exit
search
21 липня 2017

Державний контроль з боку НАЗК за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів

З приписів п. 8-1 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції», а також ст. 17-9 та п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні» випливає, що державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, здійснюють РП та НАЗК.

У разі виявлення РП чи НАЗК фактів, які свідчать про те, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, використані нею на фінансування участі у виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах або на цілі, не пов’язані із статутною діяльністю, РП чи НАЗК невідкладно звертається до суду з позовом про встановлення відповідних фактів[1].

Під час проведення моніторингу було встановлено, що з боку НАЗК цей вид державного контролю має постійний (перманентний) характер та здійснюється шляхом:

1) аналізу щоквартальних звітів всіх політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру;

2) аналізу звітів про внутрішньопартійний фінансовий контроль (аудит) за надходженнями і витратами політичної партії, її місцевих організацій;

3) аналізу звітів про зовнішній незалежний фінансовий аудит звітності про доходи, майно, витрати і фінансові зобов’язання політичної партії, її місцевих організацій;

4) одержання за письмовими запитами від державних органів, органів влади АРК, ОМС, суб’єктів господарювання та їх посадових осіб, громадян та їх об’єднань інформації, необхідної для здійснення такого контролю;

5) опрацювання повідомлень (зокрема, від громадських активістів) про нецільове використання партіями державних коштів.

З боку РП державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями бюджетних коштів здійснюється шляхом перевірки використання коштів державного бюджету за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» відповідно та у порядку, визначеному Законом «Про Рахункову палату» та бюджетним законодавством.

У 2016–2017 роках така перевірка здійснювалася лише один раз – у другій половині 2017 року в межах планового аудиту ефективності використання коштів державного бюджету НАЗК. Згідно зі ст. 14 Закону «Про запобігання корупції» такий аудит здійснюється лише один раз на два роки.

Поточного (перманентного, постійного) контролю за законним та цільовим використанням партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, РП не здійснює.

Під час проведення різних публічних заходів представники РП неодноразово наголошували на тому, що, з їхньої точки зору, поточний аналіз видатків за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» повинен здійснювати головний розпорядник коштів державного бюджету, тобто НАЗК (зокрема, під час вивчення щоквартальних фінансових звітів партій).

Станом на 1 квітня 2018 року ні НАЗК, ні РП жодного факту нецільового використання партіями державних коштів встановлено не було. Жодного разу ці державні органи не зверталися до суду з позовом про встановлення факту використання державних коштів на цілі, не пов’язані із статутною діяльністю (п. 5 ч. 1 ст. 17-8, ч. 2 ст. 17-2 Закону «Про запобігання корупції»). Не було встановлено такого факту й за результатами внутрішнього чи зовнішнього фінансового аудиту діяльності цих партій у 2016 році.

І це при тому, що в 2016–2017 роках партії витрачали державні кошти на будь-які цілі (потреби): від замовлення різного роду досліджень до відвертої політичної реклами.

Загалом станом на 1 січня 2018 року НАЗК розподілило серед парламентських партій вже 610 047 010 гривень (фактично використано – 603 874 498 гривень), що є досить пристойною сумою навіть за європейськими показниками. Ці кошти мали б забезпечити відносну фінансову незалежність цих партій, суттєво допомогти їм у розбудові інституційного та аналітичного потенціалу, посприяти більш оперативному та ефективному втіленню в життя запланованих цілей і завдань тощо.

Для того, щоб мати за​гальне уявлення про те, наскільки державне фінансування виявилося ефективним (не з точки зору представників конкретних партій, а з точки зору цілей реформи політичних фінансів) достатньо проаналізувати інформацію про основні напрямки використання державного фінансування кожною парламентською партією у 2016 – 2017 роках.

