exit
search
24 січня 2019

Висновок на проект Указу Президента України «Про затвердження річної національної програми під егідою комісії Україна – НАТО на 2019 рік»

ВИСНОВОК
НА ПРОЕКТ УКАЗУ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ
«ПРО ЗАТВЕРДЖЕННЯ РІЧНОЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ ПРОГРАМИ
ПІД ЕГІДОЮ КОМІСІЇ УКРАЇНА – НАТО НА 2019 РІК»

Завантажити висновок у pdf.

1. 21 січня 2019 року, відповідно до порядку денного засідання Урядового комітету з питань європейської, євроатлантичної інтеграції, міжнародного співробітництва та регіонального розвитку, відбувався розгляд проекту Указу Президента України «Про затвердження Річної національної програми під егідою Комісії Україна – НАТО на 2019 рік» (далі – проект Указу). На виконання стратегічної мети 1.1 «Досягнення критеріїв, норм та принципів НАТО та ЄС у соціально-політичній сфері» необхідним зазначено досягнення цілі 1.1.1 «Система ефективного попередження та боротьби з корупцією». З огляду на це, Центр політико-правових реформ як аналітичний центр, що здійснює свою діяльність, зокрема, за напрямом «Протидія корупції», підготував цей Висновок із наданням окремих зауважень щодо визначених пріоритетних завдань на 2019 рік. Висновок підготовлений експертом ЦППР А. Марчуком і схвалений членом правління, директором з наукового розвитку ЦППР, д.ю.н., професором М.І. Хавронюком.

2. Аналіз, проведений у цілях підготовки цього Висновку, обмежується повним аналізом заходів на досягнення цілі 1.1.1 «Система ефективного попередження та боротьби з корупцією», а також частковим аналізом інших цілей, які є дотичними до пріоритетів та завдань, визначених у цілі 1.1.1. Пропозиції до Річної національної програми під егідою Комісії Україна – НАТО на 2019 рік підготовлені з врахуванням рекомендацій, які надавались Україні міжнародними організаціями (Європейським Союзом, ОЕСР тощо), а також із врахуванням зобов’язань, взятих на себе Україною.

3. Відповідно до проекту Указу, пріоритетом діяльності у сфері запобігання та протидії корупції у 2019 році залишається практичне втілення норм прийнятих антикорупційних законів. На 2019 рік для досягнення цілі 1.1.1 «Система ефективного попередження та боротьби з корупцією» пріоритетними завданнями зазначено імплементацію принципів Програми BI; реалізацію Стратегії комунікацій у сфері запобігання корупції; проведення оцінки ефективності антикорупційних комунікацій та використання комунікаційних каналів у розрізі окремих державних органів; підвищення рівня професійної компетентності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування з питань запобігання корупції. Не применшуючи ваги та значимості запропонованих заходів для досягнення цілі 1.1.1, відзначимо, що актуальний стан реалізації державної антикорупційної політики потребує куди більш рішучих кроків, без яких ціль ефективного попередження та боротьби з корупцією залишатиметься недосяжною.

4. Насамперед, Україна вже другий рік поспіль не має визначених актуальних засад державної антикорупційної політики. Проект Закону «Про Антикорупційну стратегію на 2018–2020 роки» так і не був схвалений Верховною Радою, зокрема, через низьку якість підготовленого законопроекту, що відзначалось фахівцями як громадянського суспільства[1], так і проектів міжнародної технічної допомоги[2]. Відсутність стратегічного документа, який би визначав пріоритетні напрями антикорупційної політики, негативно впливає на реалізацію антикорупційних заходів, призводить до фрагментарності та низької ефективності державної політики, суттєво зменшує координацію діяльності державних інституцій у сфері запобігання та протидії корупції. З огляду на це, підготовка оновленої Антикорупційної стратегії, її прийняття Верховною Радою, розробка та прийняття плану заходів з її реалізації мають важливе значення для забезпечення цілісності та послідовності антикорупційної політики. Тому одним із пріоритетів на 2019 рік для досягнення цілі 1.1.1 варто зазначити розробку та прийняття Антикорупційної стратегії, а також Державної програми з її реалізації.

5. З огляду на те, що у межах реалізації Річної національної програми під егідою Комісії Україна – НАТО до кінця 2020 року планується підвищення ефективності існуючих антикорупційних органів та незалежних контролюючих інституцій з метою зменшення корупційних ризиків у діяльності сил оборони, необхідно звернути особливу увагу на пріоритети, які стосуються діяльності Національного антикорупційного бюро, Національного агентства з питань запобігання корупції, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Вищого антикорупційного суду, Державного бюро розслідувань.

