exit
search
21 квітня 2017

Виконання НАЗК нормотворчих та інтерпретаційних функцій: сучасний стан, проблеми та перспективи оптимізації

1. Загальний огляд

Згідно з ч. 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» у 60-денний строк з дня початку своєї діяльності НАЗК повинне було забезпечити прийняття НПА, що випливають із цього Закону.

Враховуючи той факт, що 14 серпня 2016 року НАЗК заявило про початок своєї повноцінної роботи як органу державної влади за усіма напрямками антикорупційної діяльності та визначило датою початку своєї діяльності 15 серпня 2016 року, то виходить, що зазначені вище НПА повинні були прийняті до 14 жовтня 2016 року включно.

Більшу частину таких актів НАЗК розробило та затвердило вчасно. Досі не прийнятим залишається лише один документ – Методологія визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг. 

Питання про наявність / відсутність у НАЗК обов’язку розробити Порядок використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» було й залишається відкритим.

Всі терміни, які НАЗК мало інтерпретувати, були витлумачені ним в межах окремого рішення.

2. Форма заяви до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку

Відповідно до ч. 6 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» разом з платіжним документом на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку подається письмова заява про відсутність обставин, передбачених частинами 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску. Така заява подається за формою, затвердженою НАЗК. Без подання такої заяви платіжний документ на здійснення грошового внеску не приймається. Отже, НАЗК повинне було розробити та затвердити форму заяви до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку.

На виконання цих положень 2 червня 2016 року НАЗК було прийнято рішення № 7 «Про затвердження форм заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку»1.

Цим рішенням було затверджено дві форми заяв:

а) Заява про відсутність обставин, передбачених частинами першою-третьою статті 15 Закону «Про політичні партії в Україні», наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску (від громадянина України);

б) Заява про відсутність обставин, передбачених частинами першою-третьою статті 15 Закону «Про політичні партії в Україні», наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску (від юридичної особи). 

Аналіз зазначеного вище рішення дозволяє стверджувати, що розроблені та затверджені НАЗК форми заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку відповідають вимогам ч. 6 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» та містять інформацію про обставини, передбачені частинами 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску.

Попри це зазначені вище форми заяв не можна назвати ідеальним з точки зору потенційного виконання ними тих функцій, які вкрай необхідні для якнайкращої реалізації положень Закону «Про політичні партії в Україні» та притягнення до юридичної відповідальності тих осіб, які нехтують вимогами частин 1–3 ст. 15 цього Закону.

Справа в тому, що запровадження процедури обов’язкового оформлення та підписання таких форм спрямоване на досягнення двох важливих, але принципово різних цілей:

Перша (головна) ціль: поінформувати (під підпис) осіб, які планують здійснити грошовий внесок на користь партії, про: 

а) встановлений законодавством перелік осіб, які не мають права здійснювати такі внески (пунктами 1–8 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»);

б) граничні розміри таких внесків на рік (частини 2–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Це потрібно для того, щоб: 

1) громадянин або повноважний представник юридичної особи у випадку наявності відповідних обставин не допустив необережного (через непоінформованість) порушення вимог чинного законодавства в частині здійснення грошових внесків на користь політичної партії;

2) у випадку свідомого здійснення грошового внеску всупереч вимогам частин 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» громадянин або представник юридичної особи не міг апелювати до того, що він не знав відповідних вимог чинного законодавства (а отже й не міг вести мову про необережність вчиненого правопорушення). Остання обставина є дуже важливою в контексті застосування приписів ст. 159-1 КК України, адже у ч. 2 зазначеної статті говориться про те, що кримінальній відповідальності за такі порушення підлягають виключно ті особи, які вчинили це правопорушення умисно.

Тому своїм підписом у такій заяві особа, передусім, має засвідчувати те, що їй відомі та зрозумілі всі існуючі законодавчі заборони у цій сфері.

Друга (похідна) ціль: отримати офіційне підтвердження (у формі документально оформленого «повідомлення») від громадянина або представника юридичної особи про відсутність обставин, передбачених частинами 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні». Таке підтвердження слід розглядати як акт свідомого та вольового рішення, прийнятого вже поінформованою особою.

Відтак, у випадку встановлення факту порушення обставин, передбачених частинами 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» (тобто, в ситуації коли особа свідомо засвідчила своїм підписом неправдиву інформацію), таку особу можна буде притягти до кримінальної відповідальності за умисне порушення відповідних заборон (частини 2–4 ст. 159-1 КК України). В такому випадку Заява про відсутність відповідних обставин та підписи в ній відіграватимуть визначальну роль у доказуванні правоохоронними органами та судом умисної форми вини правопорушника. 

Отже, в ідеалі зазначена заява має містити два блоки інформації, кожен з яких засвідчується окремим підписом: один підпис має засвідчувати факт поінформованості особи про вимоги частин 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», а інший – факт повідомлення банківської установи та держави про відсутність таких обставин2.

Попри зазначене вище варто звернути увагу на те, що складання Заяви про відсутність обставин, наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску, майже не змінює юридичної природи внеску. Отримати такі заяви чи інформацію про них на практиці майже неможливо (банки просто відмовляються надавати ці документи НАЗК) Бланків цих заяв у відділеннях комерційних банків майже ніколи немає і примусити їх мати бланки таких зав НАЗК не має права (це комерційні структури, які самі обирають манеру своєї поведінки в цьому питанні). Крім того, працівники банків наголошують на тому, що статус таких документів в межах банківської справи незрозумілий. Все це суттєво заважає фізичним і юридичним особам здійснювати внески на користь партій, а НАЗК позбавляє можливості здійснювати ефективний державний контроль у цій сфері.

Тому існує нагальна потреба в ініціації процесу внесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні», якими має бути суттєво спрощено порядок здійснення внесків на користь партій. Зокрема, необхідно дозволити фізичним та юридичним особам здійснювати відносно незначні внески (наприклад, на загальну суму до 10 000 гривень за квартал) через банківські операції, що здійснюються з використанням мережі Інтернет (через так званий «он-лайн банкінг»), а також скасувати вимогу щодо обов’язкового подання до відділення банку чи іншої установи заяви на здійснення грошового внеску на підтримку партії.

У межах розробленого НАЗК законопроекту, який наразі надіслано в Уряд, запропоновано скасувати вимогу щодо обов’язкового подання до відділення банку чи іншої установи заяви на здійснення грошового внеску на підтримку партії, що варто оцінити позитивно.

3. Форма Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру

Згідно з ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» форма звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру затверджується НАЗК з урахуванням вимог цього Закону. Отже, НАЗК повинне було розробити та затвердити форму Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (далі – Форма щоквартального фінансового звіту).

9 червня 2016 року НАЗК прийняло рішення № 3 «Про затвердження форми Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру»3

З часу прийняття зазначеного вище рішення питання про Форму щоквартального фінансового звіту піднімалося на всіх заходах, пов’язаних із реформою політичного фінансування (форуми, національні та міжнародні конференції, робочі зустрічі працівників НАЗК з представниками політичних партій, громадськості тощо). Претензій до якості та зручності цього документу було висловлено дуже багато (переважно від представників партій та громадських активістів): від абсолютної неприйнятності такої Форми щоквартального фінансового звіту до необхідності внесення певних технічних чи редакційних правок.

Найбільшим недоліком існуючої нині Форми щоквартального фінансового звіту є те, що вона не дає можливості політичній партії звітувати про все своє майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (тобто, як центрального осередку політичної партії, так і всіх її місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи). Зокрема, вона не містить відповідних граф чи таблиць для відповідної інформації.

Виходить, що зазначений вище звіт має подавати як центральний осередок партії, так і всі її місцеві організації, які набули статусу юридичної особи. Утім, такий підхід:

1) суперечить положенням ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні», в якій встановлено, що звіт про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру мають подавати виключно політичні партії (тобто, одна політична партія має подавати один звіт);

2) суперечить звичайній логіці, адже зазначені вище місцеві організації є структурними утвореннями політичної партії (нехай і зі статусом юридичної особи), а отже є невід’ємною складовою частиною партії (відтак, цілком логічно, що звітність перед НАЗК має бути консолідованою по всій партії);

3) призводить до значних складнощів для тих партій, у яких таких місцевих організацій багато (принаймні половина зареєстрованих нині в Україні партій зобов’язана подавати десятки таких звітів, а значна частина – кілька сотень). 

Зазначені вище проблеми обумовлені як недосконалістю Форми щоквартального фінансового звіту, так і відповідними імперативними вимогами НАЗК (щодо окремого звітування місцевими організаціями політичних партій, які набули статусу юридичної особи), закріпленими у Положенні про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (див. про це нижче).

Отже, наразі існує нагальна потреба у розробці нової Форми щоквартального фінансового звіту, яка дозволить партіям подавати єдиний (консолідований) звіт по всій партії (включаючи її місцеві організації, які набули статусу юридичної особи).

Суттєвою змістовною проблемою Форми щоквартального фінансового звіту є те, що вона не дозволяє партії юридично коректно відобразити повернення їй тих коштів, які були не використані тим чи іншим суб’єктом господарювання. За таких обставин партіям доводиться звітувати про те, що вони, нібито, отримали від таких суб’єктів грошовий внесок. У випадку ж, коли таке повернення коштів здійснюють державні чи комунальні установи (наприклад, ДП Укрпошта не витратило всіх грошей, перерахованих їй для тиражування, макетування або поширення тих чи інших матеріалів) формально виходить, що їх керівники вчинили злочин, передбачений ст. 159-1 КК України. 

Загалом Форма щоквартального фінансового звіту є далеко неоптимальною як з токи зору її змісту та процедури заповнення, так і з точки зору аналізу наведеної в ній інформації. Вона потребує внесення низки технічних та редакційних правок, спрямованих на її удосконалення (гармонізацію із цивільним і бухгалтерським законодавством, оптимізацію певних таблиць та їх складових тощо)4

З метою удосконалення Форми щоквартального фінансового звіту ще наприкінці 2016 року при НАЗК було створено відповідну робочу групу. До складу цієї робочої групи увійшли спеціалісти Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції, експерти Міжнародної фундації виборчих систем (IFES), а також деяких громадських організацій (зокрема, представники Центру UA). Крім того, представники НАЗК та IFES (як ініціатори цієї робочої групи) зверталися й до інших громадських організацій з проханням надати свої пропозиції щодо удосконалення Форми щоквартального фінансового звіту (зокрема, до ЦППР). Ця робоча група функціонували протягом усього 2017 року. 

Наприкінці 2017 року НАЗК провело спеціальний публічний захід, на якому презентувало партіям проект нової Форми щоквартального фінансового звіту (як результат діяльності цієї робочої групи). Під час цього публічного заходу відбулося й обговорення основних переваг і недоліків проекту нової Форми щоквартального фінансового звіту. Утім, станом на 1 квітня 2018 року нова Форма щоквартального фінансового звіту ще не затверджена.

На останок варто відзначити, що надзвичайно обтяжливою для більшості партій є вимога про надання Звіту політичної партії у паперовій формі. Утім, оскільки ця проблема обумовлена не Формою щоквартального фінансового звіту, а вимогами ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні», то вона буде розглянута нами окремо.

4. Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру

28 липня 2016 року рішенням НАЗК № 2 було затверджено Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (далі – Положення про порядок подання Звіту)5

Варто відзначити, що у Законі «Про політичні партії в Україні» немає прямої вимоги щодо розробки такого підзаконного НПА. Відтак, цей документ було розроблено та затверджено НАЗК з власної ініціативи. І цю ініціативу варто оцінити позитивно, адже наявність якісного документу, спрямованого на чітке визначення порядку подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, здатна суттєво полегшити процес подання партіями зазначених вище звітів.

У цілому Положення про порядок подання Звіту є досить якісним документом, який визначає порядок складання та подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, а також встановлює вимоги до розкриття елементів такого звіту.

Разом із тим, цьому документи притаманні й суттєві недоліки, які не сприяють правильному та ефективному впровадженню реформи політичних фінансів. Звернемо увагу на трьох основних недоліках цього документу.

Перший недолік. Пунктом 2 розділу І Положення про порядок подання Звіту визначено, що звіт про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру мають подавати політичні партії та їх місцеві організації, які в установленому порядку набули статусу юридичної особи. 

Аргументи, які засвідчують хибність такого підходу, а також основні проблеми у цій сфері наведені у пункті 3. Туту лише відзначимо, що ці проблеми обумовлені не тільки нормами Положення про порядок подання Звіту, а й затвердженою НАЗК Формою такого звіту, яка не дає можливості подавати єдиний консолідований звіт по всій партії. 

Загалом, наразі утворилася ситуація, за якої, з одного боку, Форма щоквартального фінансового звіту не пристосована до здійснення консолідованої звітності партії (як того вимагає Закон «Про політичні партії в Україні»), а, з іншого, – самим партіям заборонено здійснювати таке пристосування (наприклад, шляхом додавання відповідних таблиць)6.

Рекомендації: 

1. Розробити нову Форму звіту про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, яка дозволить партіям подавати єдиний (консолідований) звіт по всій партії (включаючи її місцеві організації, які набули статусу юридичної особи).

2. Прибрати з Положення про порядок подання Звіту вимогу щодо необхідності окремого (від партії) звітування місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи, а також привести у відповідність всі інші норми цього Положення до положень Закону «Про політичні партії в Україні».

Другий недолік. Пунктом 1 розділу II Положення про порядок подання Звіту передбачено, що «Політичні партії щокварталу, але не пізніше ніж на сороковий день після закінчення звітного кварталу, зобов’язані подати до НАЗК Звіт (за підписами керівника політичної партії і головного бухгалтера (особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку), засвідченими печаткою політичної партії) у паперовій формі та в електронному вигляді».

Аналогічно у п. 13 розділу II Положення про порядок подання Звіту закріплено, що достовірність даних звіту підтверджується власноручними підписами керівника (уповноваженої особи) та головного бухгалтера (особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку) на останній сторінці звіту, скріпленими печаткою політичної партії.

Суто логічно вимогу НАЗК щодо підпису такого звіту бухгалтером можна зрозуміти, адже за організацію бухгалтерського обліку та достовірність інформації, наданої у звіті, має відповідати як керівник партії, так і її бухгалтер (особа, відповідальна за ведення бухгалтерського обліку).

Разом із тим, зазначені вище норми аналізованого Положення про порядок подання Звіту знаходяться у стані колізії з приписами ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні», адже остання вимагає наявності на звіті підпису лише керівника політичної партії, засвідченого печаткою. 

Більше того, виходячи з приписів абз. 5 ч. 1 розділу II Положення про порядок подання Звіту у разі недотримання вищезазначених вимог (зокрема, відсутності підпису бухгалтера або особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку) звіт вважається оформленим з порушенням вимог Закону, а отже й передбачає настання відповідних юридичних наслідків.

Існування колізії між пунктами 1, 13 розділу II Положення про порядок подання Звіту та ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» породжує проблеми з визначенням особи, відповідальної за достовірність даних, внесених до Звіту партії.

Як відомо, в Україні форми організації ведення бухгалтерського обліку обираються самостійно шляхом введення в штат посади бухгалтера або створення бухгалтерської служби на чолі з головним бухгалтером; укладання договору про надання послуг із бухгалтерського обліку з фізичною особою – підприємцем; укладання договору з аудиторською фірмою; самостійного ведення бухгалтерського обліку та складання звітності безпосередньо керівником політичної партії. 

Тому ситуація довкола питання відповідальності бухгалтерів має кілька важливих аспектів.

Так, у випадку надання бухгалтером підприємству послуги за договором – для нього передбачено лише цивільно-правову відповідальність, що випливає з положень укладеного із ним договором (наприклад, у вигляді штрафних санкцій, відшкодування збитків тощо). 

Водночас, якщо бухгалтер за договором про надання бухгалтерських послуг здійснює функції, які відносяться до організаційно-наказових або адміністративно-господарських (наприклад, керівництво відділом, представництво інтересів політичної партії перед держорганами, підписання звітів), то він може бути визнаний службовою особою і, відповідно, притягнутий до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Оптимальним варіантом описаної проблеми є закріплення в Законі «Про політичні партії в Україні» вимоги про те, що про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру мають підписуватися як керівником партії, так і особою, відповідальною за ведення бухгалтерського обліку (якщо відповідні обов’язки закріплені за однією й тією ж особою, то вона має підписувати такий звіт двічі).

У такому випадку буде цілком зрозуміло, що відповідальність за несвоєчасність складання первинних документів бухгалтерського обліку та недостовірність відображених у них даних несуть обидві особи, які склали та підписали такі документи: бухгалтер несе відповідальність за ведення обліку згідно з вимогами законодавства, а керівник – за правильну організацію обліку.

Рекомендація. З метою усунення описаної вище колізії в ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» слід встановити, що такі звіти подаються «за підписами керівника політичної партії та бухгалтера або іншої особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку, засвідченими печаткою політичної партії».

Третій недолік. Пунктом 2 розділу II Положення про порядок подання Звіту визначено, що звіт подається за IV квартал та за рік – до 9 лютого наступного за звітним року включно. 

Пунктом 11 цього ж Положення про порядок подання Звіту визначено, що до річного звіту політична партія, її місцева організація, яка в установленому порядку набула статусу юридичної особи, додають: 1) висновки щорічного внутрішнього фінансового аудиту своєї діяльності; 2) висновки незалежного зовнішнього фінансового аудиту7

Таким чином, Положенням про порядок подання Звіту встановлено обов’язок політичних партій подавати не лише щоквартальні фінансові звіти, а й консолідований фінансовий звіт за рік.

Між тим, у чинному Законі «Про політичні партії в Україні» таких вимог немає, а отже зазначені вище положення аналізованого підзаконного акту суперечать вимогам цього Закону, встановлюючи необґрунтовані та суттєво обтяжуючі вимоги для партій.

Ураховуючи загальновідомі правила вирішення колізій різних за юридичною силою НПА слід відзначити, що: 

1) політичні партії не зобов’язані подавати до НАЗК річні фінансові звіти;

2) будь-яка негативна реакція НАЗК (в тому числі складання протоколів про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КпАП України) має бути оскаржена в адміністративному суді8.

Рекомендації. У найближчій перспективі Положення про порядок подання Звіту слід привести у відповідність до вимог Закону «Про політичні партії в Україні», прибравши з нього всі положення, що стосуються подання партіями річного фінансового звіту.

5. Методологія визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг

У ч. 5 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» зазначено, що розмір (сума) внеску у формі робіт, товарів або послуг визначається на основі ринкової вартості ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку за методологією, розробленою та затвердженою НАЗК за погодженням з ЦОВВ, що забезпечує формування державної фінансової політики (наразі таким органом є Міністерство фінансів України).

Отже, НАЗК повинне було розробити та затвердити за погодженням з Міністерством фінансів України Методологію визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг.

Проект цієї методології тривалий час був розміщеним на сайті НАЗК з метою громадського обговорення її положень9. 6 липня 2017 року НАЗК затвердило Методологію визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг. Разом із тим, МЮ України відмовило НАЗК у реєстрації цієї Методології, висловивши низку зауважень формального та змістовного характеру щодо цього документу.

Наприкінці 2017 року тривала робота над удосконаленням цього нормативно-правого акту. 5 січня 2018 року НАЗК оприлюднило доопрацьований варіант Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг та запропонувало (в межах окремих листів, що надійшли на адресу державних, громадських та інших організацій) надати щодо нього свої зауваження та пропозиції. 

ЦППР свої зауваження та пропозиції виклав у розгорнутому висновку на проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг, який надіслав офіційним листом на адресу НАЗК та оприлюднив на своєму сайті.

Головне, на що зверталася увага фахівців НАЗК, так це на те, що під час розробки цього документу фахівцям НАЗК слід було б виходи з того, що на концептуальному рівні ця Методологія повинна виконувати дві основні функції:

Перша функція – чітко визначити коло тих випадків, коли політична партія зобов’язана здійснювати оцінку тих чи інших робіт, товарів або послуг.

Положення п. 2 розділу ІІ Методології про те, що підставою для визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг є їх отримання «безоплатно» чи «на пільгових умовах», є хоч і концептуально правильним, але занадто абстрактним. І якщо з «безоплатним» отриманням робіт, товарів або послуг все більш-менш зрозуміло, то з тим, які з них отримані «на пільгових умовах» – не зрозуміло. 

Передусім, виникає запитання про те, хто ж має надавати первинну (попередню) оцінку роботам, товарам або послугам як таким, що надані/отримані «на пільгових умовах»? Тобто, хто в кожному конкретному випадку вирішує питання про те, здійснювати чи не здійснювати оцінку робіт, товарів або послуг, отриманих партією? Виходячи зі змісту Методології це має здійснюватися керівником партії (її місцевої організації), особою, відповідальною за ведення бухгалтерського обліку такої партії (її місцевої організації) або уповноваженою особою партії (її місцевої організації) самостійно. 

На практиці це виглядатиме приблизно так: партія платитиме за оренду нежитлового приміщення в обласному центрі площею 200 кв.м. 100 грн. на місяць і ніякої оцінки просто не здійснюватиме. НАЗК, звичайно, може зажадати пояснень такого факту, на що керівник партії відповість, що він не вбачав у цьому випадку жодних «пільгових умов», а тому й не проводив відповідної оцінки. У цьому та у всіх подібних випадках притягнути керівника партії до відповідальності буде неможливо, адже формально він діятиме в межах наданих йому повноважень. У найкращому випадку НАЗК вдасться змусити партію в наступних періодах здійснювати оцінку зазначеного факту відповідно до вимог Методології (не більше). Але так може бути, якщо партії допускатимуть очевидні (кричущі) порушення в цій сфері. Якщо ж йтиметься про орендну плату цього ж приміщення на рівні 1500–2000 грн., то зрозуміти (без проведення відповідної оцінки), чи є тут факт отримання майна «на пільгових умовах», буде важко не тільки представнику партії, а й фахівцям НАЗК. Про притягнення ж таких осіб до відповідальності взагалі не може бути й мови.

Вирішити цю проблему шляхом встановлення обов’язку партій здійснювати оцінку всіх робіт, товарів або послуг, які ними отримуються, також не можна, адже будь-які витрати партії та її діяльність так чи інакше спрямовані на отримання ними низки різного виду робіт, товарів або послуг (в контексті великих партій йдеться про сотні, а той тисячі операцій за квартал).