Використання державно​го фінансування партією «Народний фронт»

Використання державного фінансування партією «БПП «Солідарність»

Використання державного фінансування партією «Об`єднання Самопоміч»

Використання державного фінансування партією «Опозиційний блок»

Використання державного фінансування партією «Радикальна партія Олега Ляшка»

Використання державного фінансування партією «ВО Батьківщина»

Загальна ситуація з використанням державного фінансування у 2016–2017 роках (всіма парламентськими партіями)

Як бачимо, абсолютну більшість коштів, отриманих від держави у 2016–2017 роках, парламентські партії витратили на пропагандистську діяльність та задоволення банальних чи суто побутових потреб партії (оренда офісу, придбання техніки, виплата заробітної плати тощо). Лише окремі партії сфокусувалися на потребах своїх місцевих організацій. З юридичної точки зору абсолютна більшість цих витрат є цілком законними, адже як би там не було, а йдеться про різні прояви статутної діяльності парламентських партій.

Утім, з превеликими жалем доводиться констатувати, що ці витрати практично не сприяли розвитку плюралістичної демократії в Україні. Державні кошти практично не використовувалися для розвитку інституційної та аналітичної спроможності парламентських партій. Рівень якості аналізу проблем, а також вироблених парламентськими партіями політичних рішень (документів політики) як був, так і залишається на відверто низькому рівні. Не дуже переймалися парламентські партії й підвищенням комунікації та взаємодії з виборцями. Не шукали майданчиків для налагодження діалогу з населенням країни тощо.

Загалом, за результатами моніторингу цієї функції НАЗК було встановлено, що державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями бюджетних коштів наразі є абсолютно неефективним.

Така ситуація обумовлена кількома причинами.

1. Відсутність у партій, аудиторів, НАЗК та РП чіткого розуміння того, що таке «статутна діяльність партії».

Справа в тому, що на сьогодні в жодному нормативному акті (зокрема, в законах «Про політичні партії в Україні», «Про запобігання корупції», «Про Рахункову палату», Бюджетному та Податковому кодексах України) не визначено, що таке «статутна діяльність партії». У чинному законодавстві України немає й переліку тих видів витрат політичних партій, які можна здійснювати за рахунок коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, як немає й переліку тих видів витрат партій, які НЕ можна здійснювати за рахунок цих коштів.

Все це призвело до абсолютного нерозуміння партіями того, на які потреби їм можна використовувати ці кошти, а на які – ні; які витрати на статутну діяльність є законними та цільовими, а які ні.

НАЗК та РП (так само як і партії) також не мають однозначної відповіді на ці запитання, а отже й здійснювати ефективний державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями бюджетних коштів не можуть «в принципі». Тобто, фактично такий контроль, наче, й здійснюється, але в умовах законодавчої невизначеності потенційних напрямків використання бюджетних коштів він позбавлений жодного сенсу.

Між тим, від правильності вирішення цього питання в кожному конкретному випадку залежить те, чи отримуватиме партія державне фінансування й надалі, чи не доведеться потім у суді доводити факт цільового (законного) використання коштів, а може й узагалі стати причиною притягнення певних осіб (керівника партії, бухгалтера тощо) до кримінальної відповідальності, передбаченої ст. 210 КК України.

Парламентські партії протягом 2016–2017 років неодноразово зверталися до НАЗК та РП (зокрема, під час проведення різного роду публічних заходів) із проханням

– або надати офіційне тлумачення терміну «статутна діяльність партії»;

– або розробити нормативний документ, який би визначав дозволені чи навпаки недозволені напрямки використання цих коштів партіями.

Утім, оскільки Закон «Про політичні партії в Україні» не наділяє НАЗК повноваженнями щодо «офіційного» тлумачення цього юридичного терміну[2], то на всі такі звернення НАЗК цілком обґрунтовано відповідало відмовою (бездіяльністю). Не могло НАЗК й розробити нормативний документ, який би чітко та вичерпно визначав дозволені чи навпаки недозволені напрямки використання цих коштів, адже відповідно до п. 11 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади утворення і діяльності політичних партій[3].

Таким чином, доводиться констатувати, що проблема з визначенням переліку потреб (напрямків, видів діяльності), на які партіям можна використовувати кошти, виділені з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, обумовлена передусім недосконалістю чинного законодавства.

