exit
search
7 грудня 2018

Експертний висновок на проект Закону України «Про захист викривачів корупції»

1. Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК, Агентство) підготувало проект Закону «Про захист викривачів корупції», який було схвалено на засіданні НАЗК 12 жовтня цього року[1]. З огляду на це, Центр політико-правових реформ підготував висновок на цей проект Закону. Висновок підготовлений експертом ЦППР А. Марчуком і схвалений членом правління, директором з наукового розвитку ЦППР, д.ю.н., професором М.І. Хавронюком.

Загальний огляд законопроекту

2. У законопроекті визначено, що він визначає правові та організаційні засади захисту викривачів корупції. У ньому наводиться визначення викривача корупції та перелік осіб, які прирівнюються до викривачі корупції. Викривачам пропонується надавати захист держави, який забезпечує НАЗК, а у разі наявності загрози життю, здоров’ю, житлу, майну викривачів - їхній захист забезпечується відповідно до Закону «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». НАЗК уповноважене розглядати протягом 30 днів (в окремих випадках - протягом 90 днів) звернення викривача, аби вирішити питання про поширення чи непоширення гарантій захисту держави на цю особу. Також у проекті Закону містяться гарантії захисту викривача від негативних заходів впливу, пов’язаних із повідомленням викривача про корупцію. Викривачам надається право на безоплатну правову допомогу. Пропонується забезпечити стягнення на користь викривачів збитків, шкоди, завданої у зв’язку з повідомленням ними про корупцію. Також пропонується включити нові статті до КУпАП та КК України, якими встановити адміністративну відповідальність за вжиття негативних заходів впливу до викривача та за розголошення інформації про викривача і кримінальну відповідальність за погрозу вбивством, насильством, викраденням, позбавленням волі, заподіянням шкоди здоров’ю, знищенням або пошкодженням майна щодо викривача або прирівняної до нього особи у зв’язку з повідомленням про корупцію; застосування негативних заходів впливу до викривача, якщо вони призвели до істотної шкоди та/або тяжких наслідків для викривача корупції чи прирівняної до нього особи. Також пропонується змінити розділ VIII Закону «Про запобігання корупції», який наразі регулює питання захисту викривачів корупції, на регулювання процедури здійснення повідомлення про корупцію із зазначенням загальних засад здійснення такого повідомлення та процедури його подальшого розгляду.

Міжнародні стандарти та рекомендації

3. Забезпечення належного захисту викривачів корупції є важливим елементом дієвої антикорупційної політики і може стати одним із важливих інструментів для запобігання, виявлення, протидії корупції. З огляду на це, до Конвенції ООН проти корупції була включена ст. 33 наступного змісту: «Кожна Держава-учасниця розглядає можливість включення до своєї внутрішньої правової системи належних заходів для забезпечення захисту будь-яких осіб, які добросовісно й на обґрунтованих підставах повідомляють компетентним органам про будь-які факти, пов’язані зі злочинами, передбаченими цією Конвенцією, від будь-якого несправедливого поводження». Пов’язаним із цим є також п. 4 статті 8 цієї Конвенції: «Кожна Держава-учасниця також розглядає, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, можливість запровадження заходів і систем, які сприяють тому, щоб державні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій». Хоча обидва цих положення виглядають факультативними, належний захист викривачів корупції та мотивування до повідомлення про відомі випадки корупції з боку публічних службовців вважається належною практикою, про що зазначає Управління ООН з наркотиків і злочинності (UNODC): «У справах, пов’язаних з корупцією, через їхній складний характер такі показання [викривачів] довели свою користь і практичність для попередження компетентних органів та надання їм можливості прийняття важливих рішень щодо початку розслідування». У питаннях захисту викривачів важливо переконати викривача, що:

а) повідомлення наданої ним інформації про корупцію буде розглядатись належним чином;

б) за цим будуть слідувати усі необхідні заходи [тобто, органи правопорядку вживатимуть усіх необхідних заходів після повідомлення викривача - авт.];

в) переваги від надання інформації про корупцію будуть вищими, аніж негативні наслідки для викривача від цього;

г) буде забезпечений захист особи, яка повідомила таку інформацію[2].