Таким чином, з величезного масиву випадків отримання партіями робіт, товарів або послуг Методологія має чітко визначати ті випадки, які потребують застосування її положень. Для цього фахівцям НАЗК слід було б визначити випадки безспірного отримання партіями таких внесків, а також детально вивчити питання найбільш імовірних шляхів отримання партіями негрошових внесків. Зокрема, слід вивчити та узагальнити інформацію, надану партіями у своїх звітах за 2016–2017 роки, на предмет найбільш поширених шляхів отримання таких внесків. 

З нашої точки зору, до числа обов’язкових випадків застосування Методології можна було б віднести такі факти:

1) отримання політичною партією робіт, товарів та послуг безкоштовно;

2) набуття політичною партією у власність або користування нерухомого майна або транспортних засобів;

3) дизайн, макетування, тиражування, друк та/або поширення (в тому числі через мережу Інтернет) інформації про політичну партію;

4) оплата послуг телебачення, радіо та друкованої преси;

5) отримання (протягом звітного кварталу) від однієї фізичної чи юридичної особи товарів, робіт або послуг загальна вартість яких перевищує десять розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому такі товари, роботи або послуги були отримані;

6) отримання товарів, робіт або послуг від однієї й тієї ж фізичної чи юридичної особи понад три рази за звітний квартал.

Тому, другий розділ цієї Методології мав би називатися «Підстави для обов’язкового проведення оцінки розміру внеску у формі робіт, товарів або послуг», в якому мав би міститися чіткий та зрозумілий перелік випадків, коли повинна здійснюватися така оцінка.

Друга функція – забезпечити партію та НАЗК простим, зручним, але водночас досить точним інструментом визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг.

Тобто, з одного боку, процедура оцінки (зокрема, визначення ринкової вартості) товарів, робіт або послуг має бути максимально простою для партій (бо в партіях немає і не повинно бути фахівців-оцінювачів), а, з іншого, – максимально точною та інформативною (для НАЗК та потреб належної реалізації відповідних положень чинного законодавства).

Досягти кращої реалізації цієї функції можна було б шляхом використання як партіями, так і НАЗК результатів професійної оцінки середньої вартості товарів, робіт або послуг, які найчастіше отримуються партіями «на пільгових умовах». Йдеться, передусім, про нерухоме майно та транспортні засоби. Наприклад, НАЗК могло б один раз на рік затверджувати середньоринкові ціни на: 

1) придбання та отримання в користування 1 кв.м нерухомого майна (по регіонах); 

2) придбання та отримання в користування певних груп транспортних засобів10.

У такому випадку оцінка партією негрошового внеску зводилася б до простого порівняння вже встановлених НАЗК середньоринкових цін на нерухомість (у відповідному місті або регіоні) чи транспортні засоби з фактичними показниками за документами партії. 

У контексті оцінки легкових автомобілів може бути застосований й інший варіант. Методологія НАЗК могла б відсилати партію до досить простої у застосуванні Методики визначення середньоринкової вартості легкових автомобілів, затвердженої постановою КМУ від 18 лютого 2016 р. № 66 або містити аналогічний алгоритм здійснення оцінки.

Все це сприятиме однаковому застосуванню законодавства та відповідальності до всіх партій. Інакше може вийти так, що використовуючи одну й ту саму Методологію одна партія обґрунтує, що середньоринкова вартість оренди 200 кв.м. нерухомого майна у м. Київ складає 1 000 гривень (наприклад, візьме для порівняння дві угоди, укладені між пов’язаними особами), а інша обґрунтує, що вартість такої оренди складає 100 000 гривень (беручи для порівняння реальні ціни на таку оренду)11.

У цьому ж висновку експерти ЦППР просили НАЗК утворити та забезпечити ефективну діяльність робочої групи з розробки нового проекту Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг до складу якої включити фахівців Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції, представників міжнародних організацій, що опікуються питаннями реалізації цієї реформи в Україні (IFES, NDI, COE), представників МФ України та МЮ України, а також незалежних екскретів і представників громадськості (ЦППР, Центр UA тощо).

Варто відзначити, що керівник Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції (Р.В. Ігонін) прислухався до останньої поради. Тому вже 15 лютого 2018 року відбулося обговорення проекту Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг. За результатами обговорення представники НАЗК визнали вагомими значну частину аргументів експертів ЦППР та пообіцяли врахувати концептуально важливі зауваження/пропозиції під час доопрацювання цієї Методології.

Остання редакція проекту Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг (станом на 1 квітня 2018 року) враховує деякі зауваження ЦППР, що говорить про бажання цього органу підготувати якісний нормативно-правовий акт, а також про його відкритість і бажання співпрацювати з іншими державними органами, партіями та громадськістю. 

6. Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру

6.1. Загальна інформація

8 вересня 2016 року рішенням НАЗК № 26 було затверджено Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру12 (далі – Положення).

Безпосередньо в Законі вимоги щодо розробки цього підзаконного НПА немає, але цей обов’язок випливає з реальної необхідності впорядкування нормальної діяльності НАЗК в цій сфері. Тому цю нормотворчу ініціативу НАЗК варто оцінити схвально.

Виходячи зі змісту ч. 15 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» аналіз звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру передбачає встановлення:

1) відповідності оформлення звіту, включених до нього звітних даних вимогам законодавства;

2) своєчасності подання звіту;

3) повноти та достовірності відображеної у звіті інформації;

4) наявності або відсутності порушень законодавства щодо фінансування політичних партій або передвиборної агітації. 

У Положенні НАЗК правильно визначило зазначені вище сфери (напрямки) аналізу. З тією лише різницею, що НАЗК задекларувало поетапний аналіз цих груп інформації за яким спочатку аналізується своєчасність подання звіту, а вже потім – питання відповідності оформлення звіту, включених до нього звітних даних вимогам законодавства. Такий підхід видається цілком обґрунтованим.

6.2. Перевірка своєчасності подання звіту. 

Згідно з п. 2 розділу ІІ Положення перевірка своєчасності подання щоквартального фінансового звіту передбачає встановлення «факту дотримання політичною партією строків подання» такого звіту до НАЗК, встановлених ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні».

Попри очевидну правильність наведених зазначеного все ж таки у цьому документі слід було б викласти основні положення щодо правильного обчислення відповідних строків (які б дозволяли працівнику НАЗК зробити однозначний висновок щодо своєчасності чи несвоєчасності подання кожного конкретного звіту). При цьому ці положення мають відповідати аналогічним приписам, що містяться у Положенні про порядок подання звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, або, принаймні, кореспондувати з ними. 

Йдеться, зокрема, про те, що:

1) ці звіти мають подаватися у такі строки: за І квартал – до 10 травня звітного року, за ІІ квартал – до 09 серпня звітного року, за ІІІ квартал – до 09 листопада звітного року включно, за ІV квартал та за рік – до 09 лютого наступного за звітним року включно;

2) якщо останній день строку подання щоквартального фінансового звіту припадає на вихідний або святковий день, то останнім днем строку подання такого звіту вважається наступний робочий день, що настає за вихідним або святковим днем;

3) датою подання щоквартального фінансового звіту вважається дата присвоєння реєстраційного індексу структурним підрозділом НАЗК, на який покладено обов’язок здійснювати реєстрацію вхідної кореспонденції, а в разі надходження звітності поштою – дата на поштовому штемпелі підприємства (відділення) зв’язку, що обслуговує відправника.

Рекомендації (альтернативні): 

1) виписати безпосередньо в п. 2 розділу ІІ Положення правила обчислення останнього дня подання Звіту та визначення офіційної дати подання такого Звіту;

2) викласти п. 2 розділу ІІ Положення у такій редакції: «Перевірка своєчасності подання Звіту передбачає встановлення факту дотримання політичною партією строків подання Звіту до Національного агентства, встановлених частиною сьомою статті 17 Закону. Під час такої перевірки беруться до уваги правила, сформульовані у пунктах 2–4 розділу ІІ Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру».

6.3. Встановлення відповідності оформлення звіту, включених до нього звітних даних вимогам законодавства

Перед тим як аналізувати відповідні норми Положення в цій частині слід відзначити, що об’єктом такої перевірки є факт відповідності чи невідповідності існуючого (фактичного) стану речей (йдеться про оформлення звіту та включені до нього дані) вимогам законодавства.

Це означає, що така перевірка має полягати у встановленні відповідності фактичного оформлення звіту та включеної до нього інформації базовим вимогам, визначеним безпосередньо в Законі «Про політичні партії в Україні».

Закон «Про політичні партії в Україні» закріплює такі вимоги до оформлення звіту та розміщених у ньому звітних даних:

1) Звіт має бути поданий за Формою, затвердженою НАЗК (ч. 8 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»). При цьому слід мати на увазі, що згідно з ч. 8 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» така Форма має відповідати всім вимогам цього Закону в частині оформлення Звіту та включених до нього звітних даних (див. пункти 2–7). Із цього випливає закономірний висновок про те, що ті вимоги Форми Звіту (чи іншого документу НАЗК в цій сфері), що суперечать Закону, за будь-яких обставин, не можуть визнаватися «вимогами законодавства» у контексті перевірки відповідності оформлення Звіту, про яку йдеться у ч. 15 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»;

2) Звіт повинен містити інформацію про:

– майно партії, її кожної МО, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, та його вартість; 

– внески на користь партії, її місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, а також до виборчого фонду партії, її місцевої організації чи кандидата від партії (місцевої організації партії) на відповідних загальнодержавних або місцевих виборах (у разі проведення виборів);

– суму отриманих протягом звітного періоду коштів з державного бюджету, виділених на фінансування статутної діяльності партії та, окремо, на відшкодування витрат, пов’язаних з фінансуванням передвиборної агітації (у разі отримання політичною партією таких коштів); 

– платежі, здійснені з рахунків політичної партії, її місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, рахунків виборчого фонду партії, її місцевої організації, кандидата від партії (місцевої організації партії) на відповідних загальнодержавних або місцевих виборах (у разі проведення виборів);

– фінансові зобов’язання партії, її місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи (детальніше див. ч. 9 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні).

При цьому, знову ж таки, слід відзначити, що на цьому етапі ще не перевіряється повнота та достовірність цієї інформації. Перевіряється лише факт наявності / відсутності таких даних «в принципі»;

3) зазначена вище інформація повинна бути відображена у звіті наростаючим підсумком на кінець року окремо щодо кожної партії, її місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, кандидатів на відповідних виборах (у разі проведення виборів) (ч. 10 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»);

4) до Звіту повинні бути додані копії документів, що підтверджують відображені у звіті відомості (у тому числі копії платіжних документів, довідок установ банків про рух коштів на рахунках) (ч. 12 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»). В цьому випадку також має аналізуватися лише факт наявності або відсутності таких документів, оскільки повнота та достовірність цієї інформації є об’єктом наступного етапу перевірки («встановлення повноти та достовірності відображеної у звіті інформації»);

5) до Звіту за четвертий квартал звітного року мають бути також додані висновки щорічного внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього фінансового аудиту партії (якщо його проведення є обов’язковим), які є невід’ємними частинами такого звіту (ч. 11 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»);

6) Звіт має бути поданий до НАЗК у паперовій формі, а також на електронному носії (ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»);

7) Звіт у паперовій формі має бути підписаний керівником партії та засвідчений її печаткою (ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Як бачимо, у Законі «Про політичні партії в Україні» визначено сім базових (головних) вимог щодо оформлення Звіту та включених до нього звітних даних. Подання щоквартального фінансового звіту з порушенням цих (базових, визначальних, головних) вимог Закону «Про політичні партії в Україні» й слід було б уважати поданням звіту, «оформленого з грубим порушенням встановлених вимог» (див. про це нижче).