Варто відзначити, що наразі в Парламенті вже зареєстровано два законопроекти, які повністю чи частково спрямовані на вирішення проблеми щодо потенційних напрямків використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій:

1) проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо удосконалення порядку державного фінансування політичних партій» від 24 листопада 2016 року № 5446;

2) проект Закону «Про внесення змін до законів України щодо цільового використання державного фінансування статутної діяльності політичних партій» від 3 лютого 2017 року № 6026.

Утім, детальний аналіз цих законопроектів експертами ЦППР засвідчив наявність у них суттєвих недоліків (в тому числі й вад законодавчої техніки), які не дозволяють стверджувати про однозначно позитивне (правильне) вирішення позначеної проблеми.

НАЗК також критично оцінило проект Закону «Про внесення змін до законів України щодо цільового використання державного фінансування статутної діяльності політичних партій» від 3 лютого 2017 року № 6026 та запропонувало Парламенту повернути законопроект суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання[4].

Саме тому наразі існує нагальна потреба у подальшому вивченні цього питання, розробці та прийнятті спеціального законопроекту, яким проблема з визначенням переліку потреб (напрямків, видів діяльності), на які партіям можна використовувати кошти, виділені з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, буде вирішена.

Принагідно зауважимо, що 18 жовтня 2017 року за ініціативою НАЗК при підкомітеті з питань запобігання і протидії політичній корупції Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції було утворено Робочу групу з розробки змін до законодавства в частині визначення напрямків використання державних коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій. До складу цієї Робочої групи увійшли представники низки парламентських та позапарламентських партій, органів державної влади (зокрема, НАЗК, РП, МФ України), громадських та міжнародних організацій (IFES, ЦППР, ГО «Спілка аудиторів України» тощо). З 9 листопада 2017 року ця робоча група почала функціонувати, що дозволяє сподіватися на те, що вже найближчим часом буде напрацьовані необхідні зміни до Закону «Про політичні партії в Україні».

Поки ж до законодавства про партії таких змін не внесено партіям, НАЗК, РП, НП та іншим суб’єктам слід виходити з вимог нині чинного законодавства та намагатися максимально коректно тлумачити їх зміст. Зокрема, досить якісний аналіз цього питання висвітлено у публікації М.І. Хавронюка[5].

2. Відсутність у партій, аудиторів, НАЗК та РП чіткого розуміння того, яка діяльність партії є «пов’язаною з участю у виборах», та що таке «витрати на фінансування передвиборної агітації».

З вимог нині чинного законодавства можна зробити ледве не єдиний однозначний висновок щодо правил використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, – ці кошти НЕ можуть використовуватися партіями на діяльність, «пов’язану з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах» (п. 1 ч. 1 ст. 17-1 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Утім, ні в Законі «Про політичні партії в Україні», ні в законах «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України», «Про місцеві вибори» не уточнюється, яка діяльність партії є «пов’язаною» з тими чи іншими виборами, а яка – ні. Так само немає й офіційного тлумачення такого поняття як «витрати на фінансування передвиборної агітації», яке неодноразово згадується у законодавстві про політичні партії та вибори.

За таких обставин надати однозначну відповідь на питання про те, які витрати партії є такими, що здійснюються в дозволених законом межах, а які – ні, дуже важко. Наприклад, чи є діяльністю, «пов’язаною з участю у виборах» друк і поширення партією своєї програми, стратегії чи основних пріоритетів діяльності напередодні виборів; створення та «розкручування» сайту партії в передвиборний період; збільшення тиражування партійної газети; фінансування виступу того чи іншого політика на телебаченні чи радіо під час якого він не висловлює прямих закликів до голосування за ту чи іншу партію тощо? Однозначної відповіді на ці та багато інших запитань немає.

Тому навіть цей факт нецільового використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, на практиці довести дуже складно, про що й говорять результати державного контролю в цій сфері.

3. Неоднозначність питання про те, чи поширюються на політичні партії обмеження, обумовлені визначеним видом економічної класифікації видатків бюджету.