Саме ці чотири базових принципи мають враховуватись при прийнятті будь-яких рішень щодо державної політики у сфері захисту викривачів корупції. Вони слугують гарною рамкою для подальшої деталізації положень, які дозволять реалізувати ці принципи на практиці.

При розробці цього законопроекту не були враховані деякі суттєві рекомендації, визначені серед стандартів міжнародних та неурядових організацій у цій сфері. Нижче наведено окремі приклади рекомендацій, які не були враховані, повністю або частково:

  • рекомендації розглянути іноваційні способи заохочення викриттів та зробити їх більш соціально прийнятними; забезпечити розумний діапазон ефективних, альтернативних каналів для повідомлень, аби забезпечити безпечну альтернативу приховуванню неправомірних дій, визначені у «Resource Guide on Good Practices in the Protection of Reporting Persons» (UNODC, 2015);
  • рекомендація розглянути можливість забезпечити анонімність осіб, які повідомляють про корупцію, зазначена у «Technical Guide to the United Nations Convention Against Corruption» (UNODC, 2009)[3];
  • рекомендація поширити поняття «викривач» на будь-яку особу, яка повідомляє чи розкриває інформацію про загрозу шкоди або шкоду суспільним інтересам в контексті робочої діяльності, незалежно від сектору, приватного чи публічного; при визначенні масштабу, до кого принципи захисту викривачів застосовуються, рекомендація покривати щонайменше питання порушень прав людини, правопорушень, ризики для охорони здоров’я, безпеки,  навколишнього середовища, визначені у «Protection of Whistleblowers: Recommendation CM/Rec(2014)7 and explanatory memorandum» (Council of Europe, 2014)[4];
  • рекомендації, що надавались GRECO під час другого раунду моніторингу, зокрема, усунути протиріччя між обов’язком розкриття інформації та обов’язком зберігати конфіденційність цієї інформації; недостатньо забезпечити захист від дисциплінарного покарання чи звільнення, оскільки наявні більш витончені способи «каральних заходів»; рекомендація забезпечувати захист викривачів як у публічному, так і приватному секторі, зазначені у публікації «Lessons learnt from the three Evaluation Rounds (2000-2010). Thematic Articles» (GRECO, p. 31-39)[5];
  • рекомендація застосовувати підхід «відсутності лазівок» при визначенні кола осіб, які є викривачами, зазначена у «Study on Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation» (G20 Anti-Corruption Action Plan)[6];
  • рекомендації запровадити широке коло внутрішніх (організаційних); регуляторних; зовнішніх каналів для повідомлень викривачів, зазначені серед «Принципів захисту викривачів» (Blue Print for Free Speech)[7];
  • рекомендації зберігати конфіденційність особи-викривача без наявності явної згоди самого викривача на це; забезпечити повний захист анонімності викривача, який розкрив таку інформацію анонімно; розглянути можливість запровадження фінансових винагород для викривачів, які формуються як частина повернутих коштів або накладених штрафів, визначені у «International Principles for Whistleblower Legislation» (Transparency International, 2013)[8].

Хоча цей інститут є порівняно новим, він вже показав свою дієвість у різних країнах, а попередній досвід його втілення став основою для напрацювання вищезгаданих рекомендацій від міжнародних та неурядових організацій. З огляду на це, при розробці проектів нормативно-правових актів, спрямованих на захист викривачів, використання цих рекомендацій із врахуванням місцевого контексту є надзвичайно важливим завданням, аби запроваджені механізми стали по-справжньому дієвими. Водночас, виникають серйозні сумніви, що при розробці законопроекту про захист викривачів корупції Агентство звертало увагу на ці рекомендації та міжнародні стандарти, у т.ч. зазначені в Конвенції ООН проти корупції, що набула чинності для України у 2010 р.