Цілком очевидно, що порушення інших вимог законодавства в цій сфері (йдеться про вимоги, визначені актами НАЗК) недоречно визнавати грубими порушенням вимог щодо оформлення звіту в силу другорядності, а також потенційної мінливості, характерної для підзаконних НПА. 

Важливо підкреслити, що вимоги, які мстяться у актах НАЗК але суперечать наведеним вище положенням Закону «Про політичні партії в Україні», не можуть вважатися законними вимогами, а тому факт їх порушення не може бути підставою для настання юридичної відповідальності.

Повертаючись до аналізу п. 3 розділу ІІ Положення варто відзначити низку його недоліків у цій частині.

Перший недолік. У абз. 1 п. 3 розділу ІІ цього Положення зазначено, що аналіз відповідності оформлення щоквартального фінансового звіту, включених до нього звітних даних передбачає перевірку відповідності відображеної у цьому інформації:

1) вимогам Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК від 28 липня 2016 року № 2;

2) вимогам законодавства.

Із цього випливає, ніби вимоги зазначеного вище Положення є первинними у цьому аналізі, а вимоги Закону «Про політичні партії в Україні» – вторинними. 

Такий підхід грубо суперечить існуючим нині правилам щодо ієрархії НПА за юридичною силою та звичайній логіці. Тим більше, що Закон «Про політичні партії в Україні» взагалі не передбачає розробки такого НПА як «Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру» (це власна ініціатива НАЗК).

Тому ми переконані, що така перевірка повинна передбачати аналіз оформлення щоквартального фінансового звіту та включених до нього звітних даних на відповідність вимогам:

1) частин 7–12 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» (головний і первинний критерій аналізу на відповідність);

2) відповідних актів НАЗК (Форми щоквартального фінансового звіту, Положення про порядок подання щоквартального фінансового звіту тощо) в частині, що не суперечить вимогам Закону «Про політичні партії в Україні» (другорядний і вторинний (похідний) критерій аналізу на відповідність).

Наведені вище міркування щодо послідовності та змісту такої перевірки є дуже важливими через те, що нині чинні Форма щоквартального фінансового звіту та Положення про порядок його подання значною мірою суперечать вимогам Закону «Про політичні партії в Україні». Відтак, питання про різну юридичну силу цих актів, а отже й питання про базові та другорядні вимоги законодавства має істотне значення.

Рекомендація: Абзац 1 п. 3 розділу ІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК від 8 вересня 2016 року №26, викласти в такій редакції:

«3. Аналіз відповідності оформлення Звіту, включених до нього звітних даних передбачає перевірку відповідності відображеної у Звіті інформації вимогам:

1) частин сьомої – дванадцятої статті 17 Закону України «Про політичні партії в Україні»;

2) Форми Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженої рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 09 червня 2016 року № 3, а також Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 28 липня 2016 року № 2, в частині що не суперечить вимогам Закону України «Про політичні партії в Україні». »

Другий (дуже суттєвий) недолік. У абз. 1 п. 3 розділу ІІ Положення зазначено, що аналіз відповідності оформлення щоквартального фінансового звіту, включених до нього звітних даних передбачає встановлення наявності (відсутності) факту оформлення такого звіту з грубим порушенням встановлених вимог. 

Таке рішення НАЗК є абсолютно правильним, адже:

1) встановлення цього факту є підставою для притягнення керівника партії до адміністративної відповідальності (ст. 212-21 КпАП України) (стосується звітності всіх без винятку партій);

2) встановлення цього факту є підставою для зупинення чи припинення державного фінансування статутної діяльності партії (п. 2 ч. 1 ст. 17-7 та п. 2 ч. 1 ст. 17-8 Закону «Про політичні партії в Україні») (стосується звітності тільки тих партій, які отримують таке фінансування).

Разом із тим, аналізоване Положення не містить ні визначення терміну «Звіт, оформлений з грубим порушенням встановлених вимог», ні адекватного переліку тих порушень, які слід уважати проявами грубого порушення встановлених вимог щодо оформлення звіту.

Так, першим грубим порушенням встановлених вимог в цьому Положенні названо факт «недотримання форми Звіту політичною партією та її місцевими організаціями при його підготовці». І це при тому, що місцеві організації партії взагалі не повинні подавати такого звіту. Що означає «недотримання форми» також зрозуміти важко (йдеться про застосування принципово іншої форми звітності, довільної форми звітності чи будь-яке відхилення від затвердженої НАЗК форми цього звіту). За такого підходу виходить, що цілком законний звіт, який не відповідає затвердженій НАЗК формі в частині незаконних вимог (звіти місцевих організацій, підпис бухгалтера тощо), є таким, що поданий з грубим порушенням встановлених вимог.

Другим грубим порушенням встановлених вимог згідно з Положенням є «подання Звіту без підпису керівника (уповноваженої особи) та/або головного бухгалтера (особи, відповідальної за ведення бухгалтерського обліку) на останній сторінці Звіту та без засвідчення печаткою політичної партії, її місцевої організації». Виходить, що НАЗК в межах своїх актів не лише встановлює незаконну вимогу щодо обов’язкового підпису бухгалтером (особою, відповідальною за ведення бухгалтерського обліку) щоквартального фінансового звіту, а й констатує, що недотримання цієї вимоги є грубим порушенням встановлених вимог, що в свою чергу може тягти застосування надзвичайно суворих заходів примусового характеру (припинення державного фінансування партії, адміністративна відповідальність керівника партії). 

Далеко недосконалим є й опис НАЗК інших проявів оформлення щоквартального фінансового звіту з грубим порушенням встановлених вимог. З нашої точки зору, поданням звіту, «оформленого з грубим порушенням встановлених вимог», можна вважати лише ті випадки, коли цей звіт подано з порушенням тих вимог, які визначені Законом «Про політичні партії в Україні» (див. про це вище).

Рекомендація: В абз. 3 п. 3 розділу ІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК від 8 вересня 2016 року №26, встановити, що щоквартальний фінансовий звіт вважається оформленим з грубим порушенням встановлених вимог, якщо:

1) його подано не за Формою, затвердженою НАЗК (ч. 8 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»);

2) він не містить інформації, зазначеної у ч. 9 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні;

3) інформація у щоквартальному фінансовому звіті відображена не наростаючим підсумком на кінець року окремо щодо кожної партії, її місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, кандидатів на відповідних виборах (у разі проведення виборів);

4) до щоквартального фінансового звіту не було додано копії всіх документів, що підтверджують відображені у звіті відомості (у тому числі копії платіжних документів, довідок установ банків про рух коштів на рахунках);

5) до фінансового звіту за четвертий квартал звітного року не було додано висновків щорічного внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього фінансового аудиту політичної партії (якщо його проведення було обов’язковим відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні»);

6) не було дотримано вимог про подання щоквартального фінансового звіту як у паперовій формі, так і на електронному носії;

7) щоквартальний фінансовий звіт, поданий до НАЗК у паперовій формі, не підписаний керівником партії або не засвідчений її печаткою.

6.4. Аналіз повноти та достовірності відображеної у звіті інформації

Аналіз п. 4 розділу ІІ Положення дозволяє стверджувати, що в ньому в загальних рисах виписано зміст відповідної процедури. Це дозволяє стороннім особам отримати загальне уявлення про те, в чому полягає процедура аналізу повноти та достовірності відображеної у щоквартальному фінансовому звіті інформації.

Разом із тим, зазначені вище приписи аж-ніяк не можна сприймати як дієві (ефективні) процедурні норми (норми, які могли б взяти на озброєння спеціалісти НАЗК), адже в них не закріплено ні чіткого алгоритму проведення такого аналізу (послідовність проведення заходів), ні опису дій, які має здійснити спеціаліст НАЗК в межах кожного конкретного заходу.

Не дає Положення й чіткого уявлення про те, який звіт є таким, що містить повну чи неповну інформацію. Мається на увазі, що в цьому документі мало би бути чітко визначено, яка інформація має бути обов’язково відображена у звіті (за її відсутності звіт вважається таким, що містить неповну інформацію), а яка інформація може бути, а може й не бути (на власний розсуд) відображена у цьому звіті. При цьому звіт, який не містить такої додаткової (факультативної) інформації, не повинен вважатися таким, що містить неповну інформацію.

Навряд чи можна повною мірою погодитися й із закріпленою в цьому акті дефініцією терміну «недостовірні відомості». Наприклад, з цього визначення випливає, ніби невідповідність інформації, відображеної у щоквартальному фінансовому звіті, даним, отриманим від юридичних або фізичних осіб, є свідченням надання партією недостовірності інформації (виходить, що достовірність даних, отриманих від юридичних або фізичних осіб, презюмується). Насправді ж одержання від юридичних або фізичних осіб, інформації, яка не відповідає інформації, відображеної у щоквартальному фінансовому звіті партії, має бути лише підставою для здійснення НАЗК відповідної перевірки (з метою вирішення питання про достовірність / недостовірність інформації, наданої партією у щоквартальному фінансовому звіті).

Рекомендація: у п. 4 розділу ІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК від 8 вересня 2016 року №26:

1) встановити, який щоквартальний фінансовий звіт вважається таким, що містить неповну інформацію (з визначенням чіткого переліку даних, які партія обов’язково повинна надати у такому звіті);

2) встановити, який щоквартальний фінансовий звіт вважається таким, що містить недостовірну інформацію;

3) виписати чіткий алгоритм здійснення різних заходів в межах процедури аналізу повноти та достовірності відображеної у щоквартальному фінансовому звіті інформації з детальним описом дій, які має здійснити спеціаліст НАЗК в межах кожного конкретного заходу13.

6.5. Встановлення наявності або відсутності фактів порушень законодавства щодо фінансування політичних партій

Передусім, варто відзначити, що п. 5 розділу ІІ Положення не встановлює чіткого переліку порушень законодавства щодо фінансування політичних партій. А це дуже важливо, адже наразі ніде в законодавстві не визначено, що саме є «порушенням законодавства щодо фінансування політичних партій» (немає ні визначення цього поняття, ні переліку конкретних фактів, що свідчать про порушення законодавства щодо фінансування політичних партій). За таких обставин важко зрозуміти, про який саме аналіз (на предмет чого) йдеться у підпунктах 1–5 п. 5 розділу ІІ Положення.

Приписи Положення, якими визначено способи виявлення фактів порушень законодавства щодо фінансування політичних партій, є хоч і концептуально правильними, але сформульовано їх настільки абстрактно (а інколи й плутано), що зрозуміти, що конкретно та як саме будуть робити спеціалісти НАЗК для того, щоб встановити наявність або відсутність фактів порушень законодавства щодо фінансування політичних партій, також неможливо. Наприклад, приписи пп. 3 п. 5 розділу ІІ Положення про те, що одним зі способів встановлення наявності або відсутності фактів порушень законодавства щодо фінансування політичних партій є «виявлення фактів порушення порядку надання або отримання внеску на підтримку політичної партії» не несуть в собі жодної конкретної інформації про способи виявлення цих фактів (власне про ті заходи, яких має вжити спеціаліст НАЗК з метою виявлення наявності або відсутності фактів порушення порядку надання або отримання внеску на підтримку партії).