Як випливає із Додатку №3 до Закону «Про Державний бюджет України на 2018 рік» (так само як і в законах про Державний бюджет на 2016 та 2017 роки) фінансування статутної діяльності політичних партій передбачено виключно в межах так званих «видатків споживання» («поточних видатків»). З цього випливає, що партії мають право витрачати бюджетні кошти виключно на поточні видатки (видатки споживання)[6].

Утім, фахівці з бюджетного законодавства (зокрема, представники РП) під час публічних заходів неодноразово наголошували на тому, що згідно з чинним законодавством політичні партії не належать ні до категорії «бюджетні установи», ні до категорії «одержувачі бюджетних коштів». Саме тому фінансування видатків державного бюджету на статутну діяльність політичних партій й доводиться здійснювати в межах КЕКВ 2600 «Поточні трансферти», за рахунок якого здійснюються видатки на надання субсидій, дотацій, поточних трансфертів юридичним особам. За рахунок цього коду передбачаються та здійснюються виключно поточні видатки, а саме: заробітна плата, придбання предметів і матеріалів, господарського інвентарю, відрядження, оплата комунальних послуг та енергоносіїв, оплата послуг сторонніх організацій (оренда, поточні ремонти, консультації, різні заходи тощо).

От і виходить, що згідно з бюджетним законодавством партії можуть витрачати державні кошти виключно на поточні видатки, а відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні» – на будь-які видатки, не пов’язані з участю партії у виборах.

При цьому варто відзначити, що наразі і РП, і НАЗК дотримуються позиції, згідно з якою політична партія не повинна бути обмежена у праві придбавати для власних потреб засоби комп’ютерної або офісної техніки, меблі та інше офісне приладдя, якщо цього потребує виконання нею своїх статутних повноважень.

Саме тому у найближчій перспективі:

а) Парламент має внести зміни до Закону «Про політичні партії в України» та чітко встановити напрямки, за якими партії можуть витрачати кошти отриманого бюджетного фінансування або визначити напрямки, за якими партії не можуть витрачати ці кошти[7];

б) НАЗК як головний розпорядник коштів повинно розробити та подати на затвердження Уряду Порядок використання коштів за відповідною бюджетною програмою, адже затвердження порядків використання коштів за бюджетними програмами, за якими механізм використання коштів не визначений, є вимогою ч. 7 ст. 20 БК України.

Крім того, під час удосконалення законодавства про партії слід подумати про доцільність/недоцільність запровадження квотного принципу витрат за тими чи іншими напрямками.

Ураховуючи існуючу нині ситуацію з фактичним витрачанням партіями бюджетних коштів запровадження таких квот видається більш ніж обґрунтованим. З позиції експертів ЦППР загальний розподіл витрачання державних коштів партіями має виглядати приблизно таким чином:

1) витрати на посилення організаційної спроможності партій – 10-20%;

2) витрати на підвищення якості комунікації та зв’язків партій зі своїми виборцями – 15-30%;

3) витрати на розвиток здатності партій брати ефективну участь у формуванні та реалізації політики – 40-70%;

4) витрати на підвищення інтересу жінок до політичного життя в країні, а також залучення жінок до політики – 5-10%;

5) витрати на підтримка ефективного функціонування парламентських фракцій, а також «тіньового» Уряду – 10-20%.

6) всі інші витрати – до 10%.

4. Покладення обов’язку здійснення державного контролю за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів одразу на два органи: НАЗК та РП.

Результати проведеного моніторингу дозволяють зробити висновок, що покладення чинним законодавством одного й того ж обов’язку на два принципово різних державних органи виявилося не дуже вдалим рішенням парламентаріїв.

1. Згідно з чинним законодавством фінансові звіти, первинна бухгалтерська документація, звіти про проведення внутрішнього та зовнішнього аудитів партії зобов’язані подавати лише до НАЗК. До РП всі ці документи не подаються.

2. Попри зазначене вище, чинне законодавство не дозволяє НАЗК та РП розподіляти між собою контрольно-наглядові функції щодо перевірки витрат політичних партій на предмет мети їх використання. Тобто, кожен цей орган зобов’язаний здійснювати таку перевірку самостійно та особисто відповідає за повноту та достовірність такої перевірки.