6. Національне агентство з питань запобігання корупції неодноразово піддавалось критиці через свою низьку ефективність та серйозні сумніви у незалежності керівництва Агентства. Ці застереження висловлювались як громадянським суспільством[3], так і міжнародними партнерами (зокрема, Європейським Союзом[4] або ОЕСР[5]). Звинувачення щодо політичної залежності керівництва НАЗК пролунали від викривачів з числа посадових осіб апарату самого Агентства. З огляду на те, що до кінця 2020 року планується підвищити ефективність існуючих антикорупційних органів, незалежних контролюючих інституцій з метою зменшення корупційних ризиків у діяльності сил оборони; зміцнити спроможність для виявлення та кримінального переслідування корупційних діянь; забезпечити проведення моніторингу та аналізу результативності антикорупційної політики, у т.ч. забезпечити її оцінку суспільством, представниками, бізнесу, міжнародними партнерами, НАЗК як ключова інституція, наділена відповідними повноваженнями, має відновити свою незалежність та спроможність до виконання наведених функцій. Здійснити це можливо виключно шляхом переобрання керівництва НАЗК після законодавчих змін, які встановлять нові правила проведення конкурсного відбору керівництва Агентства, який мала би провести конкурсна комісія у новому складі. Відтак, одним з пріоритетів на 2019 рік слід визначити підготовку і прийняття необхідних законодавчих змін щодо переобрання керівництва НАЗК та посилення інституційної спроможності Агентства. Варто також звернути увагу на необхідність проведення ефективного, неупередженого досудового розслідування щодо усіх фактів зловживань посадовими особами НАЗК, які були наведені викривачами корупції у листопаді 2017 року. Наразі існує обґрунтований сумнів у тому, що розслідування цих обставин відбувається об’єктивно.

7. З огляду на те, що до кінця 2020 року планується підвищити ефективність існуючих антикорупційних органів та зміцнити спроможність для виявлення та кримінального переслідування корупційних діянь необхідно приділити належну увагу діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. У Другому звіті Європейської Комісії у межах Механізму призупинення безвізового режиму щодо України зазначається, що Україна має розв’язати ряд проблем, зокрема, відновити незалежність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та довіру до неї[6]. Аналогічну позицію висловлював і Комісар ЄС з питань європейської політики сусідства та переговорів з розширення Йоганнес Ган[7]. З огляду на зазначене, одним із пріоритетів варто зазначити переобрання керівництва Спеціалізованої антикорупційної прокуратури після необхідних для цього законодавчих змін, аби відновити репутацію цієї інституції та довіру суспільства до неї. Також важливо забезпечити неупереджене та об’єктивне досудове розслідування фактів, які були оприлюднені щодо керівника САП у березні-квітні 2018 року.

8. Національне антикорупційне бюро також потребує подальшого інституційного посилення з метою підвищення ефективності існуючих антикорупційних органів та зміцнення спроможності для виявлення та кримінального переслідування корупційних діянь. Протягом тривалого часу діяльність НАБУ стикається із системним супротивом та постійними спробами створити додаткові перешкоди для діяльності детективів Бюро. Зважаючи на це, пріоритетом у контексті цієї інституції є запобігання створенню нових перешкод чи обставин, які знижуватимуть ефективність цього органу або підриватимуть гарантії його незалежності.

Крім того, з метою належного виконання функцій НАБУ необхідно виконати рекомендації, які вже неодноразово висловлювались багатьма спеціалістами: внести зміни до ст. 263 Кримінального процесуального кодексу, які покладуть повноваження зі зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж на уповноважені підрозділи Національного антикорупційного бюро. Також необхідно надати уповноваженим особам НАБУ повний безпосередній доступ до інформації, яка міститься у Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, як це передбачено п. 3 ч. 1 ст. 17 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України». Обидва зазначених зобов’язання Україна зазначила у Листі про наміри, направленому до Директора-розпорядника Міжнародного валютного фонду у грудні 2018 року[8]. Зазначені рекомендації також висловлювались у Звіті ОЕСР[9].