Все це не сприяє ефективній та продуктивній роботі НАЗК, а також суттєво ускладнює розуміння представниками партій того, які недоліки в діяльності партії слід усунути, як правильно поводитися у випадках з отриманням помилково зарахованих коштів, на що звертати увагу під час надання тієї чи іншої інформації у звіті тощо.

Рекомендація: у п. 5 розділу ІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК від 8 вересня 2016 року №26:

1) встановити, перелік фактів, які вважаються порушеннями законодавства щодо фінансування політичних партій (в ідеалі це слід зробити за різними категоріями суб’єктів відповідальності: фізичні особи, які здійснюють внески на користь партій; представники юридичних осіб, які здійснюють внески на користь партій; представники партій (отримання та повернення внесків, подання фінансової звітності тощо), а також самі партії (як юридичні особи);

2) виписати чіткий алгоритм встановлення наявності або відсутності кожного потенційно можливого факту порушення законодавства щодо фінансування політичних партій. Наприклад, кожен факт здійснення внеску фізичною особою на користь партії потребує з’ясування таких питань: форма та спосіб здійснення внеску; громадянство особи, яка здійснила внесок; наявність/відсутність обставин, які забороняють їй здійснювати внески на користь партії; визначення загального розміру (суми) внесків цієї особи на користь однієї й тієї ж партії протягом календарного року і т.д.

6.6. Оформлення результатів аналізу

Розділом ІІІ Положення передбачено, що під час проведення аналізу щоквартальних фінансових звітів партій посадова особа самостійного структурного підрозділу апарату НАЗК заповнює (складає) акт про проведення аналізу щоквартального фінансового звіту (далі – Акт). 

В Акті в розгорнутому вигляді зазначаються встановлені під час аналізу щоквартальних фінансових звітів партій:

а) факти про наявність або відсутність порушень (усі виявлені порушення зазначаються з посиланням на норму, яку порушено)14;

б) вжиті заходи щодо їх перевірки (зокрема направлення листів, запитів);

в) підсумовується результат аналізу.

Згідно з п. 7 розділу ІІІ Положення за результатами аналізу щоквартального фінансового звіту та на підставі зазначеного вище Акту готується висновок про результати аналізу щоквартального фінансового звіту (далі – Висновок).

Разом із тим, варто відзначити, що:

1) чинним законодавством не передбачено складання Акту з проведення аналізу щоквартального фінансового звіту, а отже законність наведених вище приписів в цій частині видається більш ніж сумнівною;

2) згідно з ч. 14 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» єдиним документом, у якому мають бути відображені хід і результати аналізу щоквартального фінансового звіту, є відповідний Висновок;

3) саме цей Висновок з усією інформацією вступного, описово-мотивувального та регулятивного характеру повинен бути опублікований на офіційному веб-сайті НАЗК.

Попри зазначене вище наразі має місце ситуація за якої:

1) розгорнута інформація про хід та результати аналізу щоквартальних фінансових звітів міститься лише у непередбачених законом Актах, які НАЗК не оприлюднює, незаконно приховуючи ту інформацію, оприлюднення якої вимагає Закон «Про політичні партії в Україні»;

2) на офіційному веб-сайті НАЗК публікуються абсолютно неінформативні висновки, які по суті є беззмістовною формою відображення резулятивної частини непередбачених законом Актів.

Така ситуація є категорично неприпустимою, адже цими діями НАЗК грубо порушує вимоги Закону «Про політичні партії в Україні», позбавляючи широку громадськість (передусім прихильників партії) можливості отримувати достовірну інформацію про діяльність тієї чи іншої партії, а отже й здійснювати свій усвідомлений вибір (зокрема, на наступних виборах).

Рекомендація: привести розділ ІІІ Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК від 8 вересня 2016 року №26, у відповідність до вимог Закону «Про політичні партії в Україні» шляхом:

1) виключення з нього всіх положень щодо Акту про проведення аналізу щоквартального фінансового звіту; 

2) встановлення, що вся інформація про хід та результати аналізу щоквартальних фінансових звітів повинна міститься у висновках, повний текст яких має бути оприлюднений шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті НАЗК.

7. Порядок використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій»

Зі змісту ч. 2 ст. 22 БК України випливає, що НАЗК є головним розпорядником коштів, отриманих в межах бюджетної програми «Фінансування статутної діяльності політичних партій».

Відповідно до ч. 7 ст. 20 БК України за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів, головні розпорядники коштів державного бюджету розробляють проекти порядків використання коштів державного бюджету та забезпечують їх затвердження у терміни, визначені КМУ15

З нашої точки зору, здійснення заходів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів, адже на підзаконному рівні має бути чітко визначено одержувачів зазначених бюджетних коштів, порядок розподілу цих коштів між ними (бо в Законі «Про політичні партії в Україні» цей порядок виписано вельми плутано та незрозуміло), цілі та напрями їхнього використання (адже вони надаються виключно на фінансування статної діяльності партії, зміст якої в чинному законодавстві не розкрито) тощо.

Саме тому НАЗК мало би розробити проект Порядку використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» та подати його на затвердження до Уряду. Аналогічної думки дотримуються й представники РП, які неодноразово на різних публічних заходах наголошували на цьому, а також багато інших фахівців з бюджетного права.

За інформацією НАЗК проект такого Порядку було розроблено ще на початку липня 2016 року НАЗК. 14 липня 2016 року НАЗК надіслало проект цього Порядку на погодження до МФ України, а вже 18 липня 2016 року МФ України відмовився погоджувати цей НПА. Одним з основних аргументів такого рішення було те, що, на думку представників МФ України, НАЗК не уповноважене приймати такого акту, а має лише забезпечити однакове розуміння та застосування терміну «статна діяльність партії».

8. Рішення НАЗК «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори»

Відповідно до ч. 5 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні» НАЗК встановлює визначення термінів «пов’язані особи», «спонсорство», «треті особи», що вживаються в цьому Законі. Крім того, у ч. 3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» йдеться про те, що якщо фізична або юридична особа здійснює або може здійснювати вирішальний вплив на діяльність однієї або кількох юридичних осіб (зокрема, є кінцевим бенефіціарним власником (контролером) юридичної особи), внески такої фізичної або юридичної особи і підконтрольних їй юридичних осіб вважаються внеском однієї особи і обмежуються загальним розміром (сумою) внеску (внесків), встановленим цією статтею. НАЗК встановлює визначення термінів «вирішальний вплив», «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)», що вживаються в цьому Законі та законодавстві України про вибори.

Отже, згідно з чинним законодавством НАЗК було зобов’язане встановити зміст термінів: 

а) «пов’язані особи»; «спонсорство» та «треті особи», що вживаються у Законі «Про політичні партії в Україні»;

б) «вирішальний вплив» та «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)», що вживаються у Законі «Про політичні партії» та законодавстві України про вибори.

11 серпня 2016 року НАЗК прийняло рішення №11 «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори»16, яким встановило зміст п’яти зазначених вище термінів. 

На нашу думку, встановлені НАЗК дефініції цих термінів хоч у цілому й правильно визначають їхній зміст, проте мають певні неточності та/або вади, а тому потребують удосконалення (доопрацювання).

1. Термін «вирішальний вплив» розкрито як можливість однієї чи декількох пов’язаних юридичних та/або фізичних осіб приймати вирішальні рішення щодо управління або господарської діяльності юридичної особи безпосередньо або через інших осіб.

Таке формулювання є не дуже вдалим, оскільки:

– тлумачення «вирішальний вплив» через «вирішальні рішення» призводить до мовної тавтології і неоднозначності (зміст слів є незрозумілим і дозволяє тлумачити його довільно), що не відповідає принципу юридичної визначеності. Використання цієї дефініції при застосуванні Закону «Про політичні партії в Україні» та законодавства про вибори може спотворити зміст його положень;

– словосполучення «вирішальні рішення» дозволяє трактувати його так, ніби існують також і НЕвирішальні рішення, які пов’язані особи приймають щодо управління або господарської діяльності юридичної особи. Тримаючись такої логіки, необхідно вказати, які рішення належать до вирішальних, а які – ні. Проте, такий шлях був би хибним, оскільки «вирішальні» та «рішення» є спільнокореневими словами (тобто, наявна тавтологія), а семантичне значення слова «рішення» вже передбачає вирішення чого-небудь, настання чи ненастання певних наслідків (залежно від конкретних обставин).

Мабуть, не випадково, що чинне українське законодавство «не знає» словосполучення «вирішальні рішення».

Якщо використовувати тлумачення «вирішального впливу», надане НАЗК, у редакції ч. 4 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», то вийде таке: «Якщо фізична або юридична особа здійснює або може здійснювати вирішальний вплив (можливість приймати вирішальні рішення щодо управління або господарської діяльності юридичної особи) на діяльність однієї або кількох юридичних осіб (зокрема, є кінцевим бенефіціарним власником (контролером) юридичної особи), внески такої фізичної або юридичної особи і підконтрольних їй юридичних осіб вважаються внеском однієї особи і обмежуються загальним розміром (сумою) внеску (внесків), встановленим цією статтею».

Крім зазначеної вище вади, очевидним є також некоректне вживання слова «можливість» у цьому контексті, оскільки можливість може не існувати через низку об’єктивних та суб’єктивних причин. Тому доцільніше вжити слово «право», яке реалізується на власний розсуд особи і дотримання якого їй гарантує закон.

Рекомендації: Поняття «вирішальний вплив» треба розглядати як право (здатність, можливість) прямо чи опосередковано впливати (контролювати) на законних підставах на діяльність (прийняття рішень) органів управління суб’єктів господарювання (юридичних осіб). 

Крім того, фахівцям НАЗК варто звернутись до положень ч. 1 ст. 1 Закону «Про захист економічної конкуренції», де дається визначення поняття «контроль» (абз. 3). Виходячи з цього поняття, під «вирішальним впливом» слід розуміти контроль однієї чи декількох пов’язаних юридичних та/або фізичних осіб щодо господарської діяльності суб’єкта господарювання чи його частини, який здійснюється безпосередньо або через інших осіб, зокрема завдяки: праву володіння чи користування всіма активами чи їх значною частиною; праву, яке забезпечує вирішальний вплив на формування складу, результати голосування та рішення органів управління суб'єкта господарювання; укладенню договорів і контрактів, які дають можливість визначати умови господарської діяльності, давати обов'язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління суб’єкта господарювання; заміщенню посади керівника, заступника керівника спостережної ради, правління, іншого наглядового чи виконавчого органу суб’єкта господарювання особою, яка вже обіймає одну чи кілька із зазначених посад в інших суб’єктах господарювання; обійманню більше половини посад членів спостережної ради, правління, інших наглядових чи виконавчих органів суб’єкта господарювання особами, які вже обіймають одну чи кілька із зазначених посад в іншому суб’єкті господарювання. 

2. Дефініція терміну «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» повністю відтворює зміст аналогічного терміну, закріпленого у п. 20 ст. 1 Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» від 14 жовтня 2014 року, а тому воно не є тлумаченням, здійсненим НАЗК.