3. Ні на рівні закону, ні на рівні підзаконних актів не визначено порядку взаємодії (співпраці) цих органів між собою у контексті реалізації державного контролю за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів. Передусім, мається на увазі те, що чинне законодавство не встановлює порядку обміну інформацією, необхідною для ефективного та постійного контролю як з боку НАЗК, так і РП.

4. У 2016–2017 роках між НАЗК та РП фактично не було жодної співпраці в цьому питанні. Більше того, жоден із цих органів до цієї співпраці й не прагнув (зокрема, РП не зверталося до НАЗК із проханням надавати їй на постійній основі копій певних документів, обмінюватися інформацію тощо).

Все вищенаведене призвело до того, що фактично такий контроль з боку РП має місце лише один раз на два роки – під час аудиту НАЗК.

Проте, РП не бачить у цьому проблеми. Більше того, представники цього органу наполягають на тому, що так і має бути. З їхньої точки зору, РП та НАЗК під час здійснення контролю за використанням коштів державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій мають різні завдання і повноваження. НАЗК є головним розпорядником коштів та відповідальним виконавцем бюджетних програм, підконтрольним щодо РП. Виконання НАЗК функцій головного розпорядника, зокрема в частині здійснення ним контролю за виконанням відповідних бюджетних програм, є одним із предметів дослідження РП під час здійснення планового аудиту.

Тому, на думку представників РП, співпраця між РП та НАЗК може мати лише консультативний характер шляхом відповідних звернень. Законом «Про Рахункову палату» РП наділена повноваженнями на отримання від державних органів та посадових осіб необхідних документів та іншої інформації, пов’язаної з управлінням та використанням коштів державного бюджету.

Чи правильною є позиція РП у цьому питанні однозначно відповісти важко, адже, з одного боку, здійснювати такий контроль будь-яким іншим чином РП немає ні можливості, ні повноважень, але, з іншого боку, випливає, що наразі РП здійснює лише ті повноваження, якими вона була наділена й до проведення реформи політичних фінансів – здійснює контроль за витрачанням НАЗК коштів шляхом проведення аудиту (ч. 1 ст. 14 Закону «Про запобігання корупції»).

5. Відсутність у місцевих організацій політичних партій окремих рахунків для бюджетних коштів.

Згідно з ч. 2 ст. 17-3 Закону «Про політичні партії в Україні» для отримання коштів з державного бюджету, що виділяються на державне фінансування статутної діяльності політичної партії, політична партія зобов’язана відкрити окремий рахунок у національній валюті України в установі банку України. Кошти, отримані політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, зараховуються виключно на такий окремий рахунок. Зарахування на такий рахунок інших коштів, ніж кошти державного бюджету, виділені на фінансування статутної діяльності партії, забороняється.

Ці вимоги чинного законодавства є дуже важливими та правильними, адже покликані забезпечити можливість для НАЗК, РП та інших контролюючих органів чітко відслідковувати, на які саме потреби використовувалися бюджетні кошти, виділені на фінансування статутної діяльності партії, забороняється.

Утім, аналогічної вимоги щодо відкриття окремих рахунків місцевими організаціями політичних партій в чинному законодавстві немає. Немає в законодавстві й заборони перераховувати державні кошти з рахунків центрального осередку на рахунки місцевих організацій партій.

На практиці це призвело до того, що значна частина коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партій, перераховується на «загальні» рахунки місцевих організацій партій (де вже є власні кошти такої місцевої організації), що практично унеможливлює подальший контроль цільового використання цих коштів.

За інформацією ЦППР, фахівці департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції таку ідею цілком підтримують, що є дуже важливим позитивним моментом у цій сфері.

6. Неможливість аналізу більшості фактичних (реальних) витрат партій.

На сучасному етапі впровадження реформи політичних фінансів державний контроль за цільовим використанням партіями державних коштів полягає у перевірці інформації, наданої самими партіями (зокрема, шляхом аналізу відповідності між первинною бухгалтерською документацією партії та інформацією, надаваною нею у щоквартальних фінансових звітах), а також деяких видів інформації за державними реєстрами, шляхом отримання інформації від ОДВ чи ОМС тощо.