Національне законодавство та практика

4. В Україні питання захисту викривачів корупції є відносно новим: вперше його було врегульовано у ст. 20 Закону «Про запобігання та протидію корупції» редакції 2011 р. У Законі «Про запобігання корупції», який був прийнятий у жовтні 2014 р. і набув чинності у квітні 2015 р., є узагальнене, рамкове положення щодо захисту викривачів корупції. У ст. 53 цього Закону їм гарантується захист держави, а також зазначається можливість застосовувати для захисту викривачів положення Закону «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». У цій статті надається визначення викривача корупції як особи, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомляє про порушення вимог Закону «Про запобігання корупції» іншою особою. Цим особам та їхнім членам сім’ї гарантується неможливість застосування до них негативних заходів впливу (звільнення, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо) у зв’язку зі здійсненним повідомленням. НАЗК, органи державної влади та місцевого самоврядування створюють умови для надання викривачами таких повідомлень, у т.ч. анонімних. До розгляду анонімних повідомлень встановлені додаткові вимоги. Відповідно до цієї статті, НАЗК здійснює постійний моніторинг виконання закону у сфері захисту викривачів, проводить щорічний аналіз та перегляд державної політики у цій сфері.

Також законодавство встановлює кримінальну відповідальність за незаконне звільнення працівника з роботи, зокрема, у зв’язку з повідомленням ним про порушення вимог Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» іншою особою (ст. 172 КК). Відсилка до цього закону є некоректною, оскільки він втратив чинність. За статистичними даними ГПУ за 2017 р., лише у 18 кримінальних провадженнях здійснювалось повідомлення про підозру за цією статтею, але невідомо, чи принаймні в одному із розслідувань йдеться про звільнення, що відбувалось через повідомлення особою про порушення вимог Закону «Про запобігання корупції».

5. Антикорупційна стратегія на 2014-2017 роки також містила один із заходів, спрямований на забезпечення захисту викривачів корупції. У розділі «Створення доброчесної публічної служби» дуже детально визначено необхідність «ухвалити закон про захист осіб, які доброчесно повідомляють про корупційні правопорушення (викривачів), передбачивши обов’язок повідомлення та захист викривачів, створення внутрішніх і зовнішніх каналів подання інформації, системи захисту викривачів від утисків та переслідування, а також заходи стимулювання повідомлень про корупцію, покладення на спеціально уповноважений орган функцій з проведення моніторингу та аналізу практики застосування закону та вжиття заходів щодо його належного застосування, запровадження санкцій за приховування фактів корупційних правопорушень; організувати широку загальнонаціональну інформаційну кампанію з роз’ясненням положень закону. Здійснювати на постійній основі навчання з питань доброчесного повідомлення про факти корупції».

6. Незважаючи на ці положення, реалізація гарантій захисту викривачів стикається зі значними перешкодами, а ухвалення необхідних законодавчих змін фактично заблоковане. Навіть дотримання загальних засад, визначених у п. 3 цього Висновку, не забезпечується: розгляд повідомлень викривачів часто залишається без належної уваги[9]; навіть після повідомлення органи правопорядку або інші компетентні органи не вживають необхідних заходів; стимулів до повідомлення про корупцію фактично немає, оскільки не вживаються заходи ані для належного розслідування за цими повідомленнями, ані для захисту викривачів, ані для формування суспільної думки про потребу вдаватись до викриття корупції і підтримку викривачів. Історії українських викривачів - Ганни Соломатіної, Лариси Гольник або Сергія Бондаренка - слугують яскравими прикладами прогалин у регулюванні та фактичної відсутності процесуальних норм, які регулювали б втілення цих гарантій на практиці. Значну частину роботи із підтримки викривачів виконують громадські організації[10].