Рекомендації: оскільки законодавцем невдало віднесено поняття «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» до числа тих, що потребують визначення, НАЗК у своєму рішенні слід було просто вказати, що термін «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» вживається у значенні, наведеному в Законі «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (зокрема, саме таким чином вчинив законодавець при формулюванні п. 5-1 ч. 1 ст. 46 Закону «Про запобігання корупції»).

3. Термін «пов’язані особи» визначено як юридичні особи, на управління та господарську діяльність яких партія здійснює вирішальний вплив безпосередньо або через інших осіб, зокрема шляхом реалізації права володіння або користування всіма активами чи їх значною часткою, права вирішального впливу на формування складу, результатів голосування, а також вчинення правочинів, які надають можливість визначати умови господарської діяльності, давати обов’язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління, або має можливість здійснювати вплив шляхом прямого або опосередкованого (через іншу фізичну чи юридичну особу) володіння однією особою самостійно або спільно з пов’язаними фізичними та/або юридичними особами часткою в юридичній особі у розмірі 25 чи більше відсотків статутного капіталу або прав голосу в юридичній особі. До пов’язаних з партією осіб також належать кандидати на виборах, висунуті партією або її місцевою організацією.

Нелогічним виглядає визначення пов’язаних осіб як юридичних з незначним уточненням, що ними можуть бути і кандидати на виборах, висунуті партією або її місцевою організацією.

Варто звернутись до п. 14.1.159 ПК України, де вказано, що «пов’язані особи – юридичні та/або фізичні особи, відносини між якими можуть впливати на умови або економічні результати їх діяльності чи діяльності осіб, яких вони представляють, з урахуванням таких критеріїв: ...».

Також пов’язаними особами визнають юридичні та/або фізичні особи, які спільно або узгоджено здійснюють господарську діяльність, у тому числі спільно або узгоджено чинять вплив на господарську діяльність суб’єкта господарювання. Зокрема, пов’язаними фізичними особами вважаються такі, які є подружжям, батьками та дітьми, братами та/або сестрами (абз. 3 ч. 1 ст. 1 Закону «Про захист економічної конкуренції»).

Згідно з Положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 23 (п. 4) пов’язані сторони – це особи, стосунки між якими обумовлюють можливість однієї сторони контролювати іншу або здійснювати суттєвий вплив на прийняття фінансових і оперативних рішень іншою стороною.

Рекомендації: за аналогією з наведеними у ПК України та Положенні (стандарті) бухгалтерського обліку 23 визначеннями «пов’язаних осіб» та «пов’язані сторони», встановити, що у Законі «Про політичні партії в Україні» пов’язаними особами є ті юридичні та/або фізичні особи, відносини між якими можуть впливати на результати діяльності партії.

Крім того, без рубрикації зазначеного визначення на пункти воно виглядає як нагромадження слів і речень, зв’язки між якими зрозуміти не просто. Набагато чіткішим це визначення було б приблизно у такому вигляді:

«Пов’язані особи – це юридичні особи, на управління та господарську діяльність яких партія:

а) здійснює вирішальний вплив безпосередньо або через інших осіб, зокрема шляхом реалізації права:

– володіти або користуватися всіма активами чи їх значною часткою;

– формувати склад органів управління чи безпосередньо виконувати функції органу управління;

– голосувати;

– вчинювати правочини, які надають можливість визначати умови господарської діяльності;

– давати обов’язкові до виконання вказівки, або 

б) має можливість здійснювати такий вплив шляхом прямого або опосередкованого (через іншу фізичну чи юридичну особу) володіння самостійно або спільно з іншими фізичними та/або юридичними особами часткою в юридичній особі у розмірі 25 чи більше відсотків статутного капіталу».

4. Визначення терміну «спонсорство» (надання фізичною або юридичною особою матеріальної, фінансової, організаційної та іншої підтримки у проведенні заходів чи здійсненні іншої діяльності на підтримку політичної партії) є неточним. Оскільки спонсорство за своєю суттю завжди переслідує певну мету.

Згідно з абз. 19 ст. 1 Закону «Про рекламу» спонсорство – це добровільна матеріальна, фінансова, організаційна та інша підтримка фізичними та юридичними особами будь-якої діяльності з метою популяризації виключно свого імені, найменування, свого знака для товарів і послуг.

Визначення, надане НАЗК, не передбачає певної зацікавленості та мети надання такої допомоги, що суперечить суті поняття «спонсорство» і за своїми ознаками є наближеним до поняття «благодійна діяльність» (добровільна особиста та/або майнова допомога для досягнення визначених цим Законом цілей, що не передбачає одержання благодійником прибутку, а також сплати будь-якої винагороди або компенсації благодійнику від імені або за дорученням бенефіціара (п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону «Про благодійну діяльність та благодійні організації»).

Рекомендації: оскільки «спонсорство» не носить некорисливого характеру, то виникають сумніви у доцільності та коректності вживання слова «спонсорство» у контексті діяльності політичних партій.

5. У розумінні НАЗК «треті особи» – це будь-які фізичні або юридичні особи, які від власного імені, за рахунок власних коштів, а також незалежно від наявності або відсутності згоди політичної партії надають добровільну матеріальну, фінансову, організаційну чи іншу підтримку політичній партії, її місцевій організації.

Проте, якщо виходити зі змісту ч. 6 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», то доведеться констатувати, що не будь-які фізичні та юридичні особи можуть надавати підтримку політичним партіям та їх місцевим організаціям, а лише ті, стосовно яких немає обмежень у здійсненні внесків на підтримку партій (ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Зокрема, частиною 3 ст. 50 Закону «Про вибори народних депутатів України» забороняється здійснювати добровільні внески до виборчого фонду особам, які відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні» не мають права здійснювати внески на підтримку партій. Перелік осіб, здійснення якими внесків на підтримку політичних партій не допускається визначено у ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні».

Крім того, слід враховувати положення статей 96-1 і 96-2 КК України, а також ст. 100 КПК України, де йдеться про можливість спецконфіскації грошей та іншого майна у третіх осіб, у т.ч. у випадках, пов’язаних з незаконним фінансуванням політичних партій і виборчих кампаній.

Рекомендації: викласти дефініцію терміну «треті особи» у такій редакції: «треті особи – це фізичні або юридичні особи, які від власного імені, за рахунок власних коштів та за відсутності обмежень, передбачених статтею 15 Закону України «Про політичні партії в Україні», а також незалежно від наявності або відсутності згоди політичної партії надають добровільну матеріальну, фінансову, організаційну чи іншу підтримку політичній партії, її місцевій організації».

Деякі загальні зауваження. Віднесення законодавцем до компетенції НАЗК визначення наведених вище термінів, очевидно, переслідувало мету розкриття та встановлення точного змісту і значення понять, що пов’язано з досягненням правильності, однаковості та ефективності застосування відповідних термінів при реалізації законодавства.

Аналіз законодавства та наданих НАЗК визначень показав прорахунки:

1) законодавця у частині вживання у контексті діяльності політичних партій та віднесення до переліку термінів, які потребують визначення понять «спонсорство» (як такого, що за своєю суттю передбачає певну зацікавленість і корисливий характер у зв’язку з наданням будь-якої підтримки), «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» (оскільки можна було обмежитись відсилкою до Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», положення якого розкривають це поняття);

2) НАЗК, яке допустило певні помилки чи неточності при тлумаченні термінів «вирішальний вплив», «пов’язані особи» та «треті особи».

З огляду на зазначене вище доходимо висновку, що тлумачення всіх цих термінів слід було здійснити безпосередньо в законі. 

9. Забезпечення однакової інтерпретації терміну «витрати на фінансування передвиборної агітації»

Аналіз чинного законодавства про політичні партії та вибори (закони «Про політичні партії в Україні», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про місцеві вибори») дозволяє стверджувати, що хоч всі вони й використовують, але не закріплюють легального визначення поняття «витрати на фінансування передвиборної агітації».

Ця обставина суттєво ускладнює розуміння та застосування багатьох положень чинного законодавства, що стосуються питань залучення / отримання коштів на передвиборчу агітацію, здійснення їх використання, отримання коштів в межах відшкодування цих витрат тощо. Із запровадженням державного фінансування статутної діяльності політичних партій ця проблема стала ще гострішою, адже виходячи з приписів Закону «Про політичні партії в Україні» таке фінансування не може бути використане на потреби передвиборної агітації (нецільове використання бюджетних коштів).

Відтак, за відсутності легального визначення цього поняття НАЗК та ЦВК мали б скоординувати свої зусилля в цьому напрямку та надати (в межах роз’яснювальної роботи цих державних органів) визначення зазначеному вище поняттю. Нажаль, станом на 1 квітня 2018 року таких роз’яснень ще немає (ні спільних, ні окремих). На скільки нам відомо, то робота (співпраця) з підготовки цих роз’яснень й не ведеться.

Рекомендації:

1. У найближчій перспективі (квітень – липень 2018 року) НАЗК та ЦВК слід підготувати роз’яснення щодо правильного та однакового тлумачення всіма партіями та іншими учасниками політичного процесу юридичного терміну «витрати на фінансування передвиборної агітації». Виконання цієї рекомендації дозволить частково вирішити нагальні проблеми в цій сфері.

2. Для вирішення ж цієї проблеми в цілому слід розробити відповідні зміни до законодавства, якими закріпити єдине (уніфіковане) для всього законодавства про політичні партії та вибори визначення терміну «витрати на фінансування передвиборної агітації». 

10. Забезпечення однакової інтерпретації терміну «статутна діяльність політичної партії»

Практика застосування нових положень Закону «Про політичні партії в Україні» щодо державного фінансування статутної діяльності політичних партій засвідчила, що однією з визначальних проблем для представників таких партій стало абсолютне нерозуміння того, яка ж діяльність партії є або може вважатися «статутною», а яка – ні.

Від правильності вирішення цього питання в кожному конкретному випадку залежить те, чи отримуватиме така партія державне фінансування й надалі, чи не доведеться потім доводити факт цільового (законного) використання коштів, а може й узагалі стати причиною притягнення певних осіб (керівника партії, бухгалтера тощо) до кримінальної відповідальності, передбаченої ст. 210 КК України.

Саме тому НАЗК (бажано у співпраці з ЦВК та РП) мало б подбати про те, щоб:

1) термін «статутна діяльність політичної партії» був правильно та однаково інтерпретований всіма суб’єктами зазначеного процесу, а його зміст відповідав би змісту чинного законодавства та не спотворював ідею запровадження в Україні державного фінансування статутної діяльності політичних партій; 

2) встановити обмеження щодо тих видів статутної діяльності, які не можуть фінансуватися за рахунок Державного бюджету у 2018 році та взагалі (якщо такі є), та пояснити, чому партії не можуть фінансувати той чи інший вид своєї статутної діяльності; 

3) розробити правила (порядок, положення тощо), якими буде чітко визначено вимоги до використання бюджетних коштів, що надавалися партіям на фінансування їх статутної діяльності.

Нажаль, станом на 1 квітня 2018 року таких роз’яснень не існує, що не сприяє ефективному запровадженню цієї реформи, підриваючи її як в очах представників партій (вони так і не зрозуміли, на які потреби можна використовувати державні кошти, а на які – ні; які витрати є правомірними, а які – злочинними), так і в очах громадян (мовляв, «вирвали» з бюджету понад півмільярда гривень незрозуміло на які потреби).