Здійснити ж перевірку того, чи справді ті чи інші товари, роботи чи послуги мають зазначену у документах вартість, а також чи відображає первинна бухгалтерська документація реальний стан речей (наприклад, чи справді приміщення, за яке сплачується оренда, використовується партією) ні НАЗК, ні тим більше РП не мають жодної можливості.

Це обумовлено тим, що:

1) по всій Україні лише парламентські партії мають понад 1 000 місцевих організацій, що набули статусу юридичної особи, а отже й можуть використовувати бюджетні кошти;

2) у департаменті НАЗК з питань запобігання політичній корупції працює менше 20 осіб, які ледве встигають здійснювати формально-документарну перевірку щоквартальних звітів партій;

3) НАЗК досі не має територіальних підрозділів, які б в перспективі могли б перевіряти надану партіями інформацію «на місцях»;

4) між НАЗК та місцевими громадськими активістами поки не побудовано якісно взаємодії в питаннях забезпечення прозорості політичних фінансів (потенційно активісти могли б інформувати НАЗК про випадки нецільового використання бюджетних коштів).

Суто теоретично ефективному контролю за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів мали б сприяти внутрішній та зовнішній фінансові аудити. Проте, перший із них навряд чи міг би бути об’єктивним у цьому питанні (все-таки йдеться про порушення, які тягнуть за собою й кримінальну відповідальність), а другий наразі поки є безпомічним у цьому питанні. Представники аудиторських фірм, що здійснювали зовнішній незалежний аудит фінансової звітності партій, на публічних заходах та під час засідань Робочої групи з розробки змін до законодавства в частині визначення напрямків використання державних коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій (утворена при підкомітеті з питань запобігання і протидії політичній корупції Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції) неодноразово відзначали, що відсутність законодавчого визначення змісту таких категорій як «статутна діяльність партії», «витрати на фінансування передвиборної агітації», а також неоднозначність питання про те, чи поширюється на політичні партії вимоги бюджетного законодавства, призвели до того, що перевірка діяльності партій в цій частині носила переважно формальний характер.

Висновок. Державний контроль за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів наразі є абсолютно неефективним, що обумовлено:

1) відсутністю у партій, аудиторів, НАЗК та РП чіткого розуміння того, що таке «статутна діяльність партії», яка діяльність партії є «пов’язаною з участю у виборах», та що таке «витрати на фінансування передвиборної агітації»;

2) неоднозначністю питання про те, чи поширюються на політичні партії обмеження, обумовлені визначеним видом економічної класифікації видатків бюджету;

3) необґрунтованим покладенням обов’язку здійснення державного контролю за законним та цільовим використанням партіями бюджетних коштів одразу на два органи: НАЗК та РП;

4) відсутністю у місцевих організацій партій окремих рахунків для бюджетних коштів;

5) неможливістю аналізу більшості фактичних (реальних) витрат партій. Задля вирішення цих проблем необхідно внести системні зміни до законодавства про політичні партії та бюджетного законодавства, а також вжити низку заходів, спрямованих на забезпечення більш глибинної перевірки доходів і витрат кожної парламентської партії.

Рекомендації. З метою забезпечення ефективного державного контролю за законним та цільовим використанням партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності:

1) разом з українськими та міжнародними експертами напрацювати системні зміни, спрямовані на удосконалення чинного законодавства в цій сфері, а також здійснювати адвокацію прийняття цих змін Парламентом, зокрема:

– встановити, що державний контроль за цільовим використанням бюджетних коштів здійснюється лише НАЗК;

– визначити напрямки, за якими партії можуть / не можуть витрачати ці кошти;

– закріпити дефініції таких термінів: «статутна діяльність партії»; «діяльність партії, яка пов’язана з участю у виборах», «витрати на фінансування передвиборної агітації»;

– вирішити питання про те, чи поширюються на партії обмеження, обумовлені визначеним видом економічної класифікації видатків бюджету;

– встановити квоти на використання партіями бюджетних коштів;

– передбачити, що місцеві організації партії можуть отримувати та використовувати кошти державного фінансування тільки за допомогою використання спеціального (окремого) рахунку);