7. З огляду на вищезгадане, регулювання у сфері захисту викривачів корупції потребує суттєвого вдосконалення з метою його приведення у відповідність до міжнародних стандартів та найкращих практик, аби цей інститут став справді дієвим елементом усієї системи запобігання та протидії корупції. Підготовка законопроекту про захист викривачів виглядає надзвичайно актуальною.

Аналіз змісту законопроекту

8. У проекті пропонується визначення викривача корупції як «фізичної особи, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомила про вчинення особою, зазначеною у ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції», корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, іншого порушення вимог Закону «Про запобігання корупції» спеціально уповноважений суб’єкт у сфері протидії корупції, державний орган, орган влади АР Крим, орган місцевого самоврядування, юридичну особу публічного права (в якому працює особа, щодо якої здійснюється повідомлення, або до сфери управління або підпорядкування якого належить відповідний орган), їх структурний підрозділ».

У цьому визначенні обмежується коло суб’єктів, щодо яких має стосуватись повідомлення про вчинення правопорушення. Адже корупційне правопорушення може бути вчинене не лише особами, зазначеними у ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції» (наприклад, не лише зазначені суб’єкти можуть здійснити пропозицію, обіцянку або надання неправомірної вигоди).

Виглядає недоцільним зазначення у самому визначенні викривача переліку суб’єктів, до яких здійснюється повідомлення про корупцію.

Сумнівно, що предметом повідомлення про корупцію має бути порушення інших вимог Закону «Про запобігання корупції», які не є корупційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями, з урахуванням того, що цей Закон містить широке коло вимог, які стосуються не лише поведінки самих публічних службовців, а й діяльності державних інституцій у сфері антикорупційної політики та запобігання корупції. Наприклад, цей Закон зобов’язує Міністерство юстиції проводити обов’язкову антикорупційну експертизу НПА або зобов’язує НАЗК щорічно до 1 квітня подавати до КМУ проект щорічної національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики. Отже, згідно з проектом Закону повідомлення про порушення цих вимог має вважатися повідомленням про корупцію, а особа, яка його здійснила, відповідно, викривачем. Предмет цих повідомлень доцільно обмежити корупційними та пов’язаними з корупцією правопорушеннями.

9. У законопроекті пропонується визначити категорію «прирівняні особи», які не є викривачами, але в цілях закону прирівнюються до них. Крім близьких осіб і членів сім’ї викривача ними є особи, які не здійснювали повідомлення про корупцію, але брали участь у виявленні, запобіганні, припиненні або розкритті таких порушень (крім працівників правоохоронних органів та осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення). Проте, з одного боку, коло осіб, які «брали участь у виявленні, запобіганні, припиненні або розкритті порушень» є надмірно широким і не відповідає принципу юридичної визначеності. З іншого ж, незрозумілим виглядає і виключення можливості віднести до прирівняних осіб тих посадовців, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, визначені у ст. 255 КУпАП. При буквальному тлумаченні цього положення особу не зможуть віднести до «прирівняних осіб» цих посадовців, навіть якщо це буде стосуватись інших обставин, ніж складення протоколу про адміністративне правопорушення. Таким чином, хоча запровадження гарантій захисту для осіб, які прирівнюються до викривачів, є гарною практикою та відповідає міжнародним стандартам, але потрібно вдосконалити відповідні положення, аби не виникало різночитань щодо кола осіб, які належать до цієї категорії.

10. Викривачам та прирівняним особам надається право звернутись до НАЗК за захистом порушених у зв’язку із повідомленням про корупцію прав особисто або через представника. Водночас, якщо ці права ще не були порушені, але викривач має обґрунтоване переконання про вжиття негативних заходів щодо нього в подальшому, то право звернутись до НАЗК у викривача, аби запобігти вжиттю негативних заходів впливу, відсутнє. Істотні умови, яким чином здійснюється захист прав викривачів та/або прирівняних осіб, у проекті Закону не визначені й будуть визначатись на рівні підзаконного акту НАЗК. Далі у ст. 6 проекту Закону згадується, що звернення може відбуватись не лише у випадку застосування негативних заходів впливу, але у разі загрози їх застосування. Водночас, навіть за відсутності прямої загрози їх застосування викривач повинен мати право звернутись до Агентства і превентивно отримати належний захист. Позитивно варто відзначити наявність гарантій безоплатної правової допомоги для викривачів.