Поряд із цим, варто відзначити, що з метою вирішення цієї проблеми у другій половині 2017 року саме НАЗК звернулося до Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції з клопотанням про утворення Робочої групи з розробки змін до законодавства в частині визначення напрямків використання державних коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій. 18 жовтня 2017 року таку робочу групу було створено, а до її складу увійшли представники низки парламентських та позапарламентських партій, органів державної влади, громадських та міжнародних організацій.

Основні висновки:

1. Станом на 1 квітня 2018 року всі (крім одного) НПА, які випливали із Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року № 731-VІІІ НАЗК розробило та затвердило. Абсолютну більшість із них було розроблено та затверджено вчасно.

2. Розроблені та затверджені рішенням НАЗК № 7 від 2 червня 2016 року Форми заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку відповідають вимогам ч. 6 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» та містять інформацію про обставини, передбачені частинами 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску. 

Разом із тим, для того, щоб цей документ якісно виконував усі покладені на нього функції (зокрема, документу, який підтверджуватиме поінформованість особи про всі існуючі законодавчі заборони щодо здійснення внеску на користь політичної партії) бажано, щоб в майбутньому він містив два блоки інформації, кожен з яких засвідчувався окремим підписом заявника: один підпис засвідчував би факт поінформованості особи про вимоги частин 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», а інший – факт повідомлення банківської установи та держави про відсутність таких обставин.

3. Форма Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру потребує суттєвого доопрацювання з тим, щоб вона: а) відповідала вимогам нині чинного Закону «Про політичні партії в Україні»; б) була зручною та необтяжливою для політичних партій.

4. Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затверджене рішенням НАЗК № 2 від 28 липня 2016 року, є досить якісним документом, який визначає порядок складання та подання щоквартального фінансового звіту, а також встановлює вимоги до розкриття елементів такого звіту.

Утім, цьому документи притаманні суттєві недоліки, які не сприяють правильному та ефективному впровадженню реформи політичних фінансів. Так, всупереч вимог ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» зазначеним Положенням встановлено, що звіт про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру має подавати як центральний осередок партії, так і всі її місцеві організації, які набули статусу юридичної особи. Незаконними (хоч і практично виправданими) є норми цього Положення, якими встановлено обов’язок підписання такого звіту не лише керівником, а й бухгалтером політичної партії. Цим актом НАЗК встановлено обов’язок політичних партій подавати не лише щоквартальні фінансові звіти, а й консолідований фінансовий звіт за рік, що також суперечить приписам Закону «Про політичні партії в Україні». Відтак, у найближчій перспективі цей документ слід привести у відповідність до вимог Закону «Про політичні партії в Україні».

5. Проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг (станом на 1 квітня 2018 року) є нормативним актом досить високої якості (зокрема, передбачає необхідні положення щодо процедури здійснення оцінки), який у цілому здатен ефективно виконувати покладені на нього функції. У перспективі ж варто: а) чітко визначити коло тих випадків, коли політична партія зобов’язана здійснювати оцінку тих чи інших робіт, товарів або послуг; б) виписати механізми, спрямовані на забезпечення однакової оцінки партіями найбільш поширених випадків отримання внесків у формі робіт, товарів або послуг.

6. Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затверджене рішенням НАЗК № 26 від 08 вересня 2016 року, має значну кількість недоліків, які не лише заважають НАЗК здійснювати якісний аналіз фінансової звітності партій, а й суперечать вимогам чинного законодавства, порушують права та законні інтереси партій і громадськості.

Так, концептуального перегляду потребують приписи, якими визначаються випадки подання щоквартального фінансового звіту, оформленого з грубим порушенням встановлених вимог. Наразі склалася така ситуація, що цілком законний щоквартальний фінансовий звіт може бути визнаний НАЗК таким, що оформлений з грубим порушенням встановлених вимог, що в свою чергу може тягти застосування надзвичайно суворих заходів до партії (зупинення чи навіть припинення державного фінансування) чи її представників (адміністративна відповідальність).

Алгоритм перевірки оформлення щоквартального фінансового звіту та включених до нього звітних даних грубо суперечить існуючим нині правилам щодо ієрархії НПА за юридичною силою та звичайній логіці, адже виходить, ніби вимоги цього Положення є первинними у цьому аналізі, а вимоги Закону «Про політичні партії в Україні» – вторинними. Не зайвим було б й удосконалити норми, якими визначено порядок перевірки своєчасності подання щоквартального фінансового звіту.

Серйозне занепокоєння викликають приписи Положення, якими встановлено, що розгорнута інформація про хід та результати аналізу щоквартальних фінансових звітів повинна міститися лише у непередбачених законом Актах, які НАЗК не оприлюднює, а на офіційному веб-сайті НАЗК публікуються абсолютно неінформативні висновки, які по суті є беззмістовною формою відображення резулятивної частини непередбачених законом Актів. Такий порядок оформлення та оприлюднення результатів аналізу фінансової звітності партій грубо суперечить вимогам Закону «Про політичні партії в Україні», а його фактична реалізація НАЗК позбавляє широку громадськість (зокрема, виборців) можливості отримувати достовірну інформацію про діяльність тієї чи іншої партії, а отже й здійснювати в подальшому свій усвідомлений вибір.

7. Виходячи з приписів бюджетного законодавства України НАЗК ще у 2016 році мало розробити проект Порядку використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» та подати його на затвердження до Уряду. Проект такого Порядку НАЗК розробило ще на початку липня 2016 року, але узгодити його з МФ України не змогло. Станом на 1 квітня 2018 року такого НПА не існує.

8. У рішенні №11 «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори» від 11 серпня 2016 року НАЗК, виконуючи вимоги статей 14, 15 Закону «Про політичні партії в Україні», встановило визначення термінів: «пов’язані особи»; «спонсорство», «треті особи», «вирішальний вплив» та «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)». Дефініції цих термінів вийшли далеко неідеальними як через вади чинного законодавства у відповідних сферах правового регулювання, так і через деякі термінологічні неточності чи помилки, допущені фахівцями НАЗК під час підготовки зазначених вище визначень.

Ураховуючи зазначене вище, а також те, що офіційне тлумачення таких термінів є непритаманною для НАЗК функцією, у найближчій перспективі слід внести зміни до Закону «Про політичні партії» та законодавства України про вибори (за потреби – й до інших законів), закріпивши в цих законах легальні та уніфіковані (як мінімум для всього законодавства про політичні партії та вибори) дефініції цих понять.

9. Офіційної дефініції поняття «витрати на фінансування передвиборної агітації» в Україні не існує. Законодавство про політичні партії та вибори не встановлює й обов’язку тлумачення цього терміну НАЗК, ЦВК чи іншим державним органом. З власної ініціативи ці органи такого тлумачення також не здійснюють. Ураховуючи надзвичайну важливість правильного та однакового тлумачення цього юридичного терміну всіма учасниками політичного процесу, а також контролюючими (НАЗК, ЦВК, РП), правоохоронними та судовими органами, існує потреба у закріпленні єдиного (уніфікованого) визначення терміну «витрати на фінансування передвиборної агітації» (в межах законодавства про політичні партії та вибори). 

10. Станом на 1 квітня 2018 року легального визначення поняття «статутна діяльність політичної партії» не існує. Немає й відповідних роз’яснень, які б могли надати НАЗК, ЦВК або РП (в ідеалі такі роз’яснення мали б бути підготовлені зазначеними органами спільно). Разом із тим, при Комітеті ВР з питань запобігання і протидії корупції за ініціативою НАЗК утворено Робочу групу з розробки змін до законодавства в частині визначення напрямків використання державних коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій.

Рекомендації, врахування яких дозволить НАЗК суттєво підвищити якість та ефективність підзаконного регулювання окремих аспектів реформи політичних фінансів:

1. Необхідно удосконалити Форму заяви до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку (якщо відповідну вимогу закону не буде скасовано) передбачивши в ній два блоки інформації, кожен з яких має засвідчуватися окремим підписом заявника: один підпис засвідчував би факт поінформованості особи про вимоги частин 1–3 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», а інший – факт повідомлення банківської установи та держави про відсутність таких обставин.

Одночасно з цим НАЗК слід ініціювати процес внесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні», якими суттєво спростити порядок здійснення внесків на користь партій. Зокрема, необхідно дозволити фізичним та юридичним особам здійснювати відносно незначні внески (наприклад, на загальну суму до 10 000 гривень за квартал) через банківські операції, що здійснюються з використанням мережі Інтернет (через так званий «он-лайн банкінг»), а також скасувати вимогу щодо обов’язкового подання до відділення банку чи іншої установи заяви на здійснення грошового внеску на підтримку партії (аргументи: їх складання майже не змінює юридичної природи внеску; отримати такі заяви чи інформацію про них в подальшому майже неможливо; бланків цих заяв у відділеннях банків майже ніколи немає і примусити їх мати такі зави неможливо; статус таких документів в межах банківської справи незрозумілий).

2. Вкрай важливо у найкоротші терміни розробити нову Форму звіту про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, яка:

а) відповідатиме вимогам нині чинного Закону «Про політичні партії в Україні»: 

– дозволить партіям подавати єдиний (консолідований) звіт по всій партії (включаючи її місцеві організації, які набули статусу юридичної особи); 

– буде гармонізована з цивільним і бухгалтерським законодавством; 

– надасть партіям можливість юридично коректно відображати повернення їй тих коштів, які не були використані тим чи іншим суб’єктом господарювання, тощо; 

б) буде зручною та необтяжливою для партій (оптимізація певних таблиць та їх складових; вилучення вимог, які не передбачено законодавством, тощо).

Крім того, НАЗК слід активізувати (наразі цей процес фактично зупинився) свою роботу щодо запровадження в Україні електронної системи подання та оприлюднення звітів політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, оскільки це дозволить:

– мінімізувати витрати людських та матеріальних ресурсів партій на підготовку та подання щоквартальних фінансових звітів;

– суттєво підвищити зручність та оперативність цієї процедури;

– оптимізувати в НАЗК всі процеси, пов’язані з прийняттям, оприлюдненням та опрацюванням таких звітів.

3. Одночасно із розробкою та затвердженням нової Форми звіту про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру НАЗК слід суттєво доопрацювати Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затверджене рішенням НАЗК № 2 від 28 липня 2016 року. 

Зокрема, з цього Положення слід прибрати вимогу щодо необхідності окремого (від партії) звітування місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи; прибрати з нього всі положення, що стосуються подання партіями річного фінансового звіту, а також привести у відповідність всі інші норми цього Положення до вимог Закону «Про політичні партії в Україні» (наприклад, забрати з нього вимогу щодо обов’язкового підпису такого звіту бухгалтером17).

4. Бажано якнайшвидше доопрацювати та затвердити Методологію визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг, погодити її з МФ України та надіслати на реєстрацію до МЮ України. У подальшому слід ретельно вивчати практику реалізації цієї Методології із тим, щоб постійно вдосконалювати її положення.

