднесені до принципів, що впливають на адміністративну процедуру.

Важливо наголосити, що пропонований законопроект стосується саме сфери публічної адміністрації, а не урядування. Адже «урядування» це насамперед творення політики/правил. Натомість «публічне адміністрування» стосується виконання законодавства, тобто застосування вже ухвалених правил.

Слід звернути увагу й на те, що адміністративні процедури виступають формалізованим порядком надання адміністративних послуг, у зв’язку з чим, очевидно, потребуватиме узгодження з принципами адміністративної процедури перелік принципів, закріплених у статті 4 Закону України  «Про адміністративні послуги».

З цим твердженням можна частково погодитися. Хоча колізії норм тут немає. Адже Закон «Про адміністративні послуги» стосується насамперед організаційних відносин (ЦНАП, урядовий портал послуг тощо), натомість у пропонованого законопроекту  значно ширший предмет і з точки зору ініціювання провадження (тобто це ще і втручальні провадження, і адміністративне оскарження), і з точки зору мети регулювання.

5.3. У статті 5 законопроекту закріплюється принцип верховенства права в адміністративній процедурі. Не вдаючись до ґрунтовного аналізу його змісту, який, по суті, збігається із ч. 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), вважаємо доцільним звернути увагу на ч. 2 статті 5 проекту, в якій закріплюється положення про те, що «адміністративний орган застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики України та Європейського суду з прав людини». Така юридична конструкція є невиправданою з точки зору чинного законодавства України. Адже, по-перше, відповідно до Конституції України органи державної влади та їх посадові особи повинні діяти у межах та у спосіб, встановлені законом (ч. 2 статті 19); по-друге, обов’язок враховувати практику Європейського суду з прав людини у своїй діяльності передбачений КАС України (ч. 2 статті 6) та Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини»  для судових інстанцій, а не для адміністративних органів. Видається, що для адміністративного органу така специфіка тлумачення принципу верховенства права є досить сумнівною.

Питання дійсно дискусійне, в т.ч. в рамках Робочої групи. Але важко було заперечити аргументацію, що дія принципу верховенства права обмежується не лише сферою правосуддя. Адже відповідно до частини перша ст. 8 Конституції України «в Україні визнається і діє принцип верховенства права». Тобто цей принцип стосується усіх органів державної влади та місцевого самоврядування.

5.4. Системний аналіз змісту статей 12 та 14 проекту, в яких розкривається сутність принципів пропорційності (стаття 12) та «своєчасності та розумного строку» (стаття 14 проекту) в поєднанні із практикою Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) та відповідних актів РЄ, дає підстави для висновку про дещо різні підходи у розумінні сутності запропонованих принципів адміністративної процедури. Так, з аналізу змісту статті 12 проекту не видається можливим чітко і ясно зрозуміти сутність принципу пропорційності, який в європейській доктрині та практиці ЄСПЛ визначається як необхідна складова принципу верховенства права. Своєю чергою, принцип пропорційності зводиться до обов’язку адміністративного органу під час вирішення адміністративної справи зберігати баланс між цілями та завданнями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт, і будь-якими можливими негативними наслідками для прав, свобод та інтересів особи, які можуть настати в результаті прийняття адміністративного акта[13]. Аналогічний підхід до розуміння сутності цього принципу міститься в статті 52 Хартії основоположних прав ЄС, 2000 р.[14] та інших актах первинного і вторинного права ЄС.  В контексті рекомендацій та резолюцій органів РЄ принцип пропорційності тлумачиться в світлі гармонізації публічних і приватних інтересів, а також обмеження адміністративного розсуду.

Частина принципів, які розглядаються як складові елементи «верховенства права» чи принципу пропорційності, виділені у цьому законопроекті окремо, щоб узгодити його положення із ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, де вони також відображені окремо.