У самому законопроекті лише визначений строк, протягом якого НАЗК має розглянути звернення викривача або прирівняної особи - цей строк становить 30 днів, а у випадку неможливості розглянути це звернення у місячний строк - можливе його продовження до 60 днів. Такі строки виглядають надмірними і за цей проміжок часу до викривача через сам факт звернення до НАЗК можуть бути вжиті заходи впливу. Оскільки НАЗК не є органом досудового розслідування і не встановлює факт вчинення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення у ході саме цієї перевірки, то цей строк має бути значно коротшим: протягом цього строку Агентство має лише перевірити, чи справді викривач здійснював повідомлення про корупцію, чи мав він обґрунтоване переконання про достовірність цієї інформації, чи справді існує зв’язок між повідомленням про корупцію та порушенням прав цієї особи та/або можливістю вжиття негативних заходів впливу.

11. В проекті Закону дублюється положення, наявне у чинній ст. 53 Закону «Про запобігання корупції» щодо можливості застосування до викривачів та прирівняних осіб заходів, передбачених Законом «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». Водночас, так і залишається неврегульованою процедура, за якою ці заходи мають застосовуватись щодо викривачів. Меншою є проблема, якщо викривач має певний процесуальний статус у кримінальному провадженні. Водночас, якщо викривач повідомив про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, то яким чином ці заходи будуть застосовуватись, незрозуміло. Відтак, або в Законі «Про захист викривачів корупції», або в Законі «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» має бути визначена конкретна та зрозуміла процедура застосування цих заходів.

12. Хоча інформація про викривачів та прирівняних осіб є конфіденційною і не може бути розголошена без їхньої згоди, НАЗК може розкривати таку інформацію без згоди самих осіб у випадках:

  • направлення повідомлення про корупцію або іншої інформації компетентному спеціально уповноваженому суб’єкту у сфері протидії корупції;
  • направлення повідомлення про корупцію або іншої інформації державній інституції, до повноважень якої належить контроль за дотриманням законодавства у певній сфері;
  • направлення інформації особі, наділеній владними повноваженнями, з метою отримання пояснень або з вимогою припинити порушення вимог Закону «Про захист викривачів корупції»;
  • надання повідомлення про корупцію або іншої інформації на вимогу суду.

Таке широке коло випадків, коли інформація про викривача може бути розголошена без його згоди, є невиправданим. За таких обставин дотриматись анонімності особи, що часто є основною умовою здійснення викривачем повідомлення про корупцію, неможливо. Дотримання конфіденційності особи є однією з основних міжнародних рекомендацій[11]. Також незрозуміло, який саме обсяг конфіденційної інформації НАЗК може надавати у зазначених випадках - чи це може бути лише ПІБ особи-викривача, чи також й інші наявні відомості про нього. Потрібно зазначити про неможливість подальшого розголошення імені викривача в інших випадках, не передбачених цим Законом, та встановлену за ці діяння відповідальність.