9. Державне бюро розслідувань, яке розпочало свою діяльність наприкінці 2018 року, також має важливу роль в контексті зміцнення спроможності для виявлення та кримінального переслідування корупційних діянь. Адже цей орган уповноважений проводити досудове розслідування усіх злочинів, вчинених високопосадовцями, а також працівниками правоохоронних органів та суддями. З огляду на специфіку діяльності ДБР важливо приділити належну увагу його інституційному становленню, усунути ризики неналежного впливу на діяльність Бюро та підтримувати його незалежність. На жаль, наразі ДБР не має можливості власними силами проводити негласні слідчі дії, оскільки через вади закону у його складі не передбачено посад ні оперуповноважених, ні детективів. Складна процедура призначення на керівні посади в ДБР тривалий час не дозволяє заповнити вакансії керівників підрозділів (управлінь) центрального апарату і директорів територіальних органів. Зрозуміло, наскільки сильно названі вади знижують ефективність діяльності ДБР. Ще в травні 2018 р. був прийнятий за основу (зі скороченим строком підготовки до остаточного прийняття) проект Закону (реєстр. №5395д), який мав би вирішити ці та деякі інші важливі проблеми ДБР, але через політичні суперечності його остаточне прийняття все ще не завершене. 

10. Варто звернути увагу, що у цілі 1.3.3 «Ефективна система запобігання правопорушень у сфері оборони і безпеки та протидія злочинам проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку» одним з пріоритетних завдань на поточний рік зазначено забезпечення супроводження у Верховній Раді проекту Закону «Про Державне бюро військової юстиції» (реєстр. №8387), з урахуванням результатів його опрацювання у Генеральній прокуратурі України, центральних органах виконавчої влади. Прийняття цього законопроекту на досягнення цілі 1.3.3 водночас негативно впливатиме на досягнення цілі 1.1.1. Законопроект 8387 пропонує наділити слідчих ДБВЮ повноваженнями зі здійснення досудового розслідування ряду злочинів, які наразі розслідують Національне антикорупційне бюро і Державне бюро розслідувань, зокрема: злочинів, вчинених у співучасті, якщо хоча б один із співучасників є військовослужбовцем військових формувань, розвідувальних та правоохоронних органів України; злочинів, вчинених на території військових частин, установ, організацій, інших об’єктів постійної і тимчасової дислокації Збройних Сил України та інших створених відповідно до законодавства України військових формувань, органів військового управління, Служби безпеки України, Управління державної охорони України, розвідувальних органів, центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізацію державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, охорони державного кордону, космічної діяльності; злочинів у сфері службової діяльності та злочинів проти власності, предметом посягання яких є військове майно, а також пов’язаних із виконанням державного оборонного замовлення. Такі законодавчі пропозиції не дозволять досягнути результатів, визначених до кінця 2020 року у цілі 1.1.1, зокрема, зменшення корупційних ризиків у діяльності сил оборони та зміцнення спроможності для виявлення та кримінального переслідування корупційних діянь. Навпаки, створення ДБВЮ, яке не має достатніх гарантій інституційної незалежності та підзвітності, але при цьому має надмірно широку підслідність, лише посилює корупційні ризики у секторі безпеки і оборони і створює перешкоди для становлення Національного антикорупційного бюро і Державного бюро розслідувань.

Пропозиція обмежити підслідність Національного антикорупційного бюро, визначену у ч. 5 ст. 216 КПК, яка прямо випливає із законопроекту 8387, прямо суперечить рекомендації 25.2, наданій у Звіті ОЕСР, якою передбачено забезпечити суворе дотримання ексклюзивної юрисдикції НАБУ та САП[10]. Меморандум про економічну і фінансову політику від 05.12.2018 р. у додатку до Листа про наміри, направленого Директору-розпоряднику Міжнародного валютного фонду, направленому Президентом України, Прем’єр-міністром, Міністром фінансів та Головою НБУ, зазначається, що Україна буде надалі підтримувати виключні повноваження НАБУ щодо розслідування корупційних діянь високопосадовців[11]. З огляду на зазначене, необхідно переглянути передбачені заходи, спрямовані на досягнення цілі 1.3.3, виключивши із цього переліку створення Державного бюро військової юстиції.

11. У проекті Указу стратегічною метою 2.13 зазначено «Реформування Служби безпеки України», яка полягає, зокрема, у приведенні завдань, функцій і напрямів діяльності СБУ у відповідність із сучасними потребами захисту прав і свобод людини та громадянина, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз. Пріоритетним завданням на 2019 рік на досягнення цієї стратегічної мети і цілі 2.13.1 зазначені, серед іншого, оновлення законодавства стосовно організаційно-правових засад діяльності СБУ, реалізація заходів з реформування СБУ відповідно до затверджених концептуальних документів та прийнятих нормативно-правових актів. Стаття 19 Закону «Про національну безпеку України» визначає, що Служба безпеки України є державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку, здійснюючи з неухильним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, протидію розвідувально-підривній діяльності проти України; боротьбу з тероризмом; контррозвідувальний захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності, оборонного і науково-технічного потенціалу, кібербезпеки, економічної та інформаційної безпеки держави, об’єктів критичної інфраструктури; охорону державної таємниці. З огляду на це, пріоритетні завдання на 2019 рік мають обов’язково включати в себе приведення Закону «Про Службу безпеки України» у відповідність до положень Закону «Про національну безпеку України», зокрема, шляхом усунення із завдань СБУ діяльності з попередження, виявлення, припинення, розкриття корупційних злочинів та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки (ст. 2 Закону «Про Службу безпеки України»). Також необхідно врахувати ці зміни при перегляді організаційної структури СБУ: ліквідувати функціональні підрозділи по боротьбі з корупцією і організованою злочинною діяльністю, які діють у складі Центрального апарату СБУ (ст. 10 Закону «Про Службу безпеки України»). Такі зміни дозволять усунути дублювання повноважень державних органів, чітко та зрозуміло розмежовуючи їх, дозволять суттєво посилити спроможність Служби безпеки України до виконання завдань, визначених Законом «Про національну безпеку України».

12. З огляду на зазначене, вважаємо за необхідне врахувати зазначені зауваження до проекту Указу Президента України «Про затвердження Річної національної програми під егідою Комісії Україна – НАТО на 2019 рік», а також доопрацювати додатки 1 та 2 до нього.


[1] Висновок Центру політико-правових реформ на проект Закону України «Про Антикорупційну стратегію на 2018–2020 роки» (М. Хавронюк, Д. Калмиков, О. Сорока, ЦППР, 17.20.2017 р.). Див.: http://pravo.org.ua/ua/news/20872350-visnovok-tsentru-politiko-pravovih-reform-na-proekt-zakonu-ukrayini-pro-antikoruptsiynu-strategiyu-na-20182020-roki

[2] Консолідований звіт експертів щодо проекту Антикорупційної стратегії України на 2018-2020 (веб-сайт EUACI, 25.10.2017 р.). Див.: https://euaci.eu/ua/what-we-do/resources/konsolidovanij-zvit-ekspertiv-shodo-proektu-antikorupczijnoji-strategiji-ukrajini-na-2018-2020

[3] Зокрема, заява РПР «Громадськість закликає НАЗК припинити ускладнювати притягнення до відповідальності ТОП-корупціонерів» (коаліція неурядових організацій РПР, 09.01.2018 р.). Див.: https://rpr.org.ua/news/hromadskist-zaklykaje-nazk-prypynyty-uskladnyuvaty-prytyahnennya-do-vidpovidalnosti-top-koruptsioneriv/

[4] First Report under the Visa Suspension Mechanism (European Commission, 20.12.2017 р.). Див.: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-is-new/news/20171220_first_report_under_suspension_mechanism_en.pdf

[5] Anti-corruption reforms in Ukraine. 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan (OECD ACN, 2017). Див.: http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-4th-Round-Report-Ukraine-ENG.pdf

[6] Second Report under the Visa Suspension Mechanism (European Commission, 19.12.2018 р.). Див.: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20181219_com-2018-856-report_en.pdf

[7] Вищий антикорупційний суд має почати роботу якнайшвидше – Йоганнес Ган (Український кризовий медіа-центр, 09.11.2018 р.). Див.: http://uacrisis.org/ua/69530-johannes-hahn-and-artem-sytnyk

[8] Україна: Лист про наміри, направлений Директору-розпоряднику Міжнародного валютного фонду (Офіційний веб-сайт Міністерства фінансів України, 5 грудня 2018 року), див.: https://www.minfin.gov.ua/uploads/redactor/files/%D0%9C%D0%B5%D0%BC%D0%BE%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B4%D1%83%D0%BC%20%D0%9C%D0%92%D0%A4-.pdf

[9] Anti-corruption reforms in Ukraine. 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan (OECD ACN, 2017). Див.: http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-4th-Round-Report-Ukraine-ENG.pdf

[10] Anti-corruption reforms in Ukraine. 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan (OECD ACN, 2017). Див.: http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-4th-Round-Report-Ukraine-ENG.pdf

[11] Україна: Лист про наміри, направлений Директору-розпоряднику Міжнародного валютного фонду (Офіційний веб-сайт Міністерства фінансів України, 5 грудня 2018 року), див.: https://www.minfin.gov.ua/uploads/redactor/files/%D0%9C%D0%B5%D0%BC%D0%BE%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%B4%D1%83%D0%BC%20%D0%9C%D0%92%D0%A4-.pdf