Критерій «своєчасності», відображений в ч. 2 статті 14 проекту, розглядається в практиці ЄСПЛ як один із необхідних елементів принципу пропорційності, який серед іншого передбачає, що дії та рішення органу влади повинні бути своєчасними та необхідними, спрямованими на досягнення відповідної мети, а спричинені цими діями або рішеннями негативні наслідки не можуть виходити за межі рівня, необхідного для досягнення поставленої мети. Натомість критерій «розумного строку» розгляду справи взагалі має самостійне значення в практиці ЄСПЛ і переважно розуміється в аспекті судочинства (кримінального, цивільного тощо). Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України принцип розумного строку охоплює як необхідність дотримання часових рамок, що визначені у нормативно-правових актах, так і неможливість невиправданого для конкретної ситуації зволікання. Західна наукова доктрина принцип оперативності у сфері адміністративної процедури розуміє через категорію обмеження діяльності органів адміністративного типу «розумним часом». Даний період часу залежить від комплексу таких факторів, як ступінь складності справи, яку розглядають; невідкладність рішення; кількість осіб, залучених до справи, тощо.

 

Тому, на нашу думку, принцип розумного строку в контексті адміністративної процедури повинен відповідати чітким критеріям, які мають бути визначені на законодавчому рівні, проте у поданому проекті такі критерії відсутні. З огляду на наведене вище вважаємо доцільним відповідно відкорегувати зміст статей 12 та 14 проекту з урахуванням вищенаведених пропозицій та рекомендацій.

 

5.5. Потребують відповідного корегування і інші принципи адміністративної процедури, закріплені у статтях 4-19 проекту. Так, наприклад, стаття 8 «Використання повноважень з належною метою» за змістом дублює статтю 6 «Принцип законності». Більше того, зміст статті 8 проекту характеризується декларативністю і неконкретністю.

 

Змістовний аналіз принципу законності (стаття 6 проекту) та принципу рівності учасників адміністративного провадження перед законом (стаття 7 проекту) дозволяє дійти висновку, що вони не містять жодних конкретних практичних положень, які б дали змогу з’ясувати специфіку їх реалізації при здійсненні адміністративних процедур.

 

Аналогічні зауваження стосуються й принципів своєчасності та розумного строку (стаття 14 проекту). Застосування таких понять, як «найкоротший строк», «актуальність», «невиправдані зволікання» своєю неконкретністю та розпливчастістю дає можливість для їх суб’єктивного тлумачення і потенційно може створювати  умови для корупції з боку посадових осіб адміністративного органу.

 

Не є також зрозумілим, чому в переліку принципів адміністративної процедури відсутній принцип конфіденційності (або захисту персональних даних), адже цей принцип є одним із базових принципів чинного законодавства України, визначений він і в європейських стандартах адміністративного урядування.

 

5.6. Зі змісту ч. 5 ст. 6 проекту незрозуміло, здійснення яких саме юридичних дій з боку адміністративного органу щодо «відновлення ефективним способом» порушених ним прав інших осіб передбачається у даному випадку, у зв’язку з чим оцінити обґрунтованість та правомірність наведеного припису видається неможливим. Аналогічне зауваження може бути висловлено до змісту ч. 5 ст. 21 проекту, де сказано, що «спір щодо компетенції між двома чи більше адміністративними органами вирішується погодженням…».

Може додатково опрацьовуватися питання оптимальної термінології, але метою норми було врегулювання ситуації, коли адміністративні органи у результаті добровільної (переговорної) та позасудової процедури можуть з’ясувати до чиєї компетенції належить вирішення певної справи, зокрема, у разі коли початково ці адміністративні органи відмовлялися від власної юрисдикції (компетенції) у справі.