13. У законопроекті передбачається перекладення тягаря доказування законності прийнятих рішень щодо викривача або прирівняної особи на особу, яка прийняла рішення про заходи негативного впливу, - така практика застосовується, наприклад, у Боснії та Герцеговині та довела свою дієвість в цій країні[12]. Але згідно зі ст. 62 Конституції України ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину, і перекладення обов’язку доказування не може застосовуватись у будь-якій формі при розслідуванні кримінальних проваджень, у т.ч. щодо незаконного вжиття заходів негативного впливу у разі нанесення істотної шкоди та/або тяжких наслідків (така відповідальність передбачена у запропонованій ст. 172-1 КК). З огляду на це було б доречно чітко розмежувати, в яких випадках обов’язок доказування перекладається на суб’єкт прийняття рішення - наприклад, це може відбуватись під час здійснення перевірки НАЗК за зверненням викривача (адміністративна процедура), але не може бути застосоване у випадку розслідування кримінального провадження. Крім того, варто зауважити, що слідчий, прокурор навряд чи зможуть використовувати матеріали такої перевірки НАЗК у межах кримінального провадження (у т.ч. в якості доказів), оскільки вони можуть бути визнані недопустимими доказами.

14. Заслуговує на позитивну оцінку наявність положень щодо проведення навчальних програм з питань захисту викривачів та надання НАЗК методичного забезпечення державним інституціям та адвокатам, які надають безоплатну вторинну правову допомогу. Але і тут виникають зауваження: незрозуміло, чому навчальна програма з питань захисту викривачів передбачена виключно для суддів. Хоча навчання представників судової гілки влади виглядає доцільним, також потрібне підвищення кваліфікації з цих питань і слідчих, і прокурорів, і самих посадових осіб НАЗК та уповноважених з питань запобігання та виявлення корупції в державних інституціях. Так само недоцільно обмежуватись лише однією групою адвокатів - будь-які адвокати можуть залучатись до захисту викривачів і так само повинні мати належну підтримку від НАЗК, незважаючи на те, чи надається така допомога безоплатно.
 

15. З огляду на прийняття окремого Закону «Про захист викривачів корупції», НАЗК у своєму законопроекті повністю пропонує змінити зміст Розділу VIII Закону «Про запобігання корупції»: якщо у чинному законі йдеться про гарантії захисту викривачів, то в запропонованій редакції пропонується у цих статтях врегулювати повідомлення про корупцію. Статті 53, 53-1 Закону «Про запобігання корупції» регулюють внутрішні канали, якими особи можуть повідомляти про корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, а також порядок розгляду цих повідомлень. У самому Законі «Про запобігання корупції» тоді гарантії захисту викривачів зазначені не будуть і, відповідно, ці правопорушення не будуть вважатись, такими, що пов’язані з корупцією (не містять діяння корупції, але порушують вимоги, обмеження Закону «Про запобігання корупції»). З огляду на це, у самому Законі «Про запобігання корупції» також доцільно зберегти щонайменше рамкове положення із гарантіями захисту викривачів.

16. У законопроекті містяться положення, спрямовані на посилення відповідальності за порушення прав викривачів та вжиття щодо них негативних заходів впливу. Так, КУпАП пропонується доповнити ст. 172-8-1, яка встановлює адміністративну відповідальність за:

  • застосування особою, наділеною владними повноваженнями, до викривача та/або прирівняної особи негативного заходу впливу у зв’язку з повідомленням про порушення вимог Закону «Про запобігання корупції»;
  • розголошення інформації про викривача або прирівняну особу посадовими та службовими особами без згоди самого викривача або прирівняної до нього особи на це.
  • КК України пропонується доповнити ст. 172-1, яка встановлює кримінальну відповідальність за:
  • погрозу вбивством, насильством, викраденням або позбавленням волі, заподіянням шкоди здоров’ю, знищенням або пошкодженням майна щодо викривача, прирівняної особи у зв’язку із повідомленням про порушення вимог Закону «Про запобігання корупції»;
  • застосування особою, наділеною владними повноваженнями, до викривача та/або прирівняної особи негативного заходу впливу у зв’язку з повідомленням про порушення вимог Закону «Про запобігання корупції», якщо це призвело до істотної шкоди та/або тяжких наслідків викривачу або прирівняній особі. При цьому, під істотною шкодою розуміється шкода, яка в 100 і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян, а тяжкими наслідками вважаються ті, які в 250 і більше разів перевищують неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Адміністративна відповідальність за розголошення інформації про викривачів або прирівняних осіб виглядає недостатнім захистом для тих осіб, які здійснили повідомлення про корупцію виключно з умовами повної анонімності та нерозкриття відомостей про особу. У цьому випадку так само існує суспільна небезпека діяння; як особам, так і суспільству, державі може бути нанесена істотна шкода (хоч і, як правило, нематеріального характеру), тому відповідно до ст. 11 Кримінального кодексу це діяння може бути криміналізоване. Таке кримінальне правопорушення може вважатись правопорушенням, пов’язаним з корупцією, у разі збереження в Законі «Про запобігання корупції» гарантій захисту викривачів та встановлення заборони щодо вжиття до них негативних заходів впливу у зв’язку з повідомленням про корупцію, але оновлена редакція ст. 53 цього Закону не дозволить віднести ці правопорушення до пов’язаних з корупцією. Крім того, встановлення відповідальності за розголошення інформації про викривача, прирівняних осіб без їхньої згоди має бути узгоджене із приписами законопроекту, про які йдеться у п. 12 цього Висновку.

17. Законопроектом не врегульовується значне коло проблемних питань: нічого не зазначається про різні канали повідомлень про корупцію – як зовнішні, так і внутрішні.

У запропонованих статтях 53, 53-1 Закону «Про запобігання корупції» визначаються засади функціонування лише внутрішніх каналів повідомлень. Нічого не йдеться про звільнення викривачів від можливої відповідальності за розголошення певної інформації у зв’язку з повідомленням про корупцію, яке, зокрема, може містити службову, конфіденційну, таємну інформацію. Також не йдеться про будь-яке заохочення викривачів корупції. У контексті оновлення редакції Закону «Про державну службу» повідомлення викривачем про корупцію могло би враховуватись при просуванні особи по службі або оцінюванні результатів службової діяльності тієї чи іншої посадової особи. Аналогічно у законопроекті не йдеться про запровадження будь-якого фінансового заохочення викривачів корупції. Хоча існують різні погляди на фінансову мотивацію викриття корупції, в українському контексті це може стати важливим аргументом для посадовців вдаватись до викриттів. За основу може бути взята модель, запропонована у законопроекті 4038а. Практика фінансової мотивації викривачів застосовується, зокрема, у Сполучених Штатах, Південній Кореї чи Малайзії[13]. У законопроекті мали б бути чітко, однозначно та зрозуміло визначені гарантії захисту викривачів корупції у приватному секторі, а також особливості здійснення повідомлень про корупцію та захисту цих осіб у юридичних особах приватного права. Ці положення мали б бути посилені необхідними змінами до КЗпП. У законопроекті також доцільно визначити принаймні істотні умови процедур реалізації наданих викривачам корупції гарантій захисту їхніх прав.

Узагальнений висновок

18. З огляду на висловлені вище зауваження, цей законопроект потребує подальшого суттєвого доопрацювання. Він не відповідає сучасним тенденціям у цій сфері та має значно вужчий предмет регулювання, ніж наразі прийнято застосовувати у контексті захисту викривачів. Слід також враховувати, що на розгляді Верховної Ради перебуває проект Закону «Про захист викривачів і розкриття інформації про шкоду або загрозу суспільним інтересам» (народні депутати України С. Заліщук, С. Лещенко та ін., р. №4038а від 20.07.2016 р.). Він є гарною основою для прийняття у першому читанні. Крім того, через наявність цього законопроекту виникає проблема із внесенням альтернативного до нього: з огляду на положення ст. 100 Регламенту ВР, розроблений НАЗК законопроект мав би вважатись альтернативним до законопроекту р. №4038а від 20.07.2016 р., оскільки вони містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. З огляду на це, альтернативний законопроект мав бути внесений протягом 14 днів після надання першого законопроекту з цього ж питання. Відтак, на етапі внесення цього законопроекту можуть виникнути суттєві проблеми.