2) доки відповідних змін не внесено НАЗК разом із РП слід сформували спільну правову позицію (як контролюючих органів) щодо того, які види статутної діяльності партії згідно з чинним законодавством не можуть фінансуватися за рахунок державного бюджету (з посиланням на відповідні норми та детальним поясненням, чому партії не можуть фінансувати той чи інший вид своєї статутної діяльності);

3) розробити та забезпечити затвердження Порядку використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій»;

4) вжити всіх можливих заходів для підвищення рівня верифікації інформації щодо використання бюджетних коштів «на місцях» (з цією метою слід завершити формування штату Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції; відкрити та започаткувати діяльність територіальних підрозділів, які б в перспективі могли б перевіряти надану партіями інформацію на регіональному та місцевому рівнях; налагодити співпрацю з місцевими громадськими активістами в питаннях забезпечення прозорості політичних фінансів).

Більш детальну інформацію про стан забезпечення НАЗК законності та прозорості політичних фінансів можна отримати з Моніторингового звіту, підготовленого експертами ЦППР.

Цей документ підготовлено в межах проекту «Моніторинг діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції в частині забезпечення законності та прозорості політичних фінансів», який реалізується Центром політико-правових реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID)


[1] Саме так зазначено у ч. 2 ст. 17-9 Закону «Про політичні партії в Україні». Утім, варто відзначити, що в Україні факти, що мають юридичне значення, встановлюються не «за позовами», а в порядку так званого «окремого» провадження. Разом із тим, встановлення факту нецільового використання коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, чинним законодавством України не передбачене.

[2] На відміну від деяких інших термінів, які НАЗК було уповноважене інтерпретувати.

[3] Щоправда, за наявності до того політичної волі НАЗК та РП (з потенційним залученням фахівців Комітету ВР з питань запобігання та боротьби з корупцією) могли б суттєво полегшити собі та партіям «життя», якби за результатами ретельного вивчення та узагальнення законодавство в цій сфері:

1) сформували спільну правову позицію (як контролюючих органів) щодо того, які види статутної діяльності партії згідно з чинним законодавством не можуть фінансуватися за рахунок Державного бюджету (з посиланням на відповідні норми та детальним поясненням, чому партії не можуть фінансувати той чи інший вид своєї статутної діяльності),

2) розробили правила (порядок, положення тощо), якими було б чітко визначено вимоги до порядку використання бюджетних коштів, що надавалися партіям на фінансування їхньої статутної діяльності.

[4] Законопроект № 6026 щодо цільового використання державного фінансування статутної діяльності політичних партій підлягає доопрацюванню / НАЗК // Офіцйний веб-сайт НАЗК. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/news/nazk-zakonoproekt-no-6026-shchodo-cilovogo-vykorystannya-derzhavnogo-finansuvannya-statutnoyi.

[5] Хавронюк М. І. Яка діяльність політичної партії є «статутною»? [Електронний ресурс] / М. І. Хавронюк // Сайт ЦППР. – Режим доступу : http://pravo.org.ua/ua/news/20871779-yaka-diyalnist-politichnoyi-partiyi-e-statutnoyu.

[6] Видатки споживання – це частина видатків бюджетів, які забезпечують поточне функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування, бюджетних установ, поточні міжбюджетні трансферти та видатки на фінансове забезпечення заходів соціального захисту населення та соціально-культурної сфери, а також інші видатки, не віднесені до видатків розвитку та нерозподілених видатків (наказ МФ України «Про бюджетну класифікацію» від 14 січня 2011 року № 11).

Відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом МФ України від 12 березня 2012 року № 333, поточні видатки – це видатки, які спрямовуються на виконання бюджетних програм та забезпечують поточне функціонування бюджетних установ, проведення досліджень, розробок, заходів та надання поточних трансфертів населенню і підприємствам (установам, організаціям).

[7] З нашої точки зору, аби якомога менше зачіпати свободу політичних партій слід визначити вичерпний перелік напрямків, за якими партії не мають права витрачати бюджетні кошти.