5.7. У ч. 1 ст. 23 проекту передбачається можливість покладання права прийняття правових актів на уповноважених посадових осіб адміністративного органу керівником цього органу на підставі внутрішніх розпорядчих актів. З таким підходом неможливо погодитись, адже згідно з чинним законодавством України правові акти видаються органами та їх посадовими особами, чітко визначеними законом. Ці функції здійснюються, як правило, керівниками органу і не можуть передаватися ними будь-кому. Закріплення такої можливості не тільки суперечитиме принципам і положенням чинного законодавства, а й призведе до зниження критерія офіційності та юридичної ваги правових актів, пониження рівня розгляду звернень громадян і юридичних осіб та уваги до них, з чим не можна погодитись. 

У статті 23 визначено, що керівник адміністративного органу може уповноважити на підставі внутрішнього розпорядчого акта посадову особу провести адміністративне провадження та/або прийняти адміністративний акт відповідно до закону. Такий розподіл обов’язків і сьогодні здійснюється такими актами як положення про орган, положення про структурні підрозділи, акт про розподіл обов’язків між керівником та заступниками, посадові інструкції.

5.8. Потребує корегування ч. 4. стаття 25 проекту «Процедура відводу посадової особи». Зі змісту цієї юридичної конструкції не є зрозумілим,  що саме мається на увазі під «зовнішнім контролем відповідно до Закону України «Про запобігання корупції»».

Це власне вже є норма чинного закону (див. п. 2 ч. 1 ст. 29 Закону «Про запобігання корупції»).

5.9. Не може бути підтриманим припис, що міститься в п. 1 ч. 1 статті 27 проекту, відповідно до якого суб’єктом звернення до адміністративного органу можуть бути лише дієздатні згідно із цивільним законодавством фізичні особи. У зв’язку з цим, вважаємо доцільним зазначити наступне. Згідно зі ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Системний розгляд положень статті 40 Конституції України у взаємозв’язку з положеннями її статей 21, 23, частини другої її статті 24 дає підстави стверджувати, що визначене у названій статті право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів належить усім – кожній людині (будь-якому громадянину України, іноземцю, особі без громадянства) незалежно від ознак раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками, у тому числі незалежно від стану здоров’я (абз. 2 п. 3 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень частини другої статті 8, другого речення частини четвертої  статті 16 Закону України «Про звернення громадян» (справа про звернення осіб, визнаних судом недієздатними від 11 жовтня 2018 року № 8-р/2018)[15]). Конституційний Суд України звертає також увагу на те, що стаття 40 Конституції України не передбачає можливості обмеження права кожної людини на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Згідно норм чинного законодавства від імені недієздатних осіб до органів влади звертаються їх законні представники (батьки, опікуни, піклувальники чи інші особи, визначені законом).

Мета норми законопроекту полягає у тому, щоб дати можливість враховувати питання дієздатності особи при вирішенні питання про розгляд справи, ініційованої особою. Очевидно, що це важливо для врахування обсягу дієздатності, пов’язаного з досягненням певного віку. 

У зв’язку з цим вважаємо, що правом звернення до адміністративного органу має бути наділена кожна фізична особа. Законодавство може передбачати особливості розгляду звернень недієздатних осіб до адміністративних органів за реалізацією своїх прав та інтересів, але не позбавляти їх повністю такого права, що є необґрунтованим та несправедливим.  

 

5.10. Викликає сумніви новела ч. 4 статті 31 проекту, в якій йдеться про можливість відшкодування витрат за рахунок учасника адміністративного провадження, за ініціативою якого запрошуються особи, які сприяють розгляду справи, у випадках, передбачених законодавством. Адже фізичні та юридичні особі є платниками податків, за рахунок яких в тому числі забезпечується діяльність адміністративних органів. Запровадження додаткових витрат матеріального характеру для подання звернень до адміністративних органів виглядає як необґрунтована перешкода для реалізації права на звернення і є необґрунтованою і недемократичною вимогою.

З цим зауваженням можна частково погодитися. Насправді тягар витрат і сьогодні в значній мірі лягає на державу (наприклад, на перекладачів у сфері міграції). Але з іншого боку, питання витрат в адміністративній процедурі є досить чутливим і потребує узгодженої позиції Уряду та Парламенту. Натомість запропонований принцип – хто ініціює додаткові витрати, той їх і оплачує - може бути найбільш оптимальним загальним правилом.  

5.11.  Обґрунтованість участі в адміністративному провадженні таких осіб, як «експерти», є вкрай сумнівною. Однак у разі прийняття рішення про необхідність використання інституту експертів у адміністративній процедурі видається доцільним доповнити ч. 4 статті 33 проекту положенням про те, що експерти користуються іншими правами, передбаченими Законом України «Про судову експертизу». Адже в проекті перелічено лише три окремих права експерта.

Можливо

5.12. Викликає категоричні заперечення зміст ч. 3 ст. 41 проекту стосовно можливості огляду представниками адміністративних органів речей і житла громадян на місці. По-перше, такі повноваження межують із питанням захисту права власності і потребують обережного використання, а тому є виправданим надання таких повноважень правоохоронним органам в рамках здійснення адміністративних, кримінальних проваджень тощо. Натомість, наділення такими ж повноваженнями всіх адміністративних органів і їх посадових осіб є необґрунтованим, тим більше, що проект все одно передбачає необхідність прийняття відповідного судового рішення у випадку незгоди особи на такий огляд. Але чинне процесуальне законодавство наразі не передбачає прийняття таких судових рішень і в проекті відповідних норм також не пропонується.

Власне у питанні надана і відповідь. Тобто такий огляд можливий лише за згодою особи. В поточній адміністративній практиці такі дії вже виконуються, зокрема, у сферах соціального захисту (при складанні актів обстеження тощо).

5.13. Видається також доцільним доповнити ч. 1 статті 42 проекту поняттям «процесуальний строк», недодержання якого слід розглядати як грубе порушення адміністративної  процедури з настанням правових наслідків для відповідних посадових осіб адміністративного органу, що його допустили.

 

5.14. У абз. 2 ч. 1 ст. 50 проекту передбачається, що «адміністративний орган встановлює заявникові строк, достатній для усунення недоліків». З цього приводу варто зазначити, що оскільки запропоновані процедурні правила встановлені для зменшення ступеню довільності у діях адміністративних органів, то у цій нормі має бути визначений, принаймні, мінімальний строк, який, на думку законодавця, є достатнім для усунення недоліків, а вже адміністративний орган може визначати і більший термін залежно від конкретних обставин.

Пропозиція може бути врахована.

5.15. На практиці трапляється чимало випадків, коли на звернення особи спочатку дано кілька відмов, а потім прохання все-таки задовольняється. В усякому разі не є достатньо зрозумілою передбачена у ст. 52 проекту заборона особі повторно звертатися до адміністративного органу, якщо їй було відмовлено у задоволенні прохання через відсутність певних можливостей (наприклад, необхідність дотримання певної черги або обмеженість фінансових ресурсів у відповідного органу).

Зауваження некоректне. Повністю норма звучить так: «повторна заява, подана до того самого адміністративного органу від тієї самої особи з одного і того самого питання не розглядається, якщо попередня заява вирішена по суті, крім випадків зміни суттєвих для вирішення справи обставин (умов)». Тобто у разі зміни «обставин (умов)» є можливість знову розглянути справу.

5.16. У ч. 3 статті 62 проекту передбачається, що адміністративний орган повинен регулярно інформувати учасників адміністративного провадження та громадськість про стан провадження в певних справах. Однак така редакція є неприйнятною для процедурних норм, які повинні мати властивості точності та детальності щодо вчинення певних дій. Натомість періодичність відповідних дій адміністративного органу у цій нормі не визначається, як не визначається і спосіб їх вчинення.

Ця норма дійсно залишає дискрецію для адміністративного органу, аби надмірно не зарегулювати його діяльність. При потребі, норма може бути доопрацьована.

5.17. Виглядає спірним і незрозумілим положення ч. 1 ст. 63 проекту про те, що в певних випадках справа про задоволення заяви, поданої особисто, «може бути вирішена негайно (невідкладно) у присутності особи…», адже підготовка, погодження, підписання, реєстрація відповідного адміністративного акта потребує певного часу

Такі адміністративні послуги, як реєстрація народження, реєстрація місця проживання, обмін посвідчення водія тощо можуть бути надані особі невідкладно, без жодних зволікань.

І логіка законопроекту підтримує ідею простого і швидкого вирішення справ, де це можливо.

5.18. Не є зрозумілим співвідношення положень законопроекту із приписами Закону України «Про звернення громадян» стосовно обов’язку керівників та інших посадових осіб державних органів, органів місцевого самоврядування проводити особистий прийом громадян.

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту  «Закон України “Про звернення громадян” … застосовується в частині, що не суперечить цьому Закону». Тобто до часу перегляду Закону «Про звернення громадян» норми про «особистий прийом керівниками» не змінюються.

5.19. Серед положень проекту зустрічаються й такі, які взагалі не входять до предмету його регулювання. Наприклад, у ст. 98 визначається склад адміністративного правопорушення та санкції за його скоєння, що в принципі має регулюватись Кодексом України про адміністративні правопорушення.

У статті 98 йдеться не про відповідальність, а про захід примусу задля виконання адміністративного акта. Це принципово різні правові явища, насамперед, за цілями.

6. Пропозиція законодавчо врегулювати окремі питання, пов’язані з адміністративним актом, в цілому є слушною, проте відповідні новели також не позбавлені недоліків.

 

6.1. У ч. 1 ст. 72 проекту передбачаються дві альтернативні форми адміністративного акта (письмова та електронна), але не є зрозумілим, в яких випадках вони використовуються.

 

Положенням проекту стосовно адміністративного акта бракує норм щодо правил обліку, реєстрації, зберігання та іншого поводження з оригіналами адміністративних актів.

Це суто технічні питання, якщо йдеться про бланкову продукцію, і які не є предметом регулювання цього Закону. Більше того, варто наголосити, що категорія «адміністративного акта» є значно глибшою, адже розглядається як розв’язання (врегулювання) певної справи. І форми такого врегулювання є різноманітними (і видача документа, і запис у реєстр, і проставлення позначки тощо).

6.2. Положення Розділів  V-VIIІ доцільно ретельно переробити, виходячи з того, що законом не повинні встановлюватись правила, які призведуть до нестабільності певних відносин. Адміністративний акт породжує права та обов’язки, на основі яких особи планують свою діяльність, а безпідставне скасування актів, визнання їх нечинними призведуть до хаосу у цих відносинах. Чому наприклад, «адміністративний акт є чинним до того часу, поки: адміністративний акт не виконано …» (п. 1 ч. 1 ст. 77 проекту)? Адже він є юридичною основою певних правовідносин. З тих же причин не можна «відкликати» правомірно ухвалений адміністративний акт (п. 2 ч. 1 ст. 77 проекту), більш того, у деяких випадках є неприпустимим навіть довільне «відкликання» акту, що ухвалений з порушеннями законодавства. До того ж сама назва «відкликання» для даного випадку є, на наш погляд, невдалою.

Навпаки, у чинному законодавстві практично відсутнє регулювання означених відносин. Тож закон захистить від свавільного припинення дії адміністративних актів.

Але після виконання адміністративного акта, особливо разового, більше неможливо припинити його дію. Для нового врегулювання потрібен інший адміністративний акт. Наприклад (зі сфери публічної служби), якщо особу було призначено на посаду і вона вже набула повноважень, то для її звільнення  потрібен новий акт - про звільнення, а не скасування акта про призначення.

Категорія «відкликання» запозичена з німецького адміністративного права, і її пропонується використовувати для правомірних актів, зважаючи на загалом позитивну конотацію.

6.3. Потребують наповнення юридичним змістом такі характеристики адміністративних актів чи процесуальних дій, як «відкликання» адміністративного акта «на користь особі» або «на шкоду особі» (абзаци 3 та 4 ч. 1 ст. 88 проекту), «відкликання» адміністративного акта «із зворотною дією» чи «з дією на майбутнє» (ч. ч. 3 та 4 ст. 90 проекту).

Таке наповнення наявне.

6.4. Варто відзначити, що адміністративні акти мають владний характер, а також таку властивість, як обов’язковість, в них проявляється сила та воля держави на виникнення, зміну, припинення певних правовідносин. З огляду на це не можна вважати правильним надання права органу, що прийняв адміністративний акт, зненацька скасовувати власні рішення. Одностороння відмова від них, на наш погляд, є порушенням прав інших учасників цих правовідносин. Вже десятиліттями у діяльності виконавчих органів використовується практика, за якою правомірні акти у зв’язку з необхідністю по-іншому врегулювати відповідні відносини переглядаються лише у випадках і на підставах, встановлених законом, причому прийняті в результаті такого перегляду рішення (нові акти) діють лише на майбутнє; скасовуються  акти, які не відповідають вимогам законодавства, порушують права фізичних чи юридичних осіб і правові наслідки їх прийняття визнаються недійсними. Така практика (в силу її тривалого застосування) заслуговує на закріплення у нормах закону, легалізує відповідні правила. Натомість положення поданого проекту з цих питань щодо «відкликання» та «визнання недійсними» адміністративних актів, на наш погляд, є суперечливими, містять багато зайвого і необґрунтованого й можуть мати наслідком масові порушення прав громадян та юридичних осіб.

Власне «зненацька» скасування адміністративного акта, після ухвалення цього законопроекту і буде неможливим. Тобто законопроект якраз покликаний вирішити і цю проблему.  

6.5. Абсолютно неприйнятними є положення проекту щодо примусового виконання адміністративного акта адміністративним органом, який його видав, та щодо заходів примусу (ст. ст. 95-101 проекту). Адже у правовідносинах з громадянами та юридичними особами ті адміністративні органи, діяльності яких стосується даний законопроект, здійснюють регулятивні повноваження (метою яких є задоволення прав та інтересів громадян та юридичних осіб), у яких примус не може допускатись. Невиконання правових актів є правопорушеннями, встановленням яких та притягненням винних до юридичної відповідальності мають опікуватись спеціалізовані правоохоронні органи, а не адміністративні органи, волевиявлення яких не виконується. Варто також особливо врахувати, що запронований механізм має величезні корупціогенні ризики.  

Ці положення запозичені з німецького адміністративного права. Вони також успішно показали себе у країнах колишнього СРСР, де вже ухвалене відповідне законодавство (починаючи від Естонії, Грузії, Вірменії, і закінчуючи останніми законами в країнах Азії).

Виключно ретроспективна відповідальність не досягає мети правового регулювання. Держава повинна не лише карати за невиконання приписів, але й забезпечити виконання ухвалених рішень. Тобто у відповідальності, і в примусового виконання та заходів примусу різні цілі.

7. Проект не позбавлений недоліків техніко-юридичного, стилістичного, лексичного характеру.


Зокрема, зміст багатьох положень, згадуваних у проекті, не розкривається взагалі або визначається через те саме поняття, навіть незважаючи на той факт, що їм присвячені окремі статті. Це стосується положень, вміщених у ст. 11 («Добросовісність і розсудливість»), ст. 99 («Безпосередній примус») проекту, тощо.

Принципи добросовісності і розсудливості продубльовані з КАСУ. Якщо у фахівців ГНЕУ є конкретні пропозиції як їх краще розкрити, очевидно це можна зробити і при парламентському опрацюванні законопроекту.

У проекті зустрічаються випадки неточного вживання певних термінів. Наприклад, у ч. 2 ст. 31 вживається поняття «цивільно-правова угода». Натомість, згідно з чинним законодавством, зокрема, Цивільним кодексом України, необхідно застосовувати термін «правочин».

 

8. Зауваження щодо змісту проекту не вичерпуються вищенаведеними. Багато положень даного проекту є досить спірними або викладені невдало, потребують уваги та докладного обговорення у зв’язку із їх прогнозованим кардинальним впливом на стосунки між органами публічної влади та іншими суб’єктами суспільних відносин. Головне управління не вважає за можливе й далі збільшувати обсяг цього висновку з огляду на кількість вже висловлених зауважень. Однак цих зауважень, на наш погляд, достатньо для висновку, що поданий проект не може бути підтриманий у запропонованому вигляді.

 

 

 

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

У висновку ГНЕУ немає жодного суттєвого обґрунтованого зауваження. Зауваження або помилкові, або досить другорядні, технічні.

Принципові положення у висновку ГНЕУ пов’язані швидше з недостатнім розумінням проблематики загальної адміністративної процедури.

 

 

Перший заступник керівника
Головного управління                                                   
 С.О. Гудзинський 

 

 

 

Вик.: О.П. Мірошниченко, І.Й. Снігур   

Виконавці: к.ю.н. В.Тимощук, к.ю.н. Є.Школьний

 


[1] Люхтергандт О. Проект Адміністративного процедурного кодексу України та сучасне адміністративне процедурне право. Юридичний журнал. 2002. №5. С. 24.

[2] Детальніше див.: Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В. П. Тимощук. – К. : Факт, 2003. – С. 178–459.

[3] Резолюція (77) 31 про захист особи відносно актів адміністративних органів, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 28 вересня 1977 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ruh.znaimo.com.ua/index12807.html?page=57

[4]  Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді. Режим доступу: http://pravo.org.ua/files/zarub_zakon/Rec_1991.pdf

[5] Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи від 17 вересня 1987 року № R (87) 16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб // Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П.Тимощук. – К.: Факт, 2003. – 496 с.

[6] Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 27.06.2014 р. режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/984_011

[7] Шкарупа В. К. Адміністративна процедура, її значення та місце в адміністративно-процесуальній діяльності / В. К. Шкарупа, О. С. Лагода // Право України. – 2006. – № 6. –С. 12–14. С. 14.

[8] Бандурка О. М. Адміністративний процес : підруч. для вищ. навч. закл. / О. М. Бандурка, М. М. Тищенко. – Київ : Літера ЛТД, 2002. – 288 с. С. 111.

[9] Тимощук В. П. Адміністративні процедури за участю громадян / Тимощук В. П. //Державне управління: проблеми адміністративної теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – Київ : Факт, 2003. – С. 195–211. С. 198.

[10] Адміністративне право Українисловник термінів. Видавництво: Видавничий Дім "Ін Юре". Рік видання: 2014. 520 с.

[11] Пухтецька А.А. Європейські принципи адміністративного права: Монографія / За заг. ред. д.ю.н., професора В.Б.Авер’янова. Вид. друге, доопрац. і доповн. – К.: Логос, 2014. – 237 с. С. 114-145.

[12] Детальніше див.: Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту. – К.: Наук. Думка, 2007. – 586 с. С. 94.

[13] Адміністративна процедура: особливості формування української концепції: матеріли Круглого столу, м.Харків, 15 вересня 2017 р.–Харків : Національна академія правових наук України, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, 2017. –112с. С. 95-96.

[14] Хартія основних прав Європейського Союзу від 07.12.2000  р. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/994_524

[15] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень частини другої статті 8, другого речення частини четвертої  статті 16 Закону України «Про звернення громадян» (справа про звернення осіб, визнаних судом недієздатними від 11 жовтня 2018 р. Режим доступу: № 8-р/2018). Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/393/96-%D0%B2%D1%80/sp:side#n47