19. Запропонований законопроект надає Національному агентству з питань запобігання корупції першочергову роль у захисті викривачів корупції, але до репутації самого НАЗК виникають значні питання. Ці застереження неодноразово висловлювались не лише громадянським суспільством[14], а й визнаними міжнародними експертами[15]. В моніторинговому звіті Єврокомісії щодо виконання Україною зобов’язань у межах плану дій з лібералізації візового режиму між Україною та ЄС Європейська комісія влучно зауважила про потребу «якнайшвидше відновити довіру до НАЗК»[16]. Без відновлення репутації Агентства викривачі навряд матимуть бажання звертатись до цієї інституції за захистом своїх прав, оскільки не будуть впевненими у тому, що посадові особи Агентства неупереджено та об’єктивно розглянуть звернення викривача.


[1] Див.: https://nazk.gov.ua/sites/default/files/docs/2018/zasidannya/12.10.2018/12.10%20%282285%29.pdf

[2]Див. Technical Guide to the United Nations Convention Against Corruption, p. 104

[3] Див.: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/TechnicalGuide/09-84395_Ebook.pdf. Дана рекомендація не може вважатись врахованою, оскільки у пропонованих положенях законопроекту існують випадки, за яких може відбутись розголошення імені особи-викривача, коли це може бути недоцільним і навіть загрозливим для самої особи, детальніше див. п. 12 цього Висновку.

[4] Див.: https://rm.coe.int/16807096c7

[5] Див.: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806cbfc6

[6] Див.: http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf

[7] Див.: https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Blueprint-Principles-for-Whistleblower-Protection4.pdf

[8] Див.: https://www.transparency.org/whatwedo/publication/international_principles_for_whistleblower_legislation

[9] Наприклад, Генеральна прокуратура відмовлялась розглядати інформацію, надану викривачем із НАЗК Ганною Соломатіною. Лише після її звернення до Національного антикорупційного бюро України викладені нею факти розпочали досліджувати у межах кримінального провадження.

[10] Зокрема, «Ініціатива 11» розробила законопроект про захист викривачів (№4038а), а неурядова організація «Transparency International Україна» проводила просвітницьку кампанію, спрямовану на збільшення готовності громадян до викриття корупції і займається супроводом конкретних кейсів викривачів. Громадська організація «Трудові ініціативи» разом із ТІ-Україна підготовила посібник викривачам корупції.

[11] Зокрема, п. 18 Рекомендації Комітету Міністрів РЄ CM/Rec(2014)7 «Захист викривачів», детальніше див.: https://rm.coe.int/16807096c7

[12] Пар. 3 ст. 8 Закону «Про захист викривачів в інституціях Боснії та Герцеговини», детальніше див.: http://rai-see.org/wp-content/uploads/2015/08/LAW-ON-WHISTLEBLOWER-PROTECTION-IN-THE-INSTITUTIONS-OF-BiH-en.pdf

[13] Resource Guide on Good Practices in the Protection of Reporting Persons, UNODC, 2015, p. 66-67. Детальніше див.: https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2015/15-04741_Person_Guide_eBook.pdf

[14] Детальніше див.: https://www.pravda.com.ua/columns/2017/06/29/7148265/; https://www.slovoidilo.ua/2018/01/05/pogljad/suspilstvo/ahentstvo-zapobihannya-chy-zaoxochennya-korupcziyi-perezavantazhennya-nazk-ta-zvilnennya-korchak

[15] Детальніше див. висновок, підготовлений К. Кастресаною, Д. Кесслером, А. Юрмою, Д. Косом, Д. Телесклафом, Є. Хьортенбергом: https://euaci.eu/what-we-do/resources/e-declarations-enable-identification-of-illegal-wealth

[16] Детальніше див. First Report under the Visa Suspension Mechanism, ЄК, груден 2017 р.: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-is-new/news/20171220_first_report_under_suspension_mechanism_en.pdf