5. У найкоротші терміни слід внести системні зміни до Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням НАЗК № 26 від 08 вересня 2016 року, зокрема:

5.1. Виписати безпосередньо в п. 2 розділу ІІ правила обчислення останнього дня подання Звіту та визначення офіційної дати подання такого Звіту або викласти цей пункт у такій редакції: «Перевірка своєчасності подання Звіту передбачає встановлення факту дотримання політичною партією строків подання Звіту до Національного агентства, встановлених частиною сьомою статті 17 Закону. Під час такої перевірки беруться до уваги правила, сформульовані у пунктах 2–4 розділу ІІ Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру»;

5.2. Абз. 1 п. 3 розділу ІІ викласти в такій редакції:

«3. Аналіз відповідності оформлення Звіту, включених до нього звітних даних передбачає перевірку відповідності відображеної у Звіті інформації вимогам:

1) частин сьомої – дванадцятої статті 17 Закону України «Про політичні партії в Україні»;

2) Форми Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженої рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 09 червня 2016 року № 3, а також Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 28 липня 2016 року № 2, в частині що не суперечить вимогам Закону України «Про політичні партії в Україні».»;

5.3. У абз. 3 п. 3 розділу ІІ встановити, що щоквартальний фінансовий звіт вважається оформленим з грубим порушенням встановлених вимог, якщо:

1) його подано не за Формою, затвердженою НАЗК (ч. 8 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні»);

2) він не містить інформації, зазначеної у ч. 9 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні;

3) інформація у щоквартальному фінансовому звіті відображена не наростаючим підсумком на кінець року окремо щодо кожної партії, її місцевої організації, яка в установленому порядку набула статус юридичної особи, кандидатів на відповідних виборах (у разі проведення виборів);

4) до щоквартального фінансового звіту не було додано копії всіх документів, що підтверджують відображені у звіті відомості (у тому числі копії платіжних документів, довідок установ банків про рух коштів на рахунках);

5) до фінансового звіту за четвертий квартал звітного року не було додано висновків щорічного внутрішнього аудиту та незалежного зовнішнього фінансового аудиту політичної партії (якщо його проведення було обов’язковим відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні»);

6) не було дотримано вимог про подання щоквартального фінансового звіту як у паперовій формі, так і на електронному носії;

7) щоквартальний фінансовий звіт, поданий до НАЗК у паперовій формі, не підписаний керівником партії або не засвідчений її печаткою.

5.4. У п. 4 розділу ІІ: 

1) встановити, який щоквартальний фінансовий звіт вважається таким, що містить неповну інформацію (з визначенням чіткого переліку даних, які партія обов’язково повинна надати у такому звіті), а який таким, що містить недостовірну інформацію;

2) виписати чіткий алгоритм здійснення різних заходів в межах процедури аналізу повноти та достовірності відображеної у щоквартальному фінансовому звіті інформації з детальним описом дій, які має здійснити спеціаліст НАЗК в межах кожного конкретного заходу;

5.5. У п. 5 розділу ІІ:

1) встановити перелік фактів, які вважаються порушеннями законодавства щодо фінансування партій (в ідеалі це слід зробити за різними категоріями суб’єктів відповідальності: фізичні особи, які здійснюють внески на користь партій; представники юридичних осіб, які здійснюють внески на користь партій; представники партій (отримання та повернення внесків, подання фінансової звітності тощо), а також самі партії (як юридичні особи);

2) виписати чіткий алгоритм встановлення наявності або відсутності кожного потенційно можливого факту порушення законодавства щодо фінансування політичних партій. Наприклад, кожен факт здійснення внеску фізичною особою на користь партії потребує з’ясування таких питань: форма та спосіб здійснення внеску; громадянство особи, яка здійснила внесок; наявність/відсутність обставин, які забороняють їй здійснювати внески на користь партії; визначення загального розміру (суми) внесків цієї особи на користь однієї й тієї ж партії протягом календарного року і т.д.;

5.6. Привести розділ ІІІ у відповідність до вимог Закону «Про політичні партії в Україні» шляхом:

1) виключення з нього всіх положень щодо Акту про проведення аналізу щоквартального фінансового звіту; 

2) встановлення, що вся інформація про хід та результати аналізу щоквартальних фінансових звітів повинна міститься у висновках, повний текст яких має бути оприлюднений шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті НАЗК.

6. Розробити проект Порядку використання коштів за бюджетною програмою «Фінансування статутної діяльності політичних партій» та подати його на затвердження до Уряду як того вимагає бюджетне законодавство України.

7. Внести деякі зміни до рішення НАЗК №11 «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори» від 11 серпня 2016 року, зокрема:

– поняття «вирішальний вплив» витлумачити як право (здатність, можливість) прямо чи опосередковано впливати (контролювати) на законних підставах на діяльність (прийняття рішень) органів управління суб’єктів господарювання (юридичних осіб);

– вказати, що термін «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» вживається у значенні, наведеному в Законі «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (зокрема, саме таким чином вчинив законодавець при формулюванні п. 5-1 ч. 1 ст. 46 Закону «Про запобігання корупції»);

– за аналогією з наведеними у ПК України та Положенні (стандарті) бухгалтерського обліку 23 визначеннями «пов’язаних осіб» та «пов’язані сторони», встановити, що у Законі «Про політичні партії в Україні» «пов’язаними особами» є ті юридичні та/або фізичні особи, відносини між якими можуть впливати на результати діяльності партії;

– удосконалити дефініцію терміну «спонсорство», враховуючи ту обставину, що воно завжди переслідує певну мету;

– викласти дефініцію терміну «треті особи» у такій редакції: «треті особи – це фізичні або юридичні особи, які від власного імені, за рахунок власних коштів та за відсутності обмежень, передбачених статтею 15 Закону України «Про політичні партії в Україні», а також незалежно від наявності або відсутності згоди політичної партії надають добровільну матеріальну, фінансову, організаційну чи іншу підтримку політичній партії, її місцевій організації».

8. У найближчій перспективі (квітень – липень 2018 року) НАЗК (бажано спільно з ЦВК) підготувати роз’яснення щодо правильного та однакового тлумачення всіма партіями та іншими учасниками політичного процесу таких юридичних термінів як «витрати на фінансування передвиборної агітації» та «діяльність партії, пов’язана з їхньою участю у виборах». Виконання цієї рекомендації дозволить частково вирішити нагальні проблеми в цій сфері. Для вирішення ж цієї проблеми в цілому слід розробити відповідні зміни до законодавства, якими закріпити єдині (уніфіковані) для всього законодавства про політичні партії та вибори визначення термінів «витрати на фінансування передвиборної агітації» та «діяльність партії, пов’язана з їхньою участю у виборах».

Примітки:

1 Про затвердження форм заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку : рішення НАЗК № 7 від 2 червня 2016 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0902-16.

2 Детальніше про це див.: Висновок ЦППР на рішення НАЗК від 2 червня 2016 року №7 «Про затвердження форм заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку» відповідно до частини шостої статті 15 Закону «Про політичні партії в Україні» [Електронний ресурс] // Сайт Центру політико-правових реформ. – Режим доступу : http://pravo.org.ua/ua/news/20872113-visnovok-na-rishennya-nazk-vid-2-chervnya-2016-roku-7.

3 Про затвердження форми Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру : рішення НАЗК № 3 від 9 червня 2016 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0904-16.

4 Див., зокрема: Моніторинговий звіт щодо імплементації положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року №731-VIII / М. І. Хавронюк, Ю. М. Кириченко, Д. О. Калмиков, О. О. Сорока. – К. : Москаленко О.М., 2016 – С. 16–18. – Режим доступу : http://pravo.org.ua/img/zstored/files/FD(2).pdf

5 Положення про порядок подання Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру : затверджене рішенням НАЗК № 2 від 28 липня 2016 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/en/z1185-16.

6 У п. 7 Положення зазначено, що до заповнюваної форми звіту «забороняється включати додаткові таблиці та показники».

7 І це при тому, що згідно з ч. 11 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні» висновки щорічного внутрішнього фінансового аудиту своєї діяльності та висновки незалежного зовнішнього фінансового аудиту мають додаватися до звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за четвертий квартал звітного року до звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за четвертий квартал звітного року.

8 Заради справедливості варто відзначити, що за 2 роки функціонування в цій сфері НАЗК не склало жодного протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КпАП України, за результатами аналізу саме таких консолідованих фінансових звітів за рік.

9 Проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг [електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт НАЗК. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/sites/default/files/metodologiya_ostannya_red.docx.pdf.

10 З цією метою НАЗК могло б використовувати як вже існуючі джерела такої оцінки, так і замовляти послуги професійних оцінщиків. Зокрема, джерелом такої інформації могли б бути результати оцінки та узагальнень, що здійснюються Державною службою статистики України. Наприклад, дуже простим і зрозумілим є механізм оцінки вартості транспортних засобів, який наразі здійснюється на підставі Методики визначення середньоринкової вартості легкових автомобілів, затвердженої постановою КМУ від 18 лютого 2016 року № 66. Подібним інструментарієм мало б забезпечити НАЗК й партії в контексті визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг.

11 Детальніше див.: Висновок на проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг [Електронний ресурс] // Сайт ЦППР. – Режим доступу : http://pravo.org.ua/ua/news/20872594-visnovok-na-proekt-metodologiyi-viznachennya-rozmiru-sumi-vnesku-na-pidtrimku-politichnoyi-partiyi-u-formi-robit,-tovariv-ta-poslug.

12 Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру : затверджене рішенням НАЗК № 26 від 8 вересня 2016 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z1264-16.

13 За твердженням представників Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції такий детальний алгоритм цієї процедури існує й зараз, але він свідомо не оприлюднюється через те, що це може бути використано недобросовісними партіями з метою уникнення відповідальності.

14 У разі виявлення порушень окремо зазначаються: а) порушення, які є підставами для складання протоколу про адміністративне правопорушення та притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 212-15, 212-21 КпАП України; б) грубі порушення встановлених вимог щодо оформлення Звіту та недостовірні відомості про майно, кошти або витрати політичної партії в розмірі більше 20 розмірів МЗП, встановленої на 01 січня відповідного календарного року. У разі виявлення ознак порушення вимог законодавства, що є підставою для притягнення до адміністративної, кримінальної чи іншої передбаченої законом відповідальності, в Акті зазначається про повідомлення відповідних органів (посадових осіб), уповноважених забезпечити притягнення осіб, які вчинили порушення вимог законодавства, до передбаченої законом відповідальності, із зазначенням номера та дати вихідного листа НАЗК або забезпечується притягнення НАЗК відповідних осіб до такої відповідальності в межах його повноважень.

15 За рішенням Уряду порядки використання коштів державного бюджету затверджуються КМУ або головним розпорядником коштів державного бюджету за погодженням з МФ України. Про затвердження таких порядків інформується Комітет ВРУ з питань бюджету.

16 Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори : рішення НАЗК №11 від 11 серпня 2016 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/en/z1226-16.

17 Принаймні до того часу, доки відповідні зміни не буде внесено до ч. 7 ст. 17 Закону «Про політичні партії в Україні».

Більш детальну інформацію про стан забезпечення НАЗК законності та прозорості політичних фінансів можна отримати з Моніторингового звіту, підготовленого експертами ЦППР.

Цей документ підготовлено в межах проекту «Моніторинг діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції в частині забезпечення законності та прозорості політичних фінансів», який реалізується Центром політико-правових